joomla
ДЕПУТАТСЬКИЙ ЗАПИТ ТА ІНТЕРПЕЛЯЦІЯ ЯК ФОРМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПАРЛАМЕНТОМ КОНТРОЛЬНОЇ ФУНКЦІЇ: ХАРАКТЕРНІ ОЗНАКИ, СПІВВІДНОШЕННЯ
Юридична Україна


Олена Майданник,

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри конституційного пра­ва та правознавства юридичного фа­культету Навчально-наукового інститу­ту земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів та природокористування України

У переважній більшості країн парла­мент є, за функціональним призначенням та змістом діяльності, передовсім, орга­ном законодавчої влади. Водночас здій­снення законодавчої функції становить лише один із найважливіших напрямів його роботи. Окрім законодавчої функції, змістом діяльності практично всіх сучас­них парламентів є здійснення комплексу функцій, а саме: представницької, уста­новчої, бюджетно-фінансової, контроль­ної та деяких інших.

Дослідженню питань парламентських функцій, зокрема функції парламент­ського контролю, приділяли свою увагу такі вітчизняні вчені як: Ю. Барабаш, Ю. Бисага, А. Георгіца, В. Журавський, М. Козюбра, А. Колодій, Л. Кривенко, О. Марцеляк, Є. Тихонова, В. Погорілко, В. Сіренко, В. Шаповал, Ю. Шемшученко та ін. Водночас, з огляду на те, що парла­ментський контроль є важливим засобом забезпечення балансу між гілками влади, утвердження конституційної законності, більш глибокого дослідження вимагають питання щодо форм та методів здійснен­ня функції парламентського контролю, виявлення характерних ознак окремих форм контрольної діяльності парламенту, співвідношення між ними. Це й обумови­ло мету даної статті, якою є розгляд й аналіз питань співвідношення таких форм реалізації контрольної функції пар­ламенту, як депутатський запит, що пе­редбачений законодавством України, та інтерпеляція, яка передбачена законодав­ством деяких зарубіжних країн і широко застосовується ними.

Відповідно до Українського законодав­ства однією із форм парламентського кон­тролю в Україні виступає запит народного депутата України. Загальновизнано, що депутатський запит є класичним інстру­ментом здійснення парламентського кон­тролю. Запит депутата, що подається ним на сесії Верховної Ради України, є безпосе­редньою формою контрольної діяльності Верховної Ради України, яка реалізується через повноваження членів парламенту.

Інститут запиту регламентується Кон­ституцією України (п. 34 ст. 85, ст. 86), Законом України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 р. № 2790-ХІІ (ст. 15), Регламентом Верхов­ної Ради України. У цих законодавчих ак­тах визначено зміст і конституційно-пра­вову природу розглядуваного інституту.

Відповідно до ст. 86 Конституції Укра­їни та ст. 15 Закону «Про статус народно­го депутата України» депутатський за­пит — це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верхов­ної Ради України, яка заявляється на се­сії Верховної Ради України до Президен­та України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядуван­ня, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. Запитові депутата від­повідає обов’язок суб’єктів, яким він ад­ресований, давати відповідь щодо резуль­татів його розгляду та вжитих заходів. Таким чином, депутатський запит висту­пає засобом здійснення парламентського контролю у формі індивідуальної кон­трольної діяльності депутата.

У зарубіжній практиці, за загальною традицією, коло суб’єктів, до яких може бути адресовано запит, не обмежується. Досить широким воно є і в Україні. Аналіз положень законодавства України показує, що суб’єктами, до яких може бути адресо­ваний запит народного депутата України, є: — органи Верховної Ради України; — Кабінет Міністрів України; — керівники інших органів державної влади; — органи місцевого самоврядування; — керівники підприємств, установ і організацій, розта­шованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності (ст. 86 Конституції України).

