joomla
ВИБОРИ І ДІЯЛЬНІСТЬ КИЇВСЬКОЇ МІСЬКОЇ ДУМИ У1870-Х РОКАХ (ЗА МАТЕРІАЛАМИ ОГЛЯДІВ ОЛЕКСАНДРА КОНИСЬКОГО)
Юридична Україна

Олексій Александров,

Кандидат юридичних наук,

Доцент кафедри екології і безпеки життєдіяльності Державного економіко-технологічного університету транспорту

 

У статті аналізуються погляди відомого українського письменника, правознавця Олек­сандра Кониського (1836—1900), гласного Київської думи, присвячені питанням удоско­налення діяльності органів місцевого самоврядування. Автор наголошує на виступах

О. Кониського проти канцеляризму, бюрократизму, суміщення посад, за раціональне ви­користання фінансів, гласність і публічність у розгляді справ. Його пропозиції акти­візували громадську думку, показували реакцію виборців на дії міської влади, демон­стрували зміни в суспільстві.

Ключові слова: дума, управа, вибори, закон, право, обов’язок, земство, гласність.


Згідно з Міським положенням 1870 р. в Україні була проведена міська реформа в 128 містах і 7 посадах, процес прове­дення якої розтягнувся на 14 років. Орга­ни громадського самоуправління пере­творилися на безстанові установи. В основу організації міського самоуправ­ління було покладено принцип майно­вого представництва. Новий закон уста­новив принцип участі в міському управлінні тільки платників податків, тобто правом обирати і бути обраним у гласні думи користувався той, хто вносив до міської казни податки. Така виборча система призводила до того, що думи на­бували соціально майже однорідного складу й інтереси багатьох прошарків міських жителів не були представлені. Тому більшість жителів міст пасивно ста­вилися до своїх виборчих прав.

Установами міського громадського управління були міські виборчі збори, міська дума і міська управа [1].

Виборчі збори були тимчасовими орга­нами, які скликалися тільки для виборів гласних до міської думи (раз на чотири роки). Розпорядча влада була надана міській думі, а виконавча — міській управі.

1878 р. відбулися четверті вибори до Київської міської думи. Кияни були не - вдоволені діяльністю старого складу думи та управи на чолі з головою — рек­тором університету М. К. Ренненкамп - фом, людиною консервативних поглядів, який мало дбав про загальноміські по­треби. Цим невдоволенням скористалися ліберали, і після виборів опозиція в думі посилилася — до неї було обрано профе­сорів В. Антоновича, П. Житецького, О. Кістяківського, викладача військової гімназії В. Беренштама, українофіла о. Петра Лебединцева [2].

Членом цієї думи був і Олександр Ко - ниський (1836—1900) — відомий україн­ський письменник, громадський діяч, адвокат. У 1883 р. він видав огляд діяль­ності міської думи з 1871 по 1882 р. Мета цього огляду, як зазначав сам автор, — зорієнтувати майбутніх виборців на до­стойний вибір гласних до нової Київської міської думи.

Аналізуючи перший склад думи (1871 —1874 рр.), О. Кониський зазна­чав, що до неї ввійшли 43 дворян і чи­новників (серед них кілька професорів) і жодного міщанина. Такий стан речей він вважав наслідком агітації «вченого і бю­рократичного елемента» і «повної апа­тичності купців і міщан» [3]. Вибори на нове чотириріччя (1875—1879) мало змінили склад думи. О. Кониського обу-
рював той факт, що величезна маса місь­ких платників податків не має в думі жодного представника. Панівну кіль­кість місць у думі займали представники професури і купецтва. На думку О. Ко - ниського, кількісний склад членів місь­кої управи — 6 чоловік — є завеликим і не відповідає дійснім господарським по­требам міста. Він пропонував залишити трьох членів: для завідування казначей­ством, будівництвом і благоустроєм та всіма доходними статтями міста.

