joomla
ДЕРЖАВНИЙ НАГЛЯД (КОНТРОЛЬ) У СФЕРІ ГОСПОДАРЮВАННЯ: УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Юридична Україна

Валентин Щербина,

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент АПрН України, завідувач кафедри господарського права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, заслужений юрист України

У статті досліджуються деякі аспекти вдосконалення правового регулювання держав­ного нагляду (контролю) у сфері господарювання.

Державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності розглядається як право­ва форма державного регулювання економіки і, водночас, як один із основних засобів ре­гулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання.

Вносяться пропозиції щодо узгодження положень ГК України і нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю.

Ключові слова: державний контроль у сфері господарювання, правова форма і засіб дер­жавного регулювання економіки, оскарження рішень органів державного нагляду.



В юридичній науці контрольна діяль­ність визначається як правова форма (спе­цифічна організаційна форма) діяльності органів держави, посадових осіб та інших суб’єктів, що здійснюють управління, яка: по-перше, здійснюється на основі су­ворого дотримання вимог законів і інших нормативно-правових актів; по-друге, її результати завжди тягнуть за собою певні юридично значимі наслідки або пов’язані з їх настанням. Ці дві ознаки є тими ви­значальними властивостями, які у сукуп­ності кваліфікують будь-яку організацій­ну форму діяльності як правову [1].

Теорія радянського господарського права розглядала контроль як правову форму керівництва народним господар­ством [2]. З урахуванням змін, що відбу­лися в економічній системі країни та в підходах до державного регулювання еко­номіки, викликаних трансформацією від­носин власності у державі (ліквідація пе­реважної більшості галузевих органів управління, які щодо суб’єктів господа­рювання відігравали роль вищестоящих органів, та нові принципи об’єднання суб’єктами господарювання своєї вироб­ничої, наукової та іншої діяльності; звіль­нення суб’єктів господарювання від дик­тату планових завдань, надання їм права самостійно планувати свою діяльність і визначати перспективи свого розвитку; перехід до договірної основи встановлення і виконання державних замовлень; зако­нодавче закріплення органів, що здійсню­ють контроль за діяльністю підприємств, та основних принципів контрольної діяль­ності) [3], цілком логічно розглядати дер­жавний нагляд (контроль) у сфері госпо­дарської діяльності як правову форму державного регулювання економіки [4]. Такий висновок напрошується з аналізу положень глави 2 Господарського кодексу України. Виходячи з цього, необґрунтова - ною, на нашу думку, є кваліфікація на­гляду (контролю) у сфері господарської діяльності як правової форми державного управління економікою [5].

Нормативно-правову основу здійснен­ня державного нагляду (контролю) у сфе­рі господарської діяльності складають: а) Господарський кодекс України (далі — ГК України); б) Закон України «Про основні засади державного нагляду (кон­тролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-У; в) низка спе­ціальних законів, норми яких регулюють відносини, що виникають під час здій­снення заходів валютного контролю, мит­ного контролю, контролю за дотриманням бюджетного і податкового законодавства, контролю за дотриманням порядку прове­дення розрахунків, за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тю­тюнових виробів, використанням держав­ного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спе­ціального державного контролю за діяль­ністю суб’єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції тощо, а також г) підзаконні нормативно-правові акти, прийняті у розвиток положень зазначених законів.

Проте неузгодженість окремих поло­жень ГК України і Закону України «Про основні засади державного нагляду (кон­тролю) у сфері господарської діяльності» (далі — Закон), а також положень спе­ціальних законів з нормами Закону не дає підстав для висновку про завершення формування нормативно-правової основи здійснення зазначеного контролю. Під­твердженням цього є також наявність на розгляді у Верховній Раді України кіль­кох законопроектів щодо державного контролю (нагляду) у сфері господар­ської діяльності.

Як зазначається в Національній допо­віді про стан та перспективи розвитку підприємництва в Україні, підготовленій на виконання Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо вдоскона­лення державного регулювання госпо­дарської діяльності» від 09.08.2008 р. № 698/2008, з набуттям чинності Зако­ном починається новий етап у формуван­ні цілісної загальнодержавної системи нагляду (контролю) у сфері господар­ської діяльності. Вперше на законодавчо­му рівні запроваджуються основні засади державного контролю (єдині для всіх державних органів, на підставі яких на­лежить відкоригувати спеціальні закони) та перспективні європейські принципи здійснення державного нагляду (контро­лю). Зокрема запроваджено оцінку ризи­ку суб’єктів господарювання, пов’язану з їх діяльністю, та принципи визначення залежно від ступеня ризику частоти не­обхідних перевірок, визначені виключні підстави для проведення заходів держав­ного нагляду та контролю, встановлені граничні строки тривалості перевірок.