У науковій літературі висловлюється думка, що запит народного депутата України є формою парламентського кон­тролю за виконавчою владою, оскільки, виходячи зі змісту ст. 86 Конституції України, він може бути адресований до Кабінету Міністрів України і до керівни­ків інших центральних і місцевих органів виконавчої влади [1]. Проте аналіз змісту ст. 86 Конституції та ст. 15 Закону «Про статус народного депутата України» пока­зує, що депутат вправі звертатися із запи­том не лише до органів та посадових осіб виконавчої влади. Таким чином, визнача­ти депутатський запит формою парла­ментського контролю лише за виконав­чою владою немає переконливих підстав. Ця форма контролю рівною мірою може застосовуватися як до органів і посадових осіб виконавчої влади, так і до інших під­контрольних парламентові, згідно із зако­нодавством, суб’єктів.

У вищезгаданому Законі визначено по­рядок внесення депутатом запиту та прий­няття Верховною Радою рішення про на­правлення його адресату. Передбачено, що депутатський запит вноситься у пись­мовій формі народним депутатом, а у ви­падку, передбаченому п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституції України, також на вимогу групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, і розглядається на засіданні Верховної Ради України. Од­ночасно народний депутат може внести не більше двох запитів. Текст запиту оголо­шується на пленарному засіданні Верхов­ної Ради України. Парламент приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто. Рішення про направлення запиту приймається однією п’ятою від конституційного складу Вер­ховної Ради. Рішення щодо направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депу­татів чи комітету Верховної Ради України має бути попередньо підтримане не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради. Після прийняття відповідного рішення запит надсилається відповідному суб’єкту.

У Законі визначено термін надання від­повіді на запит. Встановлено, що суб’єк­ти, до яких звернуто запит, зобов’язані повідомити народного депутата, групу на­родних депутатів, комітет Верховної Ради України у письмовій формі про результа­ти розгляду його (їх) запиту в п’ятнадця - тиденний строк з дня його одержання або в інший, встановлений Верховною Радою України, строк. У разі коли запит з об’єк­тивних причин не може бути розглянутий у встановлений строк, суб’єкт, до якого звернуто запит, зобов’язаний письмово повідомити про це Голову Верховної Ради України та народного депутата, групу на­родних депутатів, комітет Верховної Ради України, який вніс (які внесли) запит, і запропонувати інший строк, який не по­винен перевищувати одного місяця після одержання запиту.

Важливе значення для здійснення пар­ламентського контролю народним депута­том є встановлене у Законі його право брати безпосередньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної влади чи органу місцевого са­моврядування, підприємства, установи та організації. На вимогу народного депута­та суб’єкт, якому адресовано запит, зо­бов’язаний повідомити народному депу­татові про день розгляду порушених у запиті питань завчасно, але не пізніше ніж за три дні до їх розгляду.

Запит депутата передбачає обов’язок суб’єктів, яким він адресований, дати від­повідь щодо результатів його розгляду та вжитих заходів. Так, п. 8 ст. 15 Закону передбачає, що відповідь надається в обо­в’язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом міс­цевого самоврядування, до якого було на­правлено запит, за підписом його керівни­ка чи посадової особи, керівником під­приємства, установи та організації, об’єд­нання громадян, на ім’я яких було на­правлено запит. Відповідь на депутат­ський запит, що був внесений народним депутатом, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народному де­путатові, який його вніс. Відповідь на де­путатський запит, що внесений групою народних депутатів або комітетом Верхов­ної Ради України, надається відповідно Голові Верховної Ради України і народно­му депутату, підпис якого під запитом значиться першим, або, відповідно, голові комітету Верховної Ради України. Відпо­відь на депутатський запит оголошується на засіданні Верховної Ради України.

Кожен суб’єкт, який подавав запит — народний депутат або представник групи народних депутатів, комітет Верховної Ради — мають право дати оцінку відпо­віді на свій депутатський запит. За від­ повіддю на депутатський запит може про­водитися обговорення, в разі коли на ньому наполягає не менше однієї п’ятої від конституційного складу Верховної Ра­ди. Уповноважувати інших осіб бути при­сутніми при обговоренні відповіді на за­пит можуть лише у виняткових випадках із вмотивованим обґрунтуванням.