За спостереженнями О. Кониського, у думі відсутній будь-який керівний суспільний принцип, оскільки виборці не ставили певного завдання перед само­управлінням і не намагалися вибрати гласними людей, що відповідали б тако­му завданню. Виборці здебільшого під­падали під вплив підпільних агітаторів, що не гребували жодними засобами: під­купом, пригощанням, розсиланням сек­ретних листів тощо.

Найважливішою умовою у справі гро­мадського самоуправління М. Реннен - кампф проголошував принципи гласності й публічності. Але його практична діяль­ність показала, що чинить він по-іншому: на засіданні думи 19.09.1872 р. Реннен - кампф вивів публіку із залу засідань без певних причин. Наслідком цього вчинку було поступове збайдужіння публіки до засідань думи і, врешті, повне припинен­ня відвідування думських засідань. О. Ко - ниський вважав, що недопускання пуб­ліки до зали засідань фактично усуває її від контролю над діяльністю думи і від контролю над неупередженістю органів масової інформації, оскільки газети не в змозі передати всі деталі засідання.

Аналізуючи виконання принципу глас­ності, О. Кониський теж помітив ряд по­рушень. У 1871 р. редактор газети «Киев­ский вестник» запропонував послуги для друкування постанов думи, проте цю про­позицію не було прийнято. М. Реннен- кампф запропонував думі створити свій друкований орган, але через рік заявив, що в цьому немає особливої потреби. У 1875 р. це питання знову порушила части­на гласних, яка домоглася дозволу міністра внутрішніх справ, але фінансова комісія, членом якої був і міський голова, запропонувала почекати до покращення фінансових справ міста. Таким чином, до 1880 р., коли почали виходити думські «Известия», міські справи залишалися поза публічністю і гласністю. Відсутність публічного і гласного громадського кон­тролю призводила до того, що керівники не прагнули дискусій, а навпаки, прагну­ли, щоб «не давати ходу думкам, які ви­словлювали іноді гласні» [4]. Ці умови, вважав О. Кониський, придушували енер­гію та ініціативу гласних і зумовлювали серед них індиферентність.

Велика кількість справ, які розглядала дума на одному засіданні, свідчила, за пе­реконанням О. Кониського, тільки про не­гативні аспекти її роботи. Адже іноді на розгляд однієї справи відводилося не біль­ше п’яти хвилин. Найбільш якісно, вва­жає він, працювала дума 1871—1874 рр. «Дума другого складу, — писав О. Кони - ський, — уявляється нам чимось не то ле­дачим, апатичним, не то просто нежит­тєздатним, існуючим тільки формально» [5]. Єдиною позитивною заслугою думи другого скликання він відзначив тільки постанову про відкриття двокласного міського училища. Теперішній склад ду­ми, за його оцінкою, частково продовжує справи, що порушувала перша дума і гальмувала друга. Головною помилкою виборців О. Кониський вважає те, що во­ни підбирали думу до голови, а не голову до думи, внаслідок чого «дума з верховної господині міста перетворювалася нерідко в слухняний виконавчий орган» [6].

Міську справу О. Кониський розгля­дав насамперед як велике господарство, яке потребує раціонального господарю­вання, що несумісне з принципами бю­рократизму і канцеляризму. Господарю­вати на таких засадах — означало призводити господарство до банкрутства. Жоден землевласник, фермер чи комер­сант не доручить вести свої справи депар­таментському столоначальнику чи секре­тареві поліції. Головним господарем міста, наголошував О. Кониський, є вся міська громадськість, всі виборці, яким надано для господарювання на громад­ських засадах, на засадах колегіального самоуправління право вибирати керівни­ків, тобто думу. Думу він розглядав як верховну законодавчу колегію, що визна­чає напрям господарювання і вибирає своїх виконавців — міську управу. Упра­ву О. Кониський вважав виконавчим ор­ганом, який «не тільки не позбавлений права на ініціативу в покращенні і на­прямках господарювання, але зобов’язу­ється до цього і законом, і совістю, і сут­тю самої справи» [7].

