joomla
ДІЯ РЕГЛАМЕНТІВ ЄС У НАЦІОНАЛЬНИХ ПРАВОПОРЯДКАХ ДЕРЖАВ-ЧЛЕНІВ
Юридична Україна

УДК 341.171

Іван Брацук,

Кандидат юридичних наук, асистент кафедри європейського права

Львівського національного університету імені Івана Франка

 

У статті досліджуються юридична природа та функціонування таких правових актів Європейського Союзу, як регламенти. На підставі аналізу рішень Суду Європейського Союзу встановлюються особливості та специфіка імплементації даних правових актів у націо­нальні правопорядки держав—членів ЄС.

Ключові слова: регламент, право ЄС, імплементація, пряма дія, Суд Європейського Союзу.


Серед джерел «вторинного» права ЄС основоположне та ключове місце посіда­ють регламенти, завдяки яким відбу­вається регулювання правовідносин на території Європейського Союзу та вво­дяться однакові правили поведінки для усіх суб’єктів права. При цьому необхід­но зазначити, що питання щодо юридич­ної природи джерел «вторинного» права ЄС є одним з найбільш дискусійних у доктрині міжнародного права. Насампе­ред тому, що дані акти за своєю приро­дою більшою мірою належать до націо­нальних законодавчих актів, аніж до міжнародних, оскільки приймаються органами ЄС та здебільшого мають пря­му дію у національних правопорядках держав-членів. А оскільки дані акти «вторинного» права адресуються як фізичним і юридичним особам, так і дер­жавам-членам у цілому, то це, у свою чергу, унеможливлює їх віднесення до норм міжнародного права.

У вітчизняній та зарубіжній літерату­рі висвітлювалась низка питань щодо процесу дії регламентів у національних правопорядках держав—членів ЄС, зо­крема в працях Грені де Бурки, Л. Енті - на, Д. Коппеля, П. Крейга, В. Муравйо - ва, П. Пескаторе, Ж. Попової, І. Хохло­ва. Проте, видається, недостатню увагу приділено механізмам імплементації да­них правових актів у національних пра - вопорядках держав—членів ЄС.

Насамперед слід відзначити, що сама система джерел права ЄС різноманітна та унікальна, оскільки в ній знайшли своє відображення правові акти, котрі відрізняються один від одного за харак­тером та способом дії.

В даному контексті поділяємо точку зору В. Маргієва, котрий, досліджуючи юридичну природу джерел «вторинного» права ЄС, відзначає, що «надмірний кон­серватизм науки міжнародного права часто призводить до ситуацій, коли на­уковці не можуть чітко визначити місце правового феномена, котрий, маючи міжнародний характер, не вписується в міжнародне публічне право. Саме таким феноменом є «вторинне» право ЄС, що не може бути складовою частиною публіч­ного права, оскільки є результатом одно­сторонньої законодавчої діяльності даної міжнародної організації та, як правило, наділене прямою дією (регламенти та рішення. — Авт.), також його суб’єкта­ми можуть бути юридичні та фізичні особи» [1].

Отже, регламенти за своєю юридич­ною природою не будуть належати до норм міжнародного права. Абсолютно влучно зауважує Ю. Тихомиров, що «регламенти та загальні рішення відріз­няються від норм міжнародного права тим, що вони мають однакову юридичну силу на усій території Співтовариств та застосовуються повністю. При цьому во­ни не трансформуються в національні за­кони, а безпосередньо породжують права та обов’язки для усіх громадян ЄС» [2]. До того ж, саме їх інколи ототожнюють із законами ЄС, оскільки вони надають змогу органам ЄС безпосередньо впливати на національне законодавство дер - жав-членів. У цілому поділяємо точку зору, що «за своїми нормативними озна­ками регламенти відповідають поняттю «нормативно-правовий акт», «закон» у внутрішньодержавному праві, проте за своєю юридичною природою вони зали­шаються односторонніми актами ЄС» [3]. Отже, регламенти діють безпосеред­ньо та поруч із національним законодав­ством держав—членів ЄС та за своєю юридичною силою прирівнюються до за­конів, стаючи при цьому актами уніфі­кації [4].