Необхідно звернути увагу також на пи­тання предмета депутатського запиту. Так, Конституційним Судом України у рішенні у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положень статті 86 Конституції України, а також частини другої статті 15 та частини першої статті 16 3акону України «Про статус на­родного депутата України» (справа про за­пити і звернення народних депутатів Укра­їни до органів дізнання і досудового слідства) від 20.03.2002 р. № 4-рп/2002 ви­значено, що народний депутат України не має права звертатися до органів і посадо­вих осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропози­ціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкрет­них кримінальних справах.

3а результатами обговорення відповіді на депутатський запит Верховна Рада України приймає відповідне рішення (пункти 9—11 ст. 15 Закону).

Народні депутати України досить ши­роко використовують встановлене у зако­нодавстві право на звернення із депутат­ським запитом. Разом із тим, процес реалізації цього права депутата та резуль­тати його застосування не завжди можна визнати достатньо ефективними.

Аналіз змісту інституту депутатського запиту як форми парламентського кон­тролю, приводить до висновку, що пріо­ритетним напрямом у його реформуванні має бути підвищення ролі та значення розглядуваного інституту, насамперед у напрямі вдосконалення самої процедури реалізації депутатських запитів. Одним із шляхів вирішення зазначеної проблеми є, з одного боку — здійснення парламен­том постійного контролю та аналізу стану реалізації запитів депутатів, а з друго­го — своєчасне і відповідне реагування на їх вимоги з боку суб’єктів, до яких вони адресовані. Необхідно також забезпечити беззастережне застосування передбаче­них у законодавстві засобів впливу і стяг­нення за порушення його норм щодо реа­гування на депутатський запит.

У світовій конституційній практиці за­гальновизнано, що однією із найпоши­реніших форм, у яких здійснюється кон­трольна функція парламентів, є інтерпе­ляція. Інтерпеляція має широке засто­сування у парламентській діяльності ба­гатьох держав, наприклад в Італії, Фінляндії, Японії, Бельгії та ін. Термін «інтерпеляція» походить від латинського і^егреПайо — переривання, порушення. Інтерпеляція — письмове звернення до уряду або когось із його членів з вимогою дати пояснення щодо мотивів діяльності уряду з питань внутрішньої чи зовніш­ньої політики, що ними проводиться, або з інших питань. Таким чином, інтерпеля­ція виступає як один із дієвих засобів парламентського контролю за діяльністю уряду. Вона часто також виступає як дієвий засіб контролю за діяльністю уря­ду з боку опозиції. Вищенаведене приво­дить до висновку, що, на відміну від за­питу народного депутата України, суб’єктом, до якого може бути адресована інтерпеляція, є виключно уряд.

Процедура інтерпеляції є досить склад­ною. Вона детально визначена в конститу­ціях, а також є об’єктом врегулювання на рівні парламентського регламенту. Як правило, інтерпеляція вноситься в ниж­ній палаті, перед якою звітує і несе відпо­відальність уряд. Вона вноситься не пер­сонально окремим парламентарієм, а лише визначеною у законодавстві кіль­кістю депутатів [2].

У меморандумі, що зазвичай супрово­джує текст інтерпеляції, вказуються об­ставини, що спричинили звернення з нею, та пропонуються строки, протягом яких має бути дано пояснення з поставлених питань. Водночас законодавством перед­бачено право уряду відмовитися давати відповідь на небажані для нього запитан­ня, що містяться в інтерпеляції. Однак при цьому він обов’язково має обґрунту­вати свою відмову. Відповідь уряду або мі­ністра на інтерпеляцію супроводжується не лише додатковими запитаннями з боку парламентаріїв, а й може викликати за­гальні дебати. 3астосування інтерпеляції має своїм наслідком обговорення у парла­менті питання, що стало її предметом. Отже, однією із характерних рис інтерпе­ляції є те, що вона призводить до загаль­них дебатів. Фактично застосування цієї форми контролю спричиняє звіт уряду або когось із його членів. У результаті обгово­рення інтерпеляції парламентом може бу­ти поставлене питання про схвалення або несхвалення діяльності уряду, нерідко по­рушене питання про довіру чи про недо­віру урядові. Парламент за результатами обговорення може винести резолюцію осу­ду, висловити вотум недовіри окремим мі­ністрам чи всьому складу уряду, що при­зводить до його відставки [3].