Для того щоб визначити принципи ведення господарства думою, О. Конись - кий вважав необхідним розглянути ін­струкції, які дума пред’явила управі. Міська управа існувала без будь-яких інструкцій майже чотири роки, керую­чись власним «розсудом», що, на його думку, «більше ніж неможливо, просто небезпечно» [8]. Проект інструкції було затверджено через рік після його подачі за підписом двох юристів-теоретиків і двох чиновників, що вказувало на дух самої інструкції: 9/10 її присвячено бю­рократизму і розвиткові канцелярських порядків, вся увага інструкції зосере­джена на формальному аспекті.

Негативним О. Кониський вважав і той факт, що гласні думи з’являються на засідання без будь-якої підготовки, тіль­ки напередодні дізнаючись про порядок денний. У 1876 р. була вироблена покра­щена інструкція думи, проте характер її не змінився — він «притісняє свободу гласних різними бюрократичними і кан­целярськими формами» [9]. Зокрема бу­ли постанови думи, які не виконувалися управою чи комісіями до десяти років.

Отже, О. Кониський показав, на якому бюрократично-канцелярському ґрунті по­будовано і здійснюється в Києві господар­ське управління. Весь час зростав дефіцит міського бюджету, викликаючи щорічне збільшення податків і подорожчання предметів першої життєвої необхідності. Канцеляризм, бюрократизм і відсутність господарської звітності й контролю зумов­лювали збиткові витрати міських фінан­сів і майна, які були надзвичайно небез­печні для міського господарювання і могли призвести до розорення.

Другою небезпечною ознакою в думі О. Кониський називав сумісництво посад міського голови і голови управи, адже це два протилежні типи діяльності. Таке головування у двох різних колегіях — законодавчій і контрольній (думі) та у виконавчій та підконтрольній (управі) він розцінював як аномалію, «в основі якої лежить велике гальмо для самоуп­равління» [10].

Новим, незрівнянно гіршим видом су­місництва О. Кониський називав поєд­нання міським головою і членами управи інших оплачуваних посад. У 1875— 1878 рр. міський голова М. Ренненкампф одночасно очолював дві кафедри в уні­верситеті, був директором двох банків. Теперішній голова Ейсман відмовився від практики сумісництва, проте не зва­жав на те, що посади поєднують інші члени управи. О. Кониський перекона­ний у тому, що київське міське господар­ство надто складне, і для того, щоб добро­совісно керувати ним, міський голова і його помічники — члени управи — по­винні всі сили присвятити тільки тій справі, за яку місто платить їм гроші.

Для розгляду складних господар­ських питань, особливо для складання бюджету, Міське положення передбача­ло створення особливих підготовчих комісій. Але, за спостереженнями О. Ко - ниського, цей безперечно корисний за­кон на практиці київської думи обернув­ся на шкоду громадським інтересам. Його використовували як засіб гальму­вати, затягувати справи або спрямовува­ти їх у запрограмоване русло. Діяльність комісії залежала від її членів, однак осо­бовий склад комісій ніколи не залежав від думи, а тільки від міського голови. Тому до складу комісій переважно виби­рались гласні-однодумці, тоді як для всебічного обговорення справ у комісії, за переконанням О. Кониського, повинні входити люди з протилежними думками і поглядами, «без цієї умови неможливо очікувати від комісії нічого, окрім упе­редженої однобічності» [11]. Найважли­вішою з комісій думи є фінансова, яка запроваджувалася на один рік для підго­товки матеріалу до складання бюджет­них кошторисів для простеження дже­рел міських доходів. У 1879 р. цю комісію очолював міський голова. На думку О. Кониського, голова зобов’яза­ний усунутися від будь-якої участі в за­сіданнях цієї комісії, оскільки вони сто­суються його діяльності як голови управи. Окрім того, у складі ревізійної комісії перебували гласні — члени тієї ж фінансової комісії. Звідси — канцеля­ризм у доповідях ревізійної комісії і пов­на відсутність господарського контролю.