Разом з тим є всі підстави стверджува­ти, що прийняття зазначеного Закону не лише висвітило низку проблем, що на­зріли в господарському законодавстві, а й створило нові проблеми, розв’язання яких стало одним із першочергових завдань як юридичної науки, так і практичного зако­нотворення. Відповідні заходи, спрямова­ні на виконання цього завдання, визначе­ні в Указі Президента України «Про невідкладні заходи щодо вдосконалення державного регулювання господарської діяльності». Слід також зазначити, що на сьогодні Кабінетом Міністрів України прийнято близько 40 постанов про затвер­дження критеріїв розподілу суб’єктів гос­подарювання за ступенями ризику. Окре­мі органи державної влади завершують роботу з розробки зазначених критеріїв у тих галузях і сферах господарювання, де вони не затверджені.

У контексті досліджуваної проблеми передусім варто звернути увагу на те, що в господарському законодавстві у випад­ках, коли йдеться про господарську діяльність, не проводиться чіткого роз­межування понять «контроль» і «на­гляд»[8]. Подібна ситуація спостерігається і в наукових дослідженнях, на що звер­тається увага в літературі [6]. Так, якщо в ст. 19 ГК України ці поняття вжива­ються роздільно, хоч і без розкриття їх змісту, то Закон вживає терміни «на­гляд» і «контроль» як тотожні, визнача­ючи державний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом цен­тральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцево­го самоврядування, інших органів (да­лі — органи державного нагляду (контро­лю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єк­тами господарювання та забезпечення ін­тересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прий­нятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Таким чином, згідно з Законом зміс­том державного нагляду (контролю) є виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господа­рювання та забезпечення інтересів су­спільства. Подібне визначення, є, на на­шу думку, дещо звуженим, оскільки не охоплює основний аспект здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарювання, який, власне, і становить його зміст, — з’ясування відповід­ності (невідповідності) діяльності (по­ведінки) суб’єктів господарювання вста­новленим приписам. Виявлення і запо­бігання порушенням вимог законодав­ства суб’єктами господарювання, як і за­безпечення інтересів суспільства, є метою державного нагляду (контролю).

Що стосується термінів «нагляд» і «контроль», то форму їх вживання у За­коні доцільно поширити і на ст. 19 ГК України, у якій йдеться про «державний контроль та нагляд за господарською діяльністю», включивши водночас дер­жавний нагляд (контроль) до переліку основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господа­рювання, для чого внести відповідні зміни до ч. 2 ст. 12 ГК України.

Потребують, на нашу думку, узго­дження і положення ГК України і Зако­ну щодо визначення тих сфер господар­ської діяльності, в яких уповноважені органи здійснюють державний нагляд (контроль), а також уточнення об’єктів нагляду (контролю) у цих сферах (на сьо­годні об’єкти нагляду в окремих сферах визначені ч. 3 ст. 19 ГК України).

Виходячи з того, що згідно з ч. 1 ст. 238 ГК України за порушення встанов­лених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб’єктів господарювання можуть бути за­стосовані уповноваженими органами дер­жавної влади або органами місцевого са­моврядування адміністративно-господар­ські санкції, тобто заходи організаційно - правового або майнового характеру, спря­мовані на припинення правопорушення суб’єкта господарювання та ліквідацію його наслідків, вважаємо за доцільне в останньому абзаці ч. 1 ст. 8 Закону слова «штрафні санкції» замінити словами «ад­міністративно-господарські санкції». Тим самим це положення Закону буде приведе­не у відповідність до положень ГК Украї­ни, що дозволить встановити чіткий пра­вовий режим застосування адміністра­тивно-господарських санкцій державними органами нагляду і контролю.

Одним із основних принципів здій­снення державного нагляду (контролю) ст. 3 Закону називає гарантування прав суб’єкта господарювання. У зв’язку з цим особливого значення при здійсненні державного нагляду (контролю) набуває забезпечення дії принципу заборони не­законного втручання органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання у господарські відносини, закріп­леного в ст. 6 ГК України.

Проте аналіз змісту норм Закону, спрямованих на гарантування прав суб’єктів господарювання і їх захист у разі порушення відповідними органами державного нагляду (контролю), свід­чить, що окремі з них потребують вдо­сконалення, в тому числі приведення у відповідність до Цивільного кодексу і ГК України.

