joomla
ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ КОНВЕНЦІЇ ПРО ПРАЦЮ В МОРСЬКОМУ СУДНОПЛАВСТВІ 2006 р. ЯК ПРОГРАМНИЙ ПРАВОВИЙ ПРОЦЕС[6]
Юридична Україна

Борис Бабін,

Кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри морського права Одеської національної морської академії

 

У статті досліджені програмні особливості норм Конвенції 2006 р. Наведене теоретич­не обґрунтування застосування програмних норм у міжнародному праві. Розглянуті міжнародні програмні акти у сфері реалізації Конвенції 2006 р. та її національної адап­тації. Показана необхідність програмної імплементації Конвенції 2006 р. на національ­ному рівні, вказані необхідні умови такого програмного правового забезпечення. Ключові слова: Міжнародна організація праці, Конвенція про працю моряків, План дій, міжнародні програми, програмні норми, програмна імплементація.


Розробка та підписання в рамках діяльності Міжнародної організації пра­ці (далі — МОП) Конвенції про працю в морському судноплавстві 2006 р. (далі — Конвенція 2006 р.) поставило перед дер­жавами, що беруть участь у кадровому забезпеченні міжнародного ринку мор­ської праці, актуальні питання щодо до­цільності приєднання до Конвенції та вибору національних форм і механізмів її імплементації. Для України відповід­не питання також має велике значення і, до речі, залишається невизначеним як на нормативному, так і на доктриналь­ному рівнях. Водночас цікаві результати надає дослідження правових особливос­тей приписів Конвенції 2006 р. та форм її імплементації із використанням мето­дології програмного правового регулю­вання, зокрема на міжнародному рівні. Викладення результатів такого аналізу і є метою нашої роботи.

Отже, саме визначення програмних елементів норм Конвенції 2006 р., спе­цифіки міжнародних програмних меха­нізмів у сфері вступу Конвенції в дію та можливих програмних форм її націо­нальної імплементації є завданнями на­шої статті. Додамо, що сьогодні майже відсутні, за виключенням статей П. Д. Землянського [1] та О. М. Шемя - кіна, наукові роботи, присвячені дослі­дженню правових властивостей Конвен­ції 2006 р.

Гнучкість програмного правового регулювання[7]

Зазначимо, що необхідність програм­ного правового регулювання відносин у морському праві визнається навіть у пре­амбулі Конвенції 2006 р. У ній ідеться про стратегічне значення загальних пра­вових рамок Конвенції ООН 1982 р. з мор­ського права як «основи для проведення заходів та співпраці на національному, регіональному та глобальному рівнях у морському секторі». Така програмність є властивістю і самої Конвенції 2006 р. Це слід обґрунтувати, насамперед, розпо­ділом правил і положень Кодексу Кон­венції 2006 р. на частини А і В. При цьо­му в ч. 1 ст. 6 Конвенції 2006 р. спеціально підкреслюється, що правила і положення частини А Кодексу є обов’яз­ковими, а положення частини В Кодексу не є обов’язковими. Водночас, згідно з Ч. 2 цієї статті, держави—члени Конвенції мають приділяти «належну увагу ви­конанню своїх обов’язків у порядку, пе­редбаченому в частині В Кодексу», при цьому підкреслюється взаємна залеж­ність усіх частин Конвенції 2006 р. При­писи частини В Кодексу в ч. 4 ст. 6 Кон­венції 2006 р. також мають назву факультативних постанов.

При цьому в положеннях ст. 6 Кон­венції також вказується як на особли­вість внесення поправок до відповідних норм Кодексу, так і на його гнучкість. Гнучкий характер приписів Конвенції знаходить свій прояв, по-перше, у мож­ливості для держав, у разі необхідності, виконувати докладні вимоги частини А Кодексу на основі принципу еквівалент­ності по суті. І по-друге, сфера гнучкого застосування забезпечується за рахунок формулювання в більш загальному ви­гляді обов’язкових вимог багатьох поло­жень у частині А, «надаючи тим самим більш широку свободу дій щодо конкрет­них заходів, які повинні бути передбаче­ні на національному рівні». Саме для та­ких випадків, зазначається у Конвенції 2006 р., у факультативній частині В Ко­дексу даються рекомендації щодо вико­нання. Таким чином, держави-члени, що ратифікували Конвенцію, можуть встановлювати характер заходів, які можна було б очікувати від них згідно з відповідним загальним зобов’язанням у частині А, а також заходів, які не обо­в’язково потрібні були б у даному кон­кретному випадку. Зазначимо, що саме такий підхід, що обумовлюється підви­щеною усталеністю приписів документа, їх гнучкістю та диспозитивністю, що на­віть переходить у інтерактивність, є властивим саме для програмного право­вого регулювання.