Загалом можна стверджувати, що в ЄС уніфікація відбувається шляхом прий­няття регламентів, котрі розглядаються як «найбільш ефективний засіб інтегра­ційного будівництва» [5]. Необхідно за­значити, що дія регламенту завжди без­посередня, що, в свою чергу, «не вимагає прийняття спеціального нормативного акта (національного. — Авт.) законодав­ства держав—членів ЄС, в якому відтво­рювалися б його норми. Це значною мірою відрізняє їх від інших правових актів ЄС. Однак є значні відмінності в уніфікації права ЄС регламентами та директивами. Насамперед тому, що ди­рективи допускають наявність певних відмінностей (в процесі здійснення ім­плементації права ЄС. — Авт.), а регла­менти виключають таку можливість» [6]. Аналогічної точки зору дотримуєть­ся і С. Кашкін, котрий, досліджуючи юридичну природу даного правового ак­та ЄС та його дію в національних право - порядках держав-членів, зазначає, що «в західній доктрині регламент прийня­то розглядати як інструмент уніфікації права, а саме введення повністю однако­вих (уніфікованих) правил поведінки учасників суспільних відносин у межах Європейського Союзу» [7].

У свою чергу, зазначимо, що не слід плутати регламент як правовий акт ор­ганів ЄС з регламентами, які є актами внутрішнього права держав-членів, що по суті визначають процедуру функціо­нування державних органів. Так, зокре­ма у тлумачному словнику під регламен­том розуміють сукупність правил, постанов, що регулюють роботу устано­ви, державної або громадської організа­ції [8]. При цьому необхідно зазначити, що деякі науковці регламенти ототож­нюють з актами міжнародних органі­зацій та вбачають у них своєрідну форму міжнародних договорів, таким чином відносячи їх до різновидів договору [9]. Інші ж учені зазначають, що «за своєю юридичною силою регламенти можуть бути як рекомендаціями, так і носити юридично обов’язковий характер. При цьому повноваження міжнародних орга­нізацій щодо прийняття того чи іншого виду даних актів цілком залежать від положень їхніх установчих договорів, підписаних та ратифікованих держава­ми-членами на основі їх волевиявлення, інших нормативних зобов’язань, котрі тим самим становлять «правило органі­зації» [10].

Звичайно, зовсім іншим є розуміння сутності регламенту як правового акта ЄС. Так, ст. 288 (колишня 249) ДФЄС за­значає, що «регламент має пряму дію. Він обов’язковий в повному обсязі та підлягає прямому застосуванню в усіх державах-членах» [11]. У даному випад­ку поділяємо точку зору, що «регламен­ти одразу стають частиною внутрішнього законодавства держав-членів і на них можуть посилатися фізичні особи у своїх національних судах, що фактично озна­чає їхнє використання судами при вине­сенні рішення» [12]. Аналогічної позиції дотримуються і вітчизняні дослідники, котрі, досліджуючи правову природу да­ного акта зазначають, що залежно від змісту регламенти є обов’язковими не тільки для держав-членів, а й для фізич­них та юридичних осіб.

При цьому наголошується, що саме завдяки регламентам виявляється над­національна природа права ЄС, і у разі виникнення колізії між ним та будь - якою національною нормою саме регла­мент володітиме абсолютним приматом, що, у свою чергу, виключає прийняття будь-яких національних законів, котрі можуть суперечити нормам регламенту [13]. Отже, прийнятий регламент не по­требує імплементації чи виконання дер­жавами-членами будь-яких інших дій з метою вступу його в дію. Його основна функція полягає у створенні однакового правового поля в рамках ЄС. Специ­фікою даного правового акта є те, що він має загальний нормативний характер. Саме завдяки даній рисі він відріз­няється від рішення. В даному випадку суд ЄС дотримується позиції, що цей акт застосовується до об’єктивно визна­чених ситуацій стосовно суб’єктів, пере­дбачених у загальній та абстрактній формах. В інших випадках, коли акт, маючи назву «регламент», призначався для індивідуального застосування, Суд ЄС відмовлявся визнавати його регла­ментом, визначаючи його як рішення.