Так, не відповідає положенням ЦК України та Закону України «Про об’єд­нання громадян» від 16.06.1992 р. № 2460-ХІІ норма ч. 1 ст. 20 Закону, згід­но з якою громадські організації мають право здійснювати захист прав і законних інтересів суб’єктів господарювання. По-перше, серед суб’єктів, які мають пра­во здійснювати захист порушених цивіль­них прав та інтересів, ЦК України громад­ські організації не називає. По-друге, як встановлено ст. 3 Закону України «Про об’єднання громадян», громадською орга­нізацією є об’єднання громадян для задо­волення та захисту своіх законних соці­альних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.

У зв’язку з цим ч. 1 ст. 20 Закону до­цільно виключити.

Недостатньо чітко визначає Закон і спосіб захисту порушених прав суб’єктів господарювання. В ч. 1 ст. 21 Закону йдеться про право суб’єкта господарюван­ня «звернутися до... суду щодо оскаржен­ня рішень органів державного нагляду (контролю)». Але таке звернення не є спо­собом захисту порушеного права, передба­ченим чинним законодавством. Так, згід­но з п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України одним із способів захисту цивільних прав та інте­ресів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу дер­жавної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого са­моврядування, їхніх посадових і службо­вих осіб[9]. У ч. 2 ст. 20 ГК України цей спосіб захисту сформульовано як «визнан­ня повністю або частково недійсними ак­тів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб’єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб’єкта господарювання або спожива­чів», а в ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністратив­ного судочинства йдеться про «спори... із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-пра­вових актів чи правових актів індивіду­альної дії), дій чи бездіяльності».

Навряд, чи такі розходження в нормах, що регулюють відносини щодо захисту по­рушених прав осіб, сприятимуть забезпе­ченню майнових прав та охоронюваних законом інтересів суб’єктів господарюван­ня у процесі здійснення державного на­гляду (контролю) за їх діяльістю. У зв’яз­ку з цим в Законі доцільно ч. 1 ст. 21 викласти в редакції, яка б закріплювала право суб’єкта господарювання звернути­ся до суду із заявою про визнання пов­ністю або частково недійсними актів орга­нів державного нагляду (контролю), що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб’єкта госпо­дарювання. Внесенням такої зміни поло­ження Закону буде приведене у відповід­ність до ч. 2 ст. 20 ГК України.

Вищевикладене свідчить про необхід­ність подальшого поглибленого наукового дослідження проблем правового регулю­вання державного нагляду (контролю) з метою його вдосконалення.

ПРИМІТКИ

1. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / Виктор Михайлович Гор­шенев, Игорь Борисович Шахов. — М. : Юрид. лит., 1987. — С. 36—37.

2. Советское хозяйственное право / И. Г. Побирченко, Г. Л. Знаменский, Г. В. Пронская [и др.] ; под общ. ред. И. Г. Побирченко. — К. : Вища школа, 1985. — С. 19.

3. Щербина В. С. Попередження господарських правопорушень / Валентин Степанович Щербина. — К. : Либідь, 1993. — С. 7—8.

4. Щербина В. С. Господарське право : підруч. / Валентин Степанович Щербина. — 4-те вид., перероб. і допов. — К. : Юрінком Інтер, 2009. — С. 30—33.

5. Вінник О. М. Господарське право : навч. посіб. / Оксана Мар’янівна Вінник. — 2-ге вид., змін. та допов. — К. : Правова єдність, 2008. — С. 19—22.

6. Чиркин В. Е. Контрольная власть / Вениамин Евгеньевич Чиркин. — М. : Юристъ, 2008. — С. 111—114.

Щербина Валентин. Государственный надзор (контроль) в сфере хозяйствования: усовершенствование правового регулирования.

В статье исследуются некоторые аспекты усовершенствования правового регулирова­ния государственного надзора (контроля) в сфере хозяйствования.

Государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности рассматрива­ется как правовая форма государственного регулирования экономики и, одновременно, как одно из основных средств регулирующего воздействия государства на деятельность субъектов хозяйствования.

Вносятся предложения по согласованию положений ХК Украины и нормативно-правовых актов по вопросам государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной дея­тельности.

Ключевые слова: государственный контроль в сфере хозяйствования, правовая форма и средство государственного регулирования экономики, обжалование решений органов госу­дарственного надзора.

Shcherbyna Valentyn. State supervision (control) in the sphere of business activity: improving legal regulation.

In this article under research are some aspects of improving legal regulation of state supervision (control) in the sphere of business activity.

State supervision (control) in the sphere of business activity is considered as legal form of state regulation of economy and at the same time as one of the main means regulatory state influence on the activity of its business entities.

Proposals have been made with regards to bringing in conformity of the provisions of the Commercial Code of Ukraine with normative legal acts on the questions of state supervision (control) over business activity.

Key words: state control in the sphere of business activity, legal form and means of state regulation of economy, appealing against the decisions of state control business.