У 1872 р. дума запровадила постанову про призначення 3-місячного терміну для виконання даних комісії доручень, а якщо від комісії за цей термін не надхо­дила відповідь, то вважати комісію за­критою. Ця постанова не виконувалася з 1875 р. О. Кониський підрахував, що як­що застосувати цю постанову, то потріб­но вважати закритими 8 комісій, у яких беруть участь ті самі гласні. Ці приклади мали переконати виборців, що поєднан­ня посад гласними є причиною повільно­сті і бездіяльності.

Дума відхилила багато заяв, мотивую­чи відмову недостатньою фінансових ре­сурсів міста. Для того щоб неупереджено вирішити, що могла і чого не могла зро­бити дума через нестачу коштів, вважав О. Кониський, потрібно ознайомитися з дійсними коштами міста, достовірно знати матеріальні засоби міста, які нова дума успадкувала від старої. На жаль, стара дума сама достовірно не знала коштів міста, оскільки, за словами М. Ренненкампфа, зарплата канцелярис­тів і бухгалтерів була такою мізерною, що не можна було сподіватися на справжніх спеціалістів. Нова міська вла­да опинилася у цілком новому станови­щі: за умов майже повної самостійності, при абсолютному невтручанні адмініс­трації у господарство і внутрішні розпо­рядження думи і управи, управа форму­валася з людей із вищою освітою, які отримували вчетверо більше, ніж їхні попередники. Але ні самостійність, ні матеріальна забезпеченість не призвели до своєчасної зрозумілої і достовірної звітності.

Серед міських доходів на перше місце О. Кониський ставив не ті доходи, цифра яких найвища, а ті, які перші за значен­ням, які можуть вичерпатися. Це кошти за продані міські землі. їх О. Кониський розцінював не як дохід, а як розтрату майна, що не відновлюється. «Це такий дохід, — наголошує він, — якого уникає кожен розумний господар; «дохід», до якого вдаються тільки в найбільш край­ніх... випадках чи напередодні банкрут­ства» [12].

Міська управа за дванадцять років діяльності, як показували дані, наведені О. Кониським, не прагнула до того гос­подарського напряму, який міг дати пра­вильний розвиток доходів із міського майна і збільшувати господарські дохо­ди, стримувати розвиток податків на жи­телів. У цій сфері дума і управа господа­рювали за допомогою бюрократизму, а це, на думку О. Кониського, призводило до зменшення доходів і збільшення по­датків.

Отже, оцінюючи функціонування місь­кої думи за 12 років, О. Кониський торк­нувся найважливіших аспектів її діяльно­сті. У своєму огляді він закликав виборців брати участь у виборах, усвідомлювати свої законні права і обов’язки, наголошу­ючи, що вибори гласних — безстанові, тобто в них рівноправні всі прошарки на­селення.

Діяльність Київської міської думи О. Кониський систематично висвітлював і у столичній газеті «Порядок» у циклі під заголовком «Письма из провинции». В одному з таких листів він передав си­туацію, яка сталася в думі, коли її за­сідання несподівано відвідав сенатор По­ловцев. Голова і гласні зовсім не скористалися цим випадком для того, щоб говорити про духовні і матеріальні потреби міста. «Вказати на реальні... потреби міста і його населення — означа­ло б представити і реальний розклад до­ходів і витрат міста; означало б показати весь режим міського «самоуправління»; всю махінацію міських виборів, всю «не­залежність» і «самостійність» більшості думи» [13], — писав О. Кониський. У ін­шому листі він розвинув цю думку, під­креслюючи, що міське представництво перебуває в такому становищі, що жоден гласний не зважиться з власної ініціати­ви з’явитися до сенатора, щоб вказати на потреби міста. Причиною того є страх перед начальством.