Таким чином, під регламентами розу­міємо «правові акти ЄС прямої дії, що мають загальнообов’язкову юридичну силу для всіх держав-членів і застосову­ються ними безпосередньо, без транспо­зиції їх норм у національні правові си­стеми» [14]. Аналогічної точки зору до­тримуються інші дослідники права ЄС, зазначаючи, що під регламентом необ­хідно розуміти «нормативно-правовий акт загального характеру, котрий у всіх своїх елементах є обов’язковим для усіх суб’єктів європейського права і явля­ється актом прямої дії, іншими слова­ми, він підлягає застосуванню органа­ми, судовими установами усіх держав - членів незалежно від того, чи дана дер­жава (член ЄС. — Авт.) виступає за їх прийняття, чи ні» [15].

Також необхідно зазначити, що Суд ЄС неодноразово не тільки підтверджу­вав пряму дію регламентів, а й наголо­шував на неприпустимості прийняття будь-яких національних правових актів для уточнення та імплементації норм регламенту, оскільки в такому випадку дані заходи національної імплементації можна розглядати як неправомірні. Так, особливо показовою в даному контексті є справа «Commission v. Italy», в якій Суд ЄС зазначив, що «регламенти як такі за­стосовуються безпосередньо всіма держа­вами-членами і набувають чинності ви­ключно після їхньої публікації в офіцій­ному віснику Спільноти, починаючи з дати, яка в ньому зазначається, або, як­що така дата відсутня, згідно з датою, передбаченою в договорі. Отже, всі мето­ди імплементації суперечать договору, в результаті створюючи перешкоди для прямої дії регламентів Спільноти та од­ночасного і однакового їх застосування на всій території Спільноти... Як на­слідок, не може бути визнано, що держа­ви-члени можуть застосовувати норми регламенту Спільноти вибірково, тим са­мим підриваючи деякі положення права Спільноти, що суперечить їхнім націо­нальним інтересам» [16]. У даній справі Суд ЄС підтвердив пряму дію регламен­тів та розкритикував будь-яку спробу держав-членів змінити чи послабити їх вимоги.

Отже, якщо держава—член ЄС нама­гається вжити будь-яких заходів (на­приклад прийняти закон) з метою імпле­ментації положень регламенту у своєму національному правопорядку, вони ма­ють бути скасовані, оскільки тим самим створюють перешкоди в ефективній дії права ЄС. Регламент є обов’язковим в усій своїй структурі, що, в свою чергу, унеможливлює прийняття державами— членами ЄС будь-яких доповнень чи змін до нього або часткове його застосування, оскільки такі дії призведуть до видо­змінення змісту даного правового акта, що є абсолютно неприйнятним з точки зору його безпосередньої та прямої дії.

Показовою в даному випадку є і спра­ва Суду ЄС РоШі, в якій він підтвердив пряму дію регламентів та наголосив на недопустимості для будь-якої держа - ви—члена ЄС вживати тих чи інших імплементаційних заходів з метою їх­ньої реалізації у своєму національному правопорядку. Так, зокрема Суд ЄС за­значив, що «відповідно до своєї природи у джерелах права Спільноти регламенти володіють прямою дією та здатні ство­рювати права для фізичних осіб, які на­ціональні суди зобов’язані захищати... у свою чергу, пряма дія регламентів не допускає здійснення будь-яких законо­давчих заходів, навіть якщо вони ко­лись застосовувались, якщо вони несу­місні з його положеннями» [17].

