joomla
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ЗАСАД УПРАВЛІННЯ В СКЛАДНИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ СИСТЕМАХ НА ПРАКТИЦІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ ТА УКРАЇНИ*
Юридична Україна


Микола Мацькевич,

кандидат юридичних наук, доктор філософії,

проректор Івано-Франківського уні­верситету права імені короля Данила Галицького,

заслужений юрист України

Питання ефективності державного управління**

Формування базових засад управління в складних адміністративних системах в умовах трансформації механізмів взаємо­дії політичних інститутів завжди виступає важливим питанням політичної стабільно­сті національної держави, основною перед­умовою становлення інститутів громадян­ського суспільства, консолідації соціаль­них груп, гарантуванням дотримання прав і свобод людини. Реалізація демократич­них принципів публічного управління в такому контексті забезпечує загальний розвиток політичного діалогу та інтегра­тивний характер суспільних відносин. Саме тому проблематика удосконалення механізмів публічного управління в умо­вах перманентного реформування політич­ної системи України актуалізує досліджен­ня європейського досвіду конституювання складних адміністративних систем. Акту­альність такого дослідження обумовлена також потребами комплексного аналізу од­нієї з важливих проблем теорії державного управління — оптимізації управління су­спільними взаємовідносинами в інтегрова­ній системі публічного управління (ІСПУ) як виду складної адміністративної систе­ми, теоретичного осмислення процесу де­мократичного розвитку України, визна­чення нових, ефективніших варіантів оптимізації взаємовпливу суспільства і держави, подальшої раціоналізації кон­цепції національної держави [1].

Відповідно до європейських традицій сучасне публічне управління як відкрита система забезпечує організаційно-регулю - ючий вплив держави (у контексті діяльно­сті Європейського Союзу може йтися й про наддержавне утворення) на суспільно-по­літичні процеси з метою забезпечення ста­більного прогнозованого розвитку всіх суб’єктів владних відносин та дотримання демократичних норм взаємовідносин ін­ститутів влади в суспільстві [2]. Характер, структура, форми та особливості взаємо­відносин в ІСПУ реально віддзеркалюють цілі суб’єктів суспільної взаємодії, нама­гання до змін, систему зв’язків, тенденції поведінки, забезпечують визначеність, по­слідовність та наступність державно-по­літичного курсу, інноваційний характер державно-управлінських рішень. Нині реалізація принципу публічності в системі «людина—суспільство—держава (влада)» можлива шляхом суспільно-політичного партнерства, оптимальним результатом якого виступає розвиток національної дер­жави на засадах консенсусної демократії.

Стан наукової розробки проблеми свід­чить про те, що в численних працях провід­них вітчизняних науковців, присвячених проблематиці державного управління, до­сліджені окремі самостійні складові загаль­ної проблеми побудови досконалої ІСПУ, що базується на загальновизнаних принципах демократи, реалізована в межах та у спосіб, який забезпечує реалізацію загальновизна­них прав і свобод людини, відповідає уста­леним традиціям управління, структурова - на в глобальну систему через консенсусний механізм. Значний внесок у дослідження за даною проблематикою зробили вітчизняні й зарубіжні вчені: В. Авер’янов, Г. Атаман­чук, В. Бакуменко, К. Гаджиєв, В. Князев, Литвин, Я. Малик, І. Надольний, Н. Нижник, О. Оболенський, А. Пойченко, М. Пухтинський, В. Ребкало, П. Ситник, Телешун, В. Тронь, Л. Шкляр, В. Цвет­ков та інші. Окремим напрямом слід визна­чити теоретико-методологічний аналіз по- літико-правових концепцій громадянського суспільства у працях зарубіжних вчених: А. Арато, А. Блека, Р. Дарендорфа, Д. Кіна, Д. Хелда. Проте цілісна картина становлен­ня і розвитку ІСПУ ще повністю не відтво­рена, зокрема відсутні комплексні дослі­дження впливу публічних інститутів на ефективність державно-управлінської діяльності на регіональному рівні, транс­формація ІСПУ під впливом низки факто­рів: конституційно-правових реформ на­ціональних держав, глобалізаційних проце­сів та регіональних інтеграційних проявів.