Хоч «і по здоровому глузду, і по закону дума як представниця всієї міської грома­ди зобов’язана однаково придивлятися до потреб усього населення і задовольняти переважно потреби бідних» [14], але, як констатував О. Кониський, на практиці це виявлялося зовсім не так. Зокрема він різ­ко засуджував рішення міської управи, яка відмовилася від організації нічліжно­го дому для бідних робітників-поденщи- ків, виявивши у цій справі величезну ску­пість і канцелярщину. У листах до газети «Порядок» О. Кониський звертав увагу на бездіяльність думи щодо проблем міського оперного театру (1881, № 54), на па­сивність думи щодо затвердження статуту про страхування майна від вогню (1881, № 57), на рішення думи щодо закриття торгових і промислових закладів у святко­ві і вихідні дні (1881, № 64), на обмежен­ня гласності і публічності в думі (1881, № 108), на невиконання так званих «са­нітарних», «будівельних», «поливаль­них» обов’язкових законів думи (1881, № 183), на формальність у вирішенні справ думою (1881, № 37).

До того часу, поки не буде докорінних змін у міському положенні, наголошував О. Кониський у кореспонденціях до жур­налу «Вестник Европы», дума буде ста­новою, міські справи будуть в руках каіталістів і міське господарство буде вес­тися тільки в інтересах невеликого про­шарку населення; «інтереси ж більшо­сті, як класу бідняків, завжди будуть зневажатися по суті, а формально будуть обходитися «нестачею фінансів» [15].

Діяльність О. Кониського як гласного думи та його виступи у пресі мали вели­ке значення: вони активізували громад­ську думку, показували реакцію виборців на дії міської влади, демонстрували по­зитивні і негативні зміни у суспільстві, містили багато слушних пропозицій щодо вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування.

ПРИМІТКИ

1. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконенными, судебными и пра­вительственными разъяснениями / сост. М. И. Мыш. — СПб., 1894. — 432 с.

2. Депенчук Л. Богдан Кістяківський / Л. Депенчук. — К. : Основи, 1995. — С. 10.

3. Конисский А. Я. Обзор деятельности городской думы за 1871—1882 гг. / А. Я. Конис - ский. — К., 1883. — С. 2.

4. Там само. — С. 15.

5. Там само. — С. 21.

6. Там само. — С. 31.

7. Там само. — С. 34.

8. Там само. — С. 35.

9. Там само. — С. 43.

10. Там само. — С. 48.

11. Там само. — С. 64.

12. Там само. — С. 85.

13. Конисский А. Я. Письма из провинции / А. Я. Конисский // Порядок. — 1881. — № 11. — С. 3.

14. Там само. — 1881. — № 87. — С. 2.

15. Там само. — С. 775.

 

Александров Алексей. Выборы и деятельность Киевской городской думы в 1870-х годах (по материалам обзоров Александра Конисского).

В статье анализируются взгляды известного украинского писателя, правоведа Алек­сандра Конисского (1836—1900), гласного Киевской думы, посвященные вопросам усо­вершенствования деятельности органов местного самоуправления. Автор акценти­рует внимание на выступлениях О. Конисского против канцеляризма, бюрократизма, совмещения должностей, за рациональное использование финансов, гласность и публич­ность в рассмотрении дел. Его предложения активизировали общественное мнение, по­казывали реакцию избирателей на действия городской власти, демонстрировали изме­нения в обществе.

Ключевые слова: дума, управа, выборы, закон, право, обязанность, земство, гласность.

Aleksandrow Oleksiy. Election and activity Kyiv citi duma in 1870-th (for materials of O. Konisskyi).

The article devote to activity O. Konyskiy, speaker of Kyiv Duma in 1878—1882 and his ideas in improvement of activity local government bodies. The author accents on the statements of

O. Konyskiy against bureaucracy, the combinations of ranks, for rational using of finances, openness and publicy in considering cases. His suggestions activized the opinion of voters, they showed their reaction on the actions of city power and demonstrated the alterations in society.

Key words: duma, board, election, law, duty, zemstvo, openness.