Однак, незважаючи на те, що не по­винно виникати ніяких проблем щодо виконання країнами норм регламенту ЄС та його дії в національних правопо - рядках, ще подекуди держави-члени або неправильно використовують законо­давчі заходи, або іноді через відсутність будь-яких дій створюють перешкоди на шляху належного застосування його по­ложень. У даному випадку повною мірою поділяємо позицію, що регламен­ти не лише «самовиконуються», й є «незалежними та самодостатніми», і держа - ви-члени не можуть жодним чином перешкоджати або відволікати від засто­сування регламентів шляхом здійснення будь-яких імплементаційних заходів [18]. При цьому необхідно наголосити, що норми регламенту можуть не мати прямої дії, якщо вони не є точними, чіт­кими, безумовними або залежатимуть від подальших дій держав—членів ЄС. У цьому випадку поділяємо точку зору О. Головко, що «доктрина про пряму і безпосередню дію регламенту у праві ЄС базується на трьох міркуваннях: у регла­менті міститься чітке і пряме зобов’язан­ня; це зобов’язання є однозначним і без­умовним; і при реалізації норм регла­менту державам-членам не надається жодного права вибору форм і методів його імплементації. Згідно з тлумачен­ням Суду ЄС лише регламенти мають ви - щевизначені властивості. З цього випли­ває, що інші правові акти ЄС не мають прямої і безпосередньої дії у національ­ному праві держав-членів, окрім випад­ків, чітко передбачених у системі преце­дентів ЄС» [І9].

Однією з найважливіших рис регла­менту є його однакове застосування в усіх державах—членах ЄС, що, у свою чергу, виключає можливість його під­міни національними правовими актами. Однак необхідно наголосити, що не у всіх випадках національні імплемента - ційні заходи, котрі вживаються з метою надання чинності регламентам, є не­дійсними. В такому випадку можуть ма­ти місце і винятки, а регламент може сам по собі вимагати, прямо або побіч­но, дозволу для держав-членів вживати певних заходів щодо його імплемента­ції. Тут поділяємо точку зору, що «юри­дична сила регламенту, як одного із ви­дів «вторинних» джерел права Євро - союзу виключає застосування будь-яко­го національного акта, що суперечить положенням регламенту... Заходи по їх імплементації необхідні лише у випад­ках, коли їх передбачає сам регламент» [20].

По суті дане твердження (щодо винят­ків) знайшло своє відображення у рішенні Суду ЄС у справі Вивввне, в якій Суд ЄС зазначив, що «регламенти вима­гають застосування прямої дії для того, щоб вони вступили в силу та були засто­совані на користь або на противагу, незалежно від будь-яких заходів, які бу­ли вжиті згідно з національним законо­давством. Правильне виконання цього рішення не виключає застосування будь - яких інших законодавчих заходів, на­віть тих, які будуть прийняті згодом, якщо вони не суперечитимуть цим пра­вилам... Ця заборона не розповсюджу­ється на ті випадки, коли державам - членам надано дозвіл на самостійне вживання необхідних законодавчих, нормативних, адміністративних та фі­нансових заходів для забезпечення ефек­тивного застосування положень цих пра­вил» [21].

У даному контексті заслуговує на ува­гу позиція Т. Хартлі, котрий, досліджу­ючи дію регламентів, зазначає, що у зв’язку із застосуванням неналежних національних заходів стосовно дії регла­ментів Суд буде занепокоєний щодо трьох питань: по-перше, щоб уникнути плутанини, коли регламент вступить у силу, він має бути застосований в один і той самий день усіма державами-члена­ми; по-друге, щоб зберегти одноманіт­ність, необхідно перешкоджати держа­вам-членам вносити зміни при закріп­ленні відповідного регламенту в націо­нальному законодавстві. І нарешті, по-третє, можливість його імплементації на національному рівні може завадити Суду ЄС приймати рішення, що стосу­ються тлумачення та чинності заходів, які відбуваються в рамках процедури попереднього рішення [22].