Питання суспільно-політичного розвит­ку кожної країни базуються на визначенні напрямів державної політики в системі зов­нішньо - та внутрішньополітичних пріорите­тів. В умовах реформування політичної системи України особливої ваги набувають аналіз змісту стратегічного партнерства на­шої країни й Європейського Союзу (ЄС) в контексті адаптації національного законо­давства до норм ЄС, а також принциповий підхід до визначення європейської інтегра­ції як важливої складової системи забезпе­чення національної безпеки України (Закон України «Про основи національної безпе­ки України» від 19.06.2003 р. № 964-ІУ). В умовах політичного реформування укра­їнського суспільства особливого значення набуває раціоналізація механізму правового регулювання державно-управлінських від­носин. Цілеспрямований вплив держави на суспільні відносини та раціоналізація взаємодії владних структур і суспільних груп складають нині основний зміст дер­жавного управління в Україні. Проблема ефективності державного управління як ре­зультату раціонального поєднання політич­них та адміністративних аспектів зберігає свою актуальність через поєднання проб­лемних і малодосліджених сфер державно­го управління:

— реформування органів державної вла­ди (в контексті принципів адміністратив­ного реформування інститутів ЄС та кра - їн—членів ЄС, у тому числі й тих реформ, що були передбачені для країн-кандида - тів процедурою набуття членства в ЄС) та системи державної служби (прийняття но­вої законодавчої бази);

— формування нової інтегративної ре­гіональної політики країни в контексті регіональної політики ЄС, децентралізації управлінських відносин та розвитку меха­нізмів делегованого управління;

— розвитку парламентської системи України, реформування національної ви­борчої системи відповідно до європей­ських традицій консенсусної демократії;

— становлення системи політичних партій в Україні, розвитку громадських інститутів управління;

— європейського демократичного роз­витку України у контексті курсу на інте­грацію до ЄС, впровадження європейських принципів державного управління.

Правомірно серед тенденцій розвитку України виділити два основних взаємоза­лежних процеси міжнародного життя — глобалізацію і регіоналізацію. З одного бо­ку, криза біполярної структури міжнарод­них відносин прискорила і поглибила про­цес регіоналізації світової політики і міжнародних економічних відносин, що почався практично відразу після Другої світової війни. З іншого боку, почала на­бирати обертів інтеграція, насамперед країн Західної Європи — процес більш складний, ніж мінімізація впливу націо­нальних урядів, що характеризується формуванням суспільства так званого другого рівня стосовно традиційних на­ціональних держав. В інтегрованій систе­мі європейської безпеки шляхом кому­нікативних зв’язків та повного (або асо­ційованого) членства європейських країн в ЄС, Раді Європи, ОБСЄ, Західноєвропей­ському Союзі та НАТО на даний час досяг­нута паритетність у відносинах між краї­нами, що ґрунтується на феномені спіль­ного адміністративного простору, можли­вості й здатності вироблення спільної по­літики та дієвих механізмів мінімізації зовнішніх загроз. Основою європейської інтеграційної політики виступають базові принципи стратегічного партнерства, такі як: спільна заінтересованість в ефективно­му співробітництві, намагання врахувати інтереси іншої сторони, взаємна відмова від дискримінаційних заходів, довгостро­ковий характер партнерських відносин, правове закріплення змісту та засобів стратегічного партнерства та формування дієвих механізмів реалізації партнерсь­ких відносин.

Крізь призму наднаціональних інтеграційних процесів

У зарубіжних та вітчизняних науко­вих дослідженнях галузей адміністратив­ного права, політології, філософії та дер­жавного управління започатковані й успішно реалізовані самостійні напрями досліджень окремих питань демократиза­ції управління, формування організацій­но-правових засад управлінської діяльно­сті, впливу зовнішнього середовища на суспільне управління, проблематики ін­ститутів представницької демократії. Ра­зом з тим, поза увагою залишаються пи­тання формування інтегрованих систем управління (насамперед публічного), міс­ця й ролі суспільних інститутів та реаліза­ції принципу ієрархії в таких системах. У сучасних умовах в Україні актуалізується напрацювання засад конституювання ін­тегрованих систем публічного управлін­ня, що передбачає на першому етапі роз­робку методології дослідження існуючих управлінських систем на рівні національ­них держав Європи, систематизацію прин­ципів діяльності в таких системах, ви­значення особливостей прямих та зворот­них зв’язків у цих системах та відносини

із надсистемами у сенсі глобалізації управління тощо.

