joomla
ІСТОРИЧНІ ПЕРЕДУМОВИ СТАНОВЛЕННЯ В УКРАЇНІ ІНСТИТУТУ ВИКУПУ ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК ДЛЯ СУСПІЛЬНИХ ПОТРЕБ[1]
Юридична Україна

УДК 349.412.2 Юрій Туцький,

Здобувач кафедри екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка

 

У статті сформовано основні історичні прориви, що послужили формуванню сучасного інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб в Україні.

Ключові слова: викуп, земельна ділянка, суспільні потреби.


На сучасному етапі політико-соціаль - ного та економіко-правового розвитку України є потреба в усвідомленні рушій­них сил та мотивів, що зумовлюють об­меження права приватної власності в ін­тересах суспільства у формі викупу земельних ділянок. Адже без глибокого осмислення минулого є неможливим формування чітких начал вітчизняного інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб в Україні.

Формуванню сучасної законодавчої системи України, що регулює викуп зе­мельних ділянок для суспільних потреб, передує ряд надзвичайно важливих для розвитку та становлення історичних до­кументів та подій, наукових теорій і вчень, які визначили начала та сформу­вали якісно нові форми правовідносин між особою та суспільством.

Дослідженню окремих аспектів, які лягли в основу даної статті, приділяли увагу Л. О. Бондар, М. В. Венеціанов, І. Грозовський, С. С. Грунхут, Б. В. Єро - феєв, В. Землянська, В. Кауко, К. С. Клейменова, А. Ж. Кроуфорд, Л. Новаковський, Т. Хейнонен та інші.

Метою даної статті є визначення гене­зису, історичної еволюції та розвитку ін­ституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, що вплинули на фор­мування інституту викупу в Україні.

З моменту зародження права приват­ної власності на земельні ділянки також починають розвиватися та формуватися в окремий правовий інститут положення про викуп даних об’єктів для суспільних потреб. Позбавлення права власності для блага суспільства (public benefit [1]) зна­ло ще римське право. Згадки про поши­рення суспільного блага на частини зе­мельних ділянок, які називаються «сек­торами, що набувають суспільного бла­га» (publica bona), вживається у п. 146 Коментарів інституцій Гая [2]. В Дигес - тах Юстиніана, зазначалося, що воло­дільці придорожних земельних ділянок повинні уступити частину своєї землі, якщо дорогу розмивало чи вона руйнува­лася з іншої причини (ф. 14 т. 6 кн. 8 Д.) [3] . Конституція імператорів Феодосія, Аркадія і Гонорія (393 р.), уповноважу­вала міського префекта Авреліана вику­повувати будинки по оцінці до п’ятдеся­ти фунтів срібла, в разі потреби для загальнокорисної споруди, дозволеної імператором, будинки ж вартістю понад п’ятдесят фунтів срібла підлягають від­чуженню на розсуд імператора [4]. Як вказував Юстиніан, імператор може екс­пропріювати землі церков і монастирів лише після повної компенсації, хоча не завжди компенсацією була сума грошей, інколи взамін надавалася інша земельна ділянка чи певні права [5].

На думку К. С. Грунхута, саме право необхідності (у дореволюційній літера­турі вживається для позначення випад­ків вилучення майна у власників в інте­ресах суспільства при настанні стихійних лих, народних хвилювань і д. т. [6]) відділилося від інституту примусового відчуження земель для суспільних по­треб, хоча, як і раніше, останнє ґрунту­валося виключно на односторонніх по­глядах адміністративних органів [7]. Відчуження зазвичай здійснювалося ре­скриптами імператора, таким чином бу­ли викуплені на користь держави зве­дені вежі та стіни Константинополя [8].

Незважаючи на те, що римське право не виділялося особливою чіткістю та комплексністю правового регулювання інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, вважаємо, що саме тлумачення римських юристів про попе­редню та повну компенсацію за об’єкт, згадки деяких суспільних потреб викупу та практика прийняття рішення про ви­куп на найвищому рівні імператорськи­ми рескриптами, заклали основи та ви­значили векторність подальшого розвит­ку даного інституту.