Необхідно зазначити, що аналогічної позиції дотримується і Суд ЄС, котрий у своєму рішенні у справі Егаіеііі зазна­чив, що «держави-члени зобов’язані не вживати будь-яких заходів, які могли б вплинути на юрисдикцію Суду щодо прийняття рішення стосовно будь-яких питань, пов’язаних з тлумаченням пра­ва Співтовариства або дійсності актів його інституцій, і що жодна процедура не є припустимою, коли застосовують регламенти Спільноти. Зокрема під юрисдикцію суду не підпадає положен­ня національного законодавства, які спрямовані на перетворення права Спів­товариства на верховне національне за­конодавство» [23]. Отже, Суд ЄС чітко задекларував неможливість (якщо це не передбачено самим регламентом) здій­снення державами-членами будь-яких дій з метою уникнення безпосередньої, прямої дії даного правового акта. У ви­щезгаданій справі «Commission v. Ita­lian Republic» Cуд ЄC зазначив, що «для того щоб регламенти застосовувалися однаково до всіх громадян держав-чле - нів ^івтовариства, вони мають стати складовою частиною правової системи, яка застосовується на національній те­риторії і якій потрібно дозволити пряму дію, визначену в статті 249 (теперішня 288 ДФЄC — Авт.), щоб застосовувати їх таким чином, щоб не заперечували положення внутрішнього законодавства або процесуальні норми [24].

Таким чином, регламенти, котрі за своєю юридичною природою є актами ор­ганів ЄС (ними розробляються та прий­маються), по суті здійснюють величез­ний вплив на розвиток та функціону­вання правових систем у державах-чле­нах. При цьому регламенти наділені од­наковою юридичною силою на всій тери­торії ЄС та приймаються повністю без будь-яких змін у всіх державах-членах даної організації. Отже, дані правові ак­ти не трансформуються в національні закони, а безпосередньо встановлюють права та обов’язки для усіх громадян та юридичних осіб ЄС, що, в свою чергу, підтверджує їхню пряму дію. Для дер­жав—членів ЄС регламенти також є обов’язковими та мають виконуватися як національні закони [25]. Таким чи­ном, якщо в даному правовому акті не зазначено будь-яких вимог стосовно не­обхідності вжиття певних засобів, щоб він набув дії в національному праві держав-членів, норми регламентів ма­тимуть пряму дію та безпосередньо створюватимуть права та обов’язки для суб’єктів, котрим вони адресовані.

ПРИМІТКИ

1. Маргиев В. И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейского Сообщества [Електронний ресурс] / В. И. Маргиев. — Режим доступу : Http://www. law. edu. ru/article/ article. asp? articleID=148696.

2. Тихомиров Ю. А. Международное и внутреннее право : динамика соотношений [Елек­тронний ресурс] / Ю. А. Тихомиров. — Режим доступу : Http://www. law. edu. ru/article/ article. asp? articleID=151749.

3. Луць Л. А. Європейські міждержавні правові системи та проблеми інтеграції з ними правової системи України (теоретичні аспекти) : монографія / Л. А. Луць. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. — С. 147.

4. Трудовое и социальное право Европейского Союза: документы и материалы / за ред. Г. Хельцлера. — М. : Права человека, 2005. — С. 15.

5. Шемятенков В. Г. Европейская интеграция : учеб. пособ. по спец. «Мировая экономика» / B. Г. Шемятенков. — М. : Междунар. отношения, 2003. — С. 51.

6. Леанович Е. Роль права Європейского Союза в процессе унификации коллизионных норм, применимых к внедоговорным обязательствам [Електронний ресурс] / Е. Леанович, И. Гаспаре - вич. — Режим доступу : Http://www. evolutio. info/index. php? option=com_content&task= view&id=1720&Itemid=232.

7. Право Европейского Союза : учебник для вузов / под. ред. С. Ю. Кашкина. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Изд-во «Юрайт» ; ИД «Юрайт», 2010. — С. 149.

8. Новий тлумачний словник української мови : у 4 т. — К. : АКОНІТ, 1998. — Т. 3. — C. 886.