Конституювання інтегрованої системи публічного управління відбувається в складних умовах адміністративно-полі­тичного реформування в Україні, обумов­леного низкою факторів. Це, по-перше, суттєва втрата кадрового потенціалу дер­жавної служби через об’єктивні (віковий ценз) та суб’єктивні (політична лояль­ність) чинники, при цьому виникає про­блема наступності в управлінні практично на всіх рівнях. По-друге, зменшення ком­петентності та моральних якостей держав­них службовців. По-третє, збереження ко - рупційних проявів на державній службі, втрата мотивації. По-четверте, формуван­ня управлінської системи, що має тенден­ції до автономізації в суспільстві, нав’язу­ванні суспільству стереотипів управління за допомогою адміністративного ресурсу, мінімізації суспільного контролю за діяль­ністю органів влади. По-п’яте, політична та адміністративна реформи, що відбува­ються з середини 90-х років XX ст., не ви­рішили проблеми адаптації бюрократії до демократичних перетворень, що знайшло свій прояв у відсутності комплексу страте­гічних національних пріоритетів, заявле­них інститутами влади в Україні.

Важливим аспектом становлення ІСПУ в Українській державі виступає прагнен­ня інтегруватися в політико-адміністра - тивні структури ЄС, адаптувати суспільне управління до норм і принципів ЄС. Від­повідно до угод про Європейський Союз базовими принципами його виступають: верховенство права і демократія, захист прав люди та цінностей громадянського суспільства. Засадничим принципом існу­вання ЄС є принцип субсидіарності, що реалізується на всіх рівнях прийняття рішень. За цим принципом країни—члени ЄС делегують суверенні повноваження на­ціональної держави наднаціональним структурам та органам влади на рівні ад­міністративно-територіальних одиниць

[3] . Слід погодитися із тезою, що саме право ЄС і співпраця в управлінській сфері дедалі більше впливають на діяль­ність адміністративних, організаційних, правових і політичних структур націо­нальних держав [4]. Більшість науковців визначає ЄС (діяльність структур якого ре­алізована як модель «механізму делегова­них повноважень») як інтегровану над­державну структуру універсальної компе­тенції з власним апаратом управління, що координує управління суспільними відно­синами на всіх рівнях: локальному, регіо­нальному, національному, наднаціональ­ному.

У такому форматі сформовано складну адміністративну систему на наднаціональ­ному рівні, яка:

— складається з автономних підсистем (національних адміністративних систем), які в інтегративному поєднанні формують наддержавний адміністративний простір;

— регулюється як власними правови­ми нормами, так і нормами права надна­ціональних утворень;

— характеризується наявністю верти - кально-інтегрованих інститутів управлін­ня;

— визначається як багаторівнева та складається з самостійних легітимно утво­рених елементів (інститутів, інших струк­тур);

— базується на принципах наднаціона - лізму, міжурядовості, федералізму, субси - діарності, децентралізації, деконцентрації, делегування тощо.

У складних адміністративних системах саме політичні чинники сприяли встанов­ленню рівнів управління: наднаціональ­ний; національний; міжрегіональний; ре­гіональний; локальний. Державно-управ­лінська діяльність у системі наддержавних інтеграційних процесів при цьому детер­мінована такими складовими:

— інтеграційна політика національної держави;

— міжнародне право, у тому числі по­літика і право міжнародних організацій (у тому числі — право наддержавних інтег­раційних систем управління);

— правове регулювання інтеграційної політики країни-члена;

— регіональна (міжрегіональна), транс­кордонна та єврорегіональна політика;

— політика стратегічного партнерства;

— самостійні суб’єкти формування та реалізації інтеграційної політики — Пре­зидент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, політичні пар­тії, регіональна влада, недержавні орга­нізації (НДО), органи місцевого самовря­дування. Слід відзначити й фактори обмеження сфери державно-управлін­ської діяльності в складних адміністра­тивних системах наднаціонального спря­мування: умови членства; внутрішня по­літика наддержавного утворення, діяль­ність наднаціональних інститутів управ­ління тощо.

Дихотомія сучасного управління су­спільним розвитком пов’язана із політич­ною сутністю держави як інституту влади

і, водночас, раціоналізацією владних від­носин, динамікою політичних процесів, політичними трансформаціями, у тому числі й під впливом зовнішніх чинників. При цьому особливу увагу слід приділяти визначенню ієрархії проявів суто організа­ційного характеру. Адже організація вла­ди в державі вимагає формування інститу­тів управління, що поєднують політичну владу і адміністрування (в сучасних умо­вах частково забезпечується інститутом по­літичних посад та специфікою формування представницьких органів).