Внаслідок рецепції римського права багато його положень знаходять своє місце в законодавствах держав Західної Європи. У Франції, де раніше, ніж в ін­ших державах, посилилася королівська влада, застосування викупу землі для су­спільних потреб було втілено в Ордо­нансі Філіпа Красивого (1303 р.), що на­казує уступати для будівництва та збільшення церков, церковних будин­ків, потрібні землі за домовлену ціну, якщо дана поступка буде визнана необ­хідною [9]. Подібні едикти пізніше зу­стрічаються для різних цілей [10]. Зго­дом також у Німеччині набули поширення ідеї обмеження права при­ватної власності в інтересах загального блага. У Баварському цивільному кодек­сі Німеччини 1756 р. законодавчо визна­чалося, що ніхто не може бути примуше­ний до продажу свого майна, за винят­ком випадків відчуження за розпоря­дженням адміністративної влади, в інте­ресах загального блага [11]. В подальшо­му до вирішення цієї проблеми із схо­жих позицій підходив і програмний документ Великої французької револю­ції — «Декларація прав людини і грома­дянина» від 1789 р., — де визначалося, що, оскільки власність є недоторканною і священним правом, ніхто не може бути позбавлений її інакше, ніж у разі оче­видної, юридично встановленої суспіль­ної необхідності і за умови справедливо­го і попереднього відшкодування (ст. 17) [12] . Схоже положення також проголо­шувалося у ст. 545 Цивільного кодексу Франції 1804 р. (Кодексу Наполеона)[13] .

Основи ж інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, а зокре­ма його примусовий елемент, у більшо­сті країн світу, у тих чи інших його трактуваннях, було закладено французь­кими законами примусового відчуження від 8 березня 1810 р., 7 липня 1833 р. та 3 березня 1841 р. [14]. У ст. 1 Закону Франції від 1810 р., ініціативи якого на­лежали Наполеонові I, було встановлено, що примусове відчуження застосовува­лося лише за рішенням суду. Вже Зако­ном 1831 р. для випадків існуючої необ­хідності у фортифікаційних спорудах, а потім загальним Законом 1833 р. було встановлено, що з компетенції суду ви­значення винагороди за відчуження пе­редано спеціально утвореним журі. За­коном від 3 березня 1841 р. урегульовано юрисдикційні питання судового процесу та перевірки дотримання юридичних формальностей відчуження, процесуаль­ний порядок примусового відчуження земельних ділянок, визначення та ви­плати винагороди, компетенцію органів оцінки об’єкта відчуження, та передба­чено можливість повернення відчуженої земельної ділянки попередньому власни­ку, подальші ж доповнення та редакції даного закону не змінили основні його засади, які лягли в основу законодавств Австрії, Ломбардії (з 1865 р. — усієї Іта­лії), Німеччини [15] та інших країн Єв­ропи.

На території сучасної України існу­вання спорів із приводу необхідності ви­ділення землі для потреб держави знала ще доба Запорозької Січі. Так, у 1688 р. Січ сперечалася з Гетьманом І. Мазепою в справі будівництва Новобогородицької фортеці (р. Самара), оскільки на цих землях у запорожців були свої гаї, па­сіки та риболовля [16]. Основи ж інсти­туту викупу земельних ділянок для су­спільних потреб на території земель, які складають сучасну територію України, що входили до складу Російської імпе­рії, були закладені 30.07.1767 р. Катериною II у «Генерал-прокурорському нака­зі при комісії про складання нового Уложення, за яким Маршалові і посту­пати». Даний наказ вперше згадує тер­мін «право власності» як визнану держа­вою вільну владу і волю безстроково володіти, користуватися і розпоряджа­тися нерухомістю в межах закону [17].

У п. 11 Наказу визначається, що коли для користі загальної потрібна земля, що приватній людині належить, то не потрібно тут поступати по строгості зако­ну державного, але цей випадок є той, в якому повинен торжествувати Цивіль­ний закон, який материнськими очима дивиться на кожного, особливо громадя­нина, як і на ціле суспільство. Якщо за­гальна користь вимагає, щоб певну ділянку землі, що належить людині при­ватній, було у неї взято, то повинно цій людині у збитках її бути задоволено [18]. В основу вказаних положень Наказу увійшли наукові погляди Шарля-Луї Монтеск’є, викладені у його відомій на­уковій праці «Дух законів» (1748 р.). Так, за словами Ш.-Л. Монтеск’є, коли суспільство потребує майна приватної особи, ніколи не слід вдаватися до стро­гості державного закону; перемога по­винна належати закону цивільному, який, як добрий батько, з однаковою лю­бов’ю дивиться на все суспільство і на його окремого члена, якщо уряд захоче побудувати громадську будівлю або про­класти нову дорогу, необхідно, щоб він відшкодував всі збитки приватних осіб (кн. 26 гл. XV) [19]. Однак варто під­креслити, що Наказ Катерини II від 30.07.1767 р. не визначив ні детальної процедури викупу земельних ділянок для суспільних потреб, ні переліку підстав викупу, не кажучи вже про про­цедуру визначення викупної ціни.