9. Шибаева Е. А. Специализированные учреждения ООН (международно-правовые аспек­ты) / Е. А. Шибаева. — М. : Междунар. отношения, 1966. — С. 104—106.

10. Малинин С. А. Правовая природа административно-регламентационных актов, издавае­мых межгосударственными организациями [Електронний ресурс] / С. А. Малинин, Т. М. Кова­лева // Правоведение. — 1999. — № 2. — С. 213—220. — Режим доступу : Http://law. edu. ru/ article/article. asp? articleID=149078.

11. The Lisbon Treaty : The Readable Version [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://en. euabc. com/upload/books/lisbon-treaty-3edition. pdf.

12. Burca De G & P. Craig. The evolution of EU law / Craig & De Burca // Oxford University Press, 1999. — P. 176.

13. Право и межгосударственные объединения / В. Г. Вишняков, В. А. Егиазаров, Ю. А. Ко­ролев [и др.] ; под общ. ред. В. Г. Вишнякова. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — С. 323.

14. Екологічне право України. Академічний курс : підручник / за заг. ред. Ю. С. Шемшу - ченка. — К. : Юридична думка, 2005. — С. 817.

15. Ентін Л. М. Право Європейського Союзу: основні категорії та поняття : навч. посіб. / Л. М. Ентін. — К. : ЛНУ імені Івана Франка, 2003. — С. 74.

16. Case 39/72 «European Commission v. Italian Republic» // Europian Courts Reports. — 1973. — P. 101.

17. Case 43/71 «Politi v. Italian Minister of Finance» // Europian Courts Reports. — 1971. — P. 1039.

18. Pescatore P. The Doctrine of «Direct Effect»: An infant Disease of Community Law / Pescatore, Pierre // European Law Review. — 1983. — № 8. — P. 164—167.

19. Головко-Гавришева О. Право Європейського Союзу: система, джерела, особливості [Електронний ресурс] / О. Головко-Гавришева. — Режим доступу : Www. nbuv. gov. ua/portal/ Soc_Gum/Nzlubp/2008_2/37715.pdf.

20. Опришко В. Ф. Право Європейського Союзу. Загальна частина : підруч. для студ. вузів / В. Ф. Опришко, А. В. Омельченко, А. С. Фастовець. — К. : КНЕУ, 2002. — С. 32, 36.

21. Case 31/78 «Francesco Bussone v. Italian Ministry of Agriculture» // Europian Courts Reports. — 1978. — P. 2429.

22. Hartley T. C. The Foundations of European Community Law. An Introduction to the Constitutional and administrative Law of the European Community / T. C. Hartley // Oxford University Press. — 4th edition. — 1998. — LXIV. — P. 198—199.

23. Case 34/73 «Fratelli Variola S. p.A. v. Administration des finances italienne» // Europian Courts Reports. — 1973. — P. 981.

24. Case 39/72 «European Commission v. Italian Republic» // Europian Courts Reports. — 1973. — P. 101.

25. Коковихин Ю. В. Конкурентное законодательство Европейского Союза [Електронний ресурс] / Ю. В. Коковихин. — Режим доступу : Http://www. antitrust. ru/folder109.html.

 

Брацук Иван. Действие регламентов ЕС в национальных правопорядках госу - дарств-участников.

В статье исследуются юридическая природа и функционирование таких правовых ак­тов Европейского Союза, как регламенты. На основании анализа решений Суда Евро­пейского Союза устанавливаются специфика и особенности имплементации данных правовых актов в национальные правовые системы государств-членов.

Ключевые слова: регламент, право ЕС, имплементация, прямое действие, Суд Европей­ского Союза.

Bratsuk Ivan. Effect of the European Union regulations in the national legislation of the member states.

The article contains an analysis of the legal nature of the EU regulations, that constitute one of the primary sources of the EU law. On the basis of the legal interpretation of the relevant ECJ case-law the specifics of implementation of the regulations into the legal systems of the EU member states is discovered.

Key words: regulation, European Union law, implementation, direct effect, European Union court.