Враховуючи вищезазначені характерні ознаки депутатського запиту та інтерпе­ляції важко погодитися із висловлювани­ми у літературі думками, що інтерпеля­ція є особливим видом депутатського запиту, а також твердженнями про те, що «Інтерпеляція в світовій парламентській практиці є не що інше, як звернення де­путата чи то парламентської комісії до уряду, будь-яких урядових установ, фі­зичних та юридичних осіб з вимогою дати парламентові пояснення з приводу, на­приклад, зовнішньої або внутрішньої по­літики, тих чи інших дій урядових уста­нов, фізичних і юридичних осіб» [4].

Як вже було з’ясовано, інтерпеляція — це форма парламентського контролю, яка може застосовуватися не окремим депута­том, а визначеною у законодавстві кіль­кістю депутатів і не стосовно будь-якого органу влади, фізичних осіб, а виключно до уряду або до його членів. На відміну від інтерпеляції, згідно зі ст. 86 Конституції України, ст. 15 Закону «Про статус народ­ного депутата України», характерними ознаками депутатського запиту є те, що він, по-перше, є вимогою народного депу­тата, народних депутатів чи комітету Вер­ховної Ради України, яка заявляється на сесії Верховної Ради України до Президен­та України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядуван­ня, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на те­риторії України, незалежно від їх підпо­рядкування і форм власності, дати офіцій­ну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. Отже, запит може бути адре­сований до будь-якого із підконтрольних і підзвітних Верховній Раді органів та поса­дових осіб, а не лише до уряду, як це має місце при інтерпеляції. По-друге, на від­міну від інтерпеляції, при застосуванні де­путатського запиту, суб’єкт, якому він ад­ресований, зобов’язаний дати на нього відповідь і не вправі відмовитися від цього.

Таким чином, порівняльний аналіз ін­ститутів депутатського запиту та інтерпеляції показує, що від традицій­них запитів інтерпеляція відрізняється низкою ознак, насамперед — процедурою внесення, колом адресатів, колом пи­тань, з яких вона може застосовувати­ся, та правовими наслідками.

Законодавством України не передбаче­но застосування такої форми парлам­ентського контролю за діяльністю Ка­бінету Міністрів України як інститут інтерпеляції. Це є значною прогалиною в законодавстві України, особливо врахо­вуючи позитивний зарубіжний досвід здійснення контролю з боку парламен­тів за діяльністю урядів.

Враховуючи позитивний зарубіжний досвід здійснення парламентського кон­тролю, виходячи із вітчизняної практи­ки реалізації парламентом України кон­трольних повноважень щодо функціо­нування Уряду України, вбачається за доцільне запровадження в Україні, серед форм парламентського контролю, інтер­пеляції. Це сприятиме підвищенню ефек­тивності здійснення парламентом кон­тролю щодо діяльності уряду, а отже, стане одним із вагомих засобів забезпе­чення законності у діяльності виконавчої влади, функціонування органів виконав­чої влади саме як важливого і невід’ємно­го елементу державного механізму, який покликаний забезпечувати ефективне й раціональне управління у різних сферах життєдіяльності країни.



ПРИМІТКИ

1. Шаповал В. М. Контроль парламентський / В. М. Шаповал // Юридична енциклопедія. — К. : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 2001. — Т. 3. — С. 325.

2. Див.: Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм / В. Шаповал. — К. : Основи, 1993. — С. 133—136; Сравнительное конституционное право. — М. : МАНУСКРИПТ, 1996. — С. 580—582; Конституционное право : учеб. / отв. ред. А. Е. Козлова. — М. : БЕК, 1996. — С. 313—314; Погорілко В. Ф. Інтерпеляція / В. Ф. Погорілко // Юридична енциклопедія. — К. : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 1999. — Т. 2. — С. 710.

3. Див.: Погорілко В. Ф. Інтерпеляція / В. Ф. Погорілко // Юридична енциклопедія. — К. : Вид-во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 1999. — Т. 2. — С. 710; Сравнитель­ное конституционное право. — М. : МАНУСКРИПТ, 1996. — С. 586.

4. Ківалов С. В. Контроль в системі парламентаризму / С. В. Ківалов // Правова держава. — 1999. — Вип. 10. — С. 116—117.