Програмні приписи частини В Кодек­су Конвенції 2006 р. стосуються, насам­перед, питань добросовісного виконання відповідних зобов’язань, встановлених у частині А Кодексу. Як спеціально зазна­чається у ч. 10 ст. XVI Конвенції, держа­ви, що її ратифікували, не пов’язані від­повідними рекомендаціями, і в рамках державного портового контролю за до­триманням Конвенції 2006 р. відповідні інспекції будуть проводитися лише з ме­тою перевірки виконання відповідних вимог цієї Конвенції (статей, правил і стандартів у частині А). Однак, додаєть­ся у Конвенції 2006 р., саме «до­тримуючись рекомендацій, що містяться в частині В, відповідна держава-член, а також органи МОП, відповідальні за здійснення нагляду за застосуванням міжнародних трудових конвенцій, мо­жуть бути впевнені, без подальшого роз­гляду цього питання, в тому, що перед­бачені державою-членом заходи є адекватними для виконання зобов’язань за частиною А, до яких відноситься да­ний керівний принцип».

У контексті цієї статті цікавим уба­чається розподіл міжнародно-правових норм, залежно від обсягу та змісту при­писів, на загальні, програмні та спе­ціальні, запропонований вітчизняним ав­тором радянського періоду А. С. Гавер - довським. Подібну класифікацію можна також зустріти у роботах Г. В. Ігнатенка та інших радянських фахівців. Відповід­но до такої концепції, програмні норми тісно примикають до загальних міжна­родних норм, але при цьому вони є «по суті новим явищем у системі засобів між­народно-правового регулювання». При цьому програмні норми породжують для учасників відповідні права та обов’язки, а тому їх порушення тягне ті самі наслід­ки, що й порушення інших міжнарод­но-правових норм. А. С. Гавердовський додає, що у ряді випадків програмні нор­ми можуть мати й рекомендаційний ха­рактер, а вказівки про це будуть містити­ся у «міжнародних актах, розрахованих на перспективу» [2]. Додамо, що в цілому кваліфікація програмних положень між­державних договорів як специфічних міжнародно-правових норм зустрічаєть­ся у роботах низки інших теоретиків міжнародного права XX ст., зокрема уго­рських авторів Л. Бузи та Г. Герчіфа [3], відповідні пропозиції поділяли й окремі американські автори [4]. Таку позицію Г. В. Ігнатенко вважав цілком виправда­ною і такою, що «відповідає природі міждержавних відносин» [5].

Г. В. Ігнатенко також висловлював думку, що програмні установки мають характер узгоджених на дво - або багато­сторонній основі рішень, що мають дого­вірну форму та, «як правило, відрізняю­ться імперативністю»; за ними держави зобов’язувалися поступово переходити до більш високої стадії правової регла­ментації та вести або продовжувати пе­реговори з метою досягнення нових до­мовленостей, ухвалення нових угод. Такі зобов’язання держав вказаний ав­тор називає похідними, вторинними (оскільки вони ґрунтуються на основних зобов’язаннях, що містяться в угодах та «ніби доповнюють їх»). Водночас такі зо­бов’язання Г. В. Ігнатенко називає «на­ростаючими», оскільки вони є прямо спрямованими на здійснення поступово­го переходу до більш високої стадії регу­лювання даної або суміжних проблем, та «перехідними», оскільки вони є своєрід­ними з’єднувальними ланками між ухваленим (діючим) і запрограмованим (потенційним) договорами та забезпечу­ють їх поступовість [6].

І. І. Лукашук аналізуючи проблему програмних норм, зазначає, що практич­но будь-яка норма містить програмний елемент, та що «більшість договорів про­грамують, визначають напрямки розвит­ку співробітництва» [7]. У той самий час І. Гєнов, характеризуючи міжнародну норму, виокремлював у ній консерватив­но-нормативний та програмно-норматив­ний аспекти; останній, на думку цього болгарського автора, не дозволяє нормі втратити власну соціальну цінність, під­тримує її життєвість на необхідному рів­ні у нових умовах та особливо яскраво проявляється у імперативних нормах, що мають загальний характер та водно­час відкривають багато шляхів власної реалізації [8].