Сучасна правова база формування вико­навчої вертикалі засвідчує суто полі - тич - ний характер формування цієї гілки влади, що дає підстави стверджувати факт зрощу­вання адміністрування й політичного управ­ління в Україні. Втім, якщо виходити з функціональних характеристик, адмініс­трування, слід визнати самостійним рівнем управління, в межах якого поєднуються оперативне і тактичне управління, а також виокремлюється демократичний характер публічного управління. Формування базо­вих засад державно-управлінської діяльності в Україні в умовах трансформації наднаціо­нальних, національних, регіональних та са­моврядних структур управління виступає важливою складовою процесу демократиза­ції суспільних відносин, імплементації єв­ропейських принципів взаємодії органів влади різних рівнів, інтеграції концепту­альних засад організації і розподілу влад­них повноважень.

У системі наднаціональних інтеграцій­них процесів державне управління, дер­жавно-управлінські відносини, державно - управлінська діяльність набувають нових характерних ознак, посилюється суб’єкт - ність такої діяльності, виокремлюються її засади та напрями. Фактично йдеться про відкриту систему державного управлін­ня — складну адміністративну систему, в якій відбувається постійний процес гар­монізації принципів, механізмів та мето­дів територіального врядування з поси­ленням інструментів і механізмів делегу­вання повноважень, побудови багато­рівневих, вертикально інтегрованих структур управління. Свого часу Р. Шу­ман у відомому меморандумі «Декларація для Європи» (9 травня 1950 р.) зазначив, що «найважливішою умовою успішного просування до єдиної Європи виступає формування правової бази інтеграції і ад­міністративних систем як поєднання ін­ститутів, що мають почасти міждержав­ний, почасти наднаціональний характер, тобто наділених правом прийняття обо­в’язкових рішень і правом контролю за виконанням державами-учасниками від­повідних рішень [5]. Цим інститутам де­легуються деякі повноваження, що скла­дають частину суверенних прав держав - членів».

Крім того, характеристика сучасних ін­теграційних процесів у Європі позначена наявністю таких факторів, як вплив гло­балізації на економічні механізми націо­нальних країн; зростання регіоналізму в сфері економічної діяльності; формування наднаціонального політичного механізму; детермінація функціональних та ієрархіч­но-структурних відмінностей європей­ських організацій; ствердження єдиного (уніфікованого) правового поля. Разом з тим, на даному етапі розвитку країн пост­радянського простору особливої ваги набу­ває тенденція тісного взаємозв’язку ад­міністративної реформи та інтеграційних процесів, впровадження норм суспільно-політичних відносин, систематизова­них, зокрема й у критеріях членства в ЄС. При цьому спостерігаємо виокремлення самостійних політичних підходів до проб­леми наддержавного управління — феде­ралізму (федеративної моделі управління з поступовим переходом до федеративного устрою наддержавного утворення), функ­ціоналізму (деполітизації інтеграційного процесу, формування функціональної мо­делі управління, за якою наддержавні структури формуються за функціональ­ною ознакою), неофункціоналізму (ство­рення системи наддержавних інститутів управління, делегування значних повно­важень країнами-членами національного суверенітету на рівень ЄС в цілому; фак­тично йдеться про першооснову принципу наднаціоналізму у міжнародно-правових відносинах), концепції «співтовариства безпеки» (визначення характеру інтегра­ційних процесів через взаємовідносини, що складаються між окремими особисто­стями та соціальними групами) [6]. От­же, йдеться про формування відкритої системи управління на рівні національної держави, яка виступає у даному випадку як базис наднаціонального інтеграційного процесу.

Саме відкрита адміністративна систе­ма управління визначає якісно новий на­прям досліджень науки управління — до­слідження наднаціональних інтеграційних процесів і механізмів з посиленням інсти - туціонального та організаційно-правового векторів дослідження.

Актуальність системного дослідження організаційно-правових засад державно­го управління в наднаціональних інте­граційних процесах визначається важли­вістю вирішення проблеми раціоналіза­ції державно-управлінських відносин у сучасних умовах розвитку міждержав­них зв’язків, міжнародної економічної інтеграції, глобалізації процесів суспіль­ного управління. Саме тому питання управління в системі наднаціональних інтеграційних процесів виступає акту­альним завданням управлінської науки загалом [7], а реалізація принципу над - націоналізму в контексті національної держави дозволила виокремити сучасний управлінський феномен — наддержавне управління.