Детальніше питання викупу земель­них ділянок для загального блага здійс­нено уже Олександром I в Маніфесті від 01.01.1810 р. «Про створення Державної Ради». У п. 9 § 29 Маніфесту зазначало­ся, що до складу справ, Верховній Владі належних, що надходять на попередній розгляд Державній Раді, належать спра­ви про винагородження приватних осіб за майно, що на державні потреби стя­гується [20]. Подальший розвиток дані положення отримали в проекті Цивіль­ного уложення 1814 р. [21], Зводі законів 1832 р. (ст. 354—355) [22], Указі Сенату «Про правила винагородження приватних осіб за майно їхнє, що відхо­дить на державне та громадське вживан­ня» від 07.06.1833 р. [23]. Так, напри­клад, відповідно до Указу Сенату від 07.06.1833 р. створено Вінницьку по­вітову оціночну комісію, що здійснюва­ла, зокрема, і оцінку земельних ділянок, що відійшли від володінь поміщиків і селян під будівництво Києво-Балтської залізниці [24]. Вже Законом від 19.05.1887 р., який визначав правила винагороди за відчужувану земельну ділянку, закріплено право власника ви­магати відчуження майна в повному складі, якщо залишена у власності час­тина цілого ставала безкорисною для нього (п. 10 ст. 584) [25]. Маніфест від 19.02.1861 р. та Положення про селян 1861 р., 1863 р., 1866 р., суб’єктами пра­ва власності, окрім уже існуючих коза - ків-зимівчан, поміщиків, бояр, воєна­чальників, інших вельмож, допускали також і селян [26], що, вважаємо, дозво­лило селянам бути і суб’єктами право­відносин викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Водночас, оскільки «земля надавалася не кожному селяни­нові окремо, а селянському двору» [27], фактичним суб’єктом правовідношення викупу земельних ділянок для суспіль­них потреб у більшості випадків був до­мохазяїн двору.

Варто зауважити, що дореволюційне законодавство не визначало, що слід ро­зуміти під державною чи загальною ко­ристю [28], оперуючи лише поодинокими переліками суспільних потреб та їх гру­пами невиключного характеру. Водночас позитивним елементом його положень є можливість зворотного викупу земельної ділянки попереднім власником, якщо відпала потреба, задля якої її викупову­вали. Так, як зазначав В. І. Синайський, право на повернення майна важливе в то­му відношенні, що воно особливо під­креслює винятковий характер експро­пріації, тому що з відчуженням нерухо­мості колишнє право власності ще збе­рігає деяке значення для його власника і може, так би мовити, відновитися [29].

Переломним моментом у розвитку ін­ституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб стало прийняття Дру­гим Всеросійським з’їздом 26.10.1917 р. Декрету «Про землю», який скасував на­завжди і без будь-якого викупу право приватної власності на землю (в Україн­ській РСР даний декрет запроваджений 12.12.1917 р., на території Буковини — з 15.08.1940 р. [30]) [31]. Із скасуванням приватної власності на землю відпала не­обхідність і в існуванні комплексного правового інституту, що регулював пра­вовідносини викупу земельних ділянок приватних власників для суспільних по­треб, адже уся земля оголошувалася дер­жавною власністю. Водночас певні еле­менти компромісу приватних та публічних інтересів, які по аналогії вплинули, уже у пострадянський період, на формування інституту викупу земель­них ділянок приватних власників для суспільних потреб в Україні, були визна­чені у Земельному кодексі УСРР від 29.11.1922 р., постанові ВУЦВК і РНК УСРР «Про вилучення і відвод земель та про вивласнення будівель і споруд для державних і громадських потреб» від 18.07.1928 р. та інших актах, що регу­лювали вилучення землі у землекористу­вачів. Так, даними актами визначалися порядок та форма клопотання про відчу­ження земельної ділянки, процедура оцінки та відшкодування шкоди за від­чужений об’єкт, хоча і не виключний, однак згрупований перелік державних і громадських потреб.

Світові тенденції кінця XIX—початку XX ст. у Великобританії, Італії, Данії, Швеції, Голландії, Німеччині, Румунії, Польщі, Латвії попри визнання недотор­канності приватної власності, визначали можливість примусового викупу вели­ких маєтків і роздрібнення їх на малі, коли того вимагають інтереси цілого на­родного господарства, у разі недосягнен - ня згоди про