Виходячи з такої багатоманітності ро­зуміння програмного елементу «звичай­них» норм цей автор все ж таки пого­джується із наявністю «спеціальних» програмних норм. Критикуючи думку угорського автора соціалістичного періо­ду Л. Бузи, який стверджував, що прог­рамні норми мають місце лише в особ­ливих історичних умовах, у період спів­існування держав з різним соціальним ладом, І. І. Лукашук, на нашу думку, справедливо вважає, що «не можна пого­дитися із тим, нібито програмні нор­ми — тимчасове явище; їх існування значною мірою обумовлено динамізмом міжнародної системи, який збережеться у майбутньому» [9].

Необхідність вжиття спеціальних програмних заходів.

План дій

Отже, категорія програмних норм міжнародного права є визначеною, хоча й недостатньо популяризованою, в рам­ках правової доктрини. Повертаючись до проблеми програмності приписів Кон­венції 2006 р., зокрема приписів части­ни В її Кодексу, слід зазначити наступ­не. Реалізація програмних норм на міжнародному рівні та в рамках націо­нальної імплементації потребує вжиття додаткових, спеціальних програмних за­ходів. Варто зауважити, що відповідні заходи мають місце, зокрема на міжна­родному рівні. Так, МОП ухвалила План дій на 2006—2011 рр. щодо досягнення швидкої та всеохоплюючої ратифікації та ефективної імплементації Конвенції 2006 р. [10]. Аналіз цього документа свідчить, що цей програмний акт є гло­бальним, розробленим та схваленим від­повідно до поточних вимог програмного менеджменту. План вступив у дію 01.09.2006 р., він має визначений бю­джет у 5152,4 тис дол. США та ре­алізується МОП разом із такими партне­рами, як Міжнародна морська організа­ція та неурядові міжнародні струк­тури — Міжнародна федерація робіт­ників транспорту (ІТГ) та Міжнародна федерація судноплавства (ІБГ). З боку МОП у реалізації Плану дій беруть участь Департамент міжнародних стан­дартів праці та Відділ секторової актив­ності разом із регіональними підроз­ділами МОП.

План дій Бюро МОП був заснований на рекомендації 94-ї (морської) сесії МОП із урахуванням досвіду викорис­тання стратегічного підходу до заходів, що вжила МОП задля прийняття Кон­венції 2006 р. План дій концентрує ува­гу, насамперед, на меті швидкої та все - охоплюючої ратифікації державами, які мають істотні інтереси у морському транспорті (держави прапору, держави порту та держави надання працівників), із спеціальною увагою щодо ратифікації Конвенції основними державами прапо­ру. Друге завдання Плану дій полягало у забезпеченні національної імплементації Конвенції 2006 р. державами, які її ра­тифікували, при цьому досягнення цієї мети передбачало тісну ув’язку із проце­сами підготовки держав до ратифікації Конвенції 2006 р. на національному та міжнародному рівнях. Цей п’ятирічний План дій мав також покласти надійне підґрунтя для забезпечення такої імпле­ментації через розвиток інституційних механізмів МОП та через розширення методів інформування та використання інших ресурсів задля допомоги націо­нальним урядам ефективно імплементу - вати вже ратифіковану Конвенцію 2006 р. При цьому в Плані дій зазнача­лося, що відповідні процеси виходять за п’ятирічний період його дії, тому після вступу в силу Конвенції 2006 р. передба­чається схвалення додаткових міжна­родно-правових програмних заходів у цій сфері [11].

При цьому активність МОП не мала, згідно з Планом дій, обмежуватися ас­пектами вступу Конвенції 2006 р. у си­лу, вона також мала бути сконцентрова­ною, зокрема, через вжиття програмних заходів, на окремих інших аспектах за­безпечення праці у морському судно­плавстві. План дій, крім того, передба­чав схвалення багаторівневої стратегії із залученням багатьох партнерів задля до­сягнення цілей Плану через:

— наявні партнерські зв’язки між організаціями судновласників та моря­ків і зацікавленими національними уря­дами усіх регіонів світу;

— наявні морські організаційні структури МОП та інших регіональних і глобальних організацій та конференцій, що розміщені у ключових морських дер­жавах.

План дій на 2006—2011 рр. складався з дев’яти розділів. У Розділі I «Підґрун­тя та правомочність» вказувалося на об­ставини ухвалення Конвенції 2006 р. та самого Плану дій. У розділі зазначалося, що успіх Конвенції 2006 р. залежить від її ратифікації та імплементації, при цьо­му це вимагає від МОП концентрації власних ресурсів на реалізації відповід­ної технічної програми співробітництва, яка буде спрямована не лише на питання ратифікації, а й на надання допомоги державам у наступних сферах:

— надання учасникам Конвенції 2006 р. технічної допомоги, включаючи можливу розбудову національних управ­лінських структур та розроблення національного законодавства згідно з ви­могами Конвенції 2006 р.;

— розроблення навчальних матеріалів для інспекторів та іншого персоналу;

— навчання інспекторів, розроблення матеріалів стосовно Конвенції 2006 р. та навчальних матеріалів;

— проведення національних та регіо­нальних семінарів та робочих груп з пи­тань Конвенції 2006 р. [12].