Висновки

Таким чином, трансформація держав - ноуправлінських відносин у контексті наднаціональних інтеграційних процесів характеризується певними особливостя­ми. До найголовніших з них належить, по-перше, той факт, що на етапі суспіль­но-політичних трансформацій в Україні не сформована система зовнішньо - та внутрішньополітичних пріоритетів, що сприймаються суспільством як визна­чальний напрям розвитку держави. Кон­цептуальні засади багатовекторності і стратегічного партнерства як імперативу політики Української держави на даний час не сформовані у адміністративно-по­літичному й суспільному сприйнятті як цілісна програма національного розвит­ку, а наявні на сьогодні законодавчі ак­ти системно не вирішують базового зав­дання управління на центральному рівні — визначення вектора інтеграцій­ного процесу.

По-друге, нині стала очевидною за­гальна тенденція до посилення ролі дер­жави як суб’єкта політичної влади та од­ночасного звуження її ролі як безпосе­редньо суб’єкта в системі міжнародних відносин, що негативно позначається в контексті формування політики інтегра­ції до вже існуючих міжнародних орга­нізацій і міждержавних утворень. Такий феномен у науці державного управління дотепер не досліджувався, що поясню­ється політичними факторами, зміною геополітичної ситуації, трансформацією системи міжнародних організацій. Разом з тим, малодослідженою виступає проб­лема раціоналізації правовідносин у си­стемі наддержавних інтеграційних про­цесів на рівні «країни—члени наддер­жавних інтеграційних об’єднань».

По-третє, в науці державного управлін­ня практично не досліджено роль і місце громадянина національної держави в про­цесі формування системи наддержавного управління, що спричиняє ймовірну кри­зу управління як на національному та ре­гіональному рівнях, так і на рівні наддер­жавних структур, оскільки посилення опосередкованості управління, домінанта в управлінні механізму делегованих пов­новажень руйнує ідею людських спільнот як мети інтеграції. Саме роль і місце громадянина в інтеграційному процесі від­різняє міжнародну організацію функціо­нального типа від наддержавного інтегра­ційного утворення (що спостерігається в контексті критеріїв членства в ЄС).

Дослідження трансформації державно­го управління в Україні у сучасному демо­кратичному контексті розвитку націо­нальної держави, змін ролі національної держави у міжнародних відносинах дозво­ляє визначити сучасне державне управ­ління як вплив держави на стан і розви­ток суспільних відносин, поведінку та діяльність особи з метою досягнення цілей і реалізації функцій держави через діяль­ність органів влади з урахуванням впливу наднаціональних чинників. Важливим за­вданням формування організаційно-пра­вових засад державного управління є при­ведення системи влади в Україні у відповідність до світових (європейських) стандартів суспільного управління, з ура­хуванням національних інтересів і проце­сів структурування наднаціональних сис­тем управління. Саме тому характерною ознакою політичного реформування на су­часному етапі державотворення в межах складних адміністративних систем є вплив зовнішньополітичних факторів, наднаціональне спрямування трансформа­ції державного управління в умовах по­літичної реформи, розвиток принципово нового типу управління — делегованого управління. Водночас напрацювання кон­цептуальної основи раціоналізації су­спільних відносин, що складаються у сфе­рах державного управління, впливають на процеси суспільного та державного жит­тя, а також безпосередньо пов’язані зі здійсненням органами виконавчої влади та їх посадовими особами адміністратив­но-правової діяльності із застосуванням інноваційних форм і методів, потребує са­мостійного дослідження феномена склад­них адміністративних систем в умовах ін­теграційних процесів.



ПРИМІТКИ

1. Серьогін С. Консенсусна демократія в інтегрованих системах публічного управління /

С. Серьогін, В. Баштанник // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. — Д., 2007. — Вип. 2. — С. 3—14.

2. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз / Ж. Зіл - лер. — К., 2006. — С. 3—15.

3. Конституційні акти Європейського Союзу. — К., 2005. — 4.1. — 512 с.

4. Адміністративне право України: Особлива частина / ред. кол. : В. Б. Авер’янов (гол.) [та ін.]. — К., 2005. — С. 523—525.

5. Мусис Н. Усе про спільні політики Європейського Союзу / Н. Мусис ; пер. з англ. — К.,

2005. — 466 с.

6. Копійка В. В. Європейський Союз: заснування і етапи становлення / В. В. Копійка, Т. І. Шинкаренко. — К., 2005. — С. 11—32.

8. Грицяк І. А. Європейське управління: теоретико-методологічні засади / І. А. Грицяк. — К., 2006. — 398 с.