У розділі ІІ Плану дій було окреслено його загальні риси, зокрема щодо вста­новлення задля його реалізації тристо­роннього партнерства, із активним залу­ченням інституцій МОП, та утворення тристороннього дорадчого Комітету. При цьому вказувалося, що План дій буде ре­алізовуватися під егідою цього комітету в рамках загальних процедур МОП, при цьому до складу Комітету мають увійти представники від ІТР, ІБР та ключові представники урядів держав усіх регіо­нів, включаючи основних донорів Пла­ну, через яких МОП здійснюватиме ке­рівництво Планом дій. Цікаво, що участь у щорічних засіданнях Комітету представників сторін має здійснюватися за рахунок цих сторін, а не в рамках програмного фонду коштів.

При цьому стратегічні підходи до ре­алізації Плану дій передбачають здій­снення заходів за трьома основними на­прямами:

— забезпечення початкової та наступ­ної підтримки заходів Плану;

— надання та обміну інформацією (щодо засобів та ресурсів Плану);

— допомога щодо імплементації.

У розділі III Плану дій вказувалися, насамперед, початкові та стратегічні цілі й завдання Плану. Зокрема Планом пе­редбачалося:

— до кінця 2006 р. розробити презен - таційний набір засобів та ресурсів, вклю­чаючи саму Конвенцію 2006 р., та роз­містити їх на сайті МОП;

— до кінця 2007 р. мати як мінімум десять ратифікацій із покриттям не менш ніж 15% світового тоннажу;

— на початок 2008 р. завершити роз­роблення та ухвалити Керівництво щодо здійснення контролю державою порту;

— до кінця 2008 р. розробити та ухва­лити Керівництво щодо здійснення кон­тролю державою прапора;

—  у 2009 р. розробити навчальні мате­ріали для зазначених Керівництв, мати як мінімум 24 ратифікації із покриттям не менш ніж 24% світового тоннажу;

— у 2010 р. завершити розроблення графіку отримання МОП звітів держав про проблеми, що виникають із встанов­ленням системи контролю державою пор­ту в рамках відповідних державних пор­тових інспекцій;

— у 2011 р. мати як мінімум 30 рати­фікацій із покриттям не менш ніж 33% світового тоннажу;

— у 2012 р. Конвенція 2006 р., таким чином, мала вступити в силу.

У інших розділах Плану дій йшлося про показники Плану, надавався деталь­ний опис заходів Плану, вказувалося про форми залучення інституцій МОП, встановлювалися зобов’язання для до­норів Плану, зазначалися форми моніто­рингу його виконання та особливості бю­джету Плану дій. При цьому спеціально вказувалося про регулярність моніто­рингу розвитку заходів Плану та їх оцін­ку відповідно до стандартних процедур МОП [13].

Як можна побачити із аналізу реаль­ної ситуації із ратифікацією Конвенції 2006 р., завдання, встановлені у такому програмному документі, як План дій, станом на початок 2010 р., можна вва­жати такими, що відстають від графіку. Водночас слід визнати дотримання на практиці основної концепції реалізації Плану, зокрема щодо особливої уваги МОП на ратифікацію Конвенції провід­ними державами прапору, та щодо май­же вчасного виконання структурами МОП тих завдань Плану, які залежать не від держав-учасниць, а від самої орга­нізації.

Висновки

Таким чином, програмний характер міжнародних правових регулятивних за­ходів щодо забезпечення ратифікації Конвенції 2006 р. та її імплементації на національному рівні довів власну ефек­тивність. Вважаємо, що Україною має бути врахована відповідна специфіка підготовки до ратифікації (адаптації) та імплементації програмних приписів Конвенції 2006 р., яка полягає в необ­хідності ухвалення з цього приводу спе­ціальних програмних актів. Саме тому в Резолюції науково-практичної конфе­ренції «Проблеми адаптації національ­ного законодавства до міжнародних стандартів праці моряків» (Одеса, 10—11 листопада 2009 р.) Міністерству транспорту та зв’язку України спільно з Одеською національною морською ака­демією, із залученням зацікавлених гро­мадських морських організацій, було за­пропоновано розробити концепцію державної програми адаптації націо­нального законодавства до міжнародних стандартів праці моряків [14]. На нашу думку, відповідні програмні національні заходи мають відбуватися із дотриман­ням таких умов:

— вони обов’язково мають бути вті­леними у державну цільову програму відповідно до Закону України «Про дер­жавні цільові програми» 2004 р.;

— заходи державної цільової програ­ми мають охоплювати періоди як адапта­ції України до Конвенції 2006 р. (до її ратифікації), так і імплементації нашою державою ратифікованої Конвенції;

— відповідні програмні заходи мають бути узгодженими із бюджетними про­грамами на відповідні роки шляхом ухвалення відповідних підзаконних ак­тів;

— можливе отримання з боку МОП часткове фінансування заходів держав­ної цільової програми (в формі отриман­ня міжнародної технічної допомоги) має здійснюватися відповідно до двосторон­ніх документів, які Україна має схвали­ти з МОП на урядовому або відомчому рівні після затвердження відповідної державної програми.

Висловимо думку, що міжнародне про­грамне регулювання знайшло своє відоб­раження як у програмному характері норм Конвенції 2006 р., так і через ре­алізацію спеціальних міжнародних про­грамних актів з її ратифікації та ім­плементації. Національна адаптація та імплементація Конвенції 2006 р. Україною також повинна мати про­грамний характер із дотриманням при­писів законодавства та стандартів програмного управління. Розроблення відповідної державної цільової програми має стати базисом для наступного на­укового аналізу відповідних правових процесів.

ПРИМІТКИ

1. Землянский П. Д. Конвенция о труде в морском судоходстве / П. Д. Землянский // Транспортное право. — 2009. — № 3. — С. 11 —13.

2. Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права / А. С. Гавердов - ский. — К. : Вища школа, 1980. — С. 22.

3. Herczeefh G. General Principles of Law and International Legal Order [transl. by Gabor Pulay] / G. Herczeefh. — Budapest : Akademiai Kiado, 1969. — P. 89.

4. Elias T. O. Modern sources of international law / T. O. Elias // Transnational law in a changing society : essays in honor of Philip C. Jessup / Т. O. Elias. — NY. : Columbia University Press, 1972. — P. 28.

5. Игнатенко Г. В. Заключительный акт общеевропейского совещания в Хельсинки / Г. В. Игнатенко // Правоведение. — 1976. — № 3. — С. 97.

6. Игнатенко Г. В. Разрядка и международные договора / Г. В. Игнатенко. — М. : Между - нар. отношения, 1978. — С. 45.

7. Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе / И. И. Лукашук. — М. : Сигра, 1997. — С. 197.

8. Генов И. Към вопроса за основата на юридическата сила на международното право / И. Генов // Международни отношения. — 1981. — № 2. — С. 63.

9. Лукашук И. И. Зазнач. праця.

10. Action Plan to achieve rapid and widespread ratification and effective implementation of the Maritime Labour Convention, 2006 [Електронний ресурс] / International Labour Organization. — Режим доступу : Http://www. ilo. org/

11. Там само.

12. Там само.

13. Там само.

14. Резолюція науково-практичної конференції «Проблеми адаптації національного зако­нодавства до міжнародних стандартів праці моряків» (Одеса, 10—11 листопада 2009 р.) [Елек­тронний ресурс] / Одеська національна морська академія. — Режим доступу : Http://www. onma. edu. ua/

 

Бабин Борис. Имплементация Конвенции о труде в морском судоходстве 2006 г. как программный правовой процесс.

В статье исследованы программные особенности норм Конвенции 2006 г. Приведено те­оретическое обоснование применимости программных норм в международном праве. Рассмотрены международные программные акты в сфере реализации Конвенции 2006 г. и ее национальной адаптации. Показана необходимость программной имплементации Конвенции 2006 г. на национальном уровне, указаны необходимые условия такого про­граммного правового обеспечения.

Ключевые слова: Международная организация труда, Конвенция о труде моряков, План действий, международные программы, программные нормы, программная импле­ментация.

Babin Borys. Implementation of the Maritime Labour Convention 2006 as the program legal process.

The program specialties of the norms of the ML Convention 2006 are looked in the article. The theoretical grounds of the utility of the program norms in the international law are given. The international program acts in area of the realization of the ML Convention 2006 and its national adaptation are watched at. The duty of the program implementation of the ML Convention 2006 on national level is shown, the coherent conditions of such program legal prohibition are pointed at.

Key words: International Labour Organization, Maritime Labour Convention, Action Plan, international programs, program norms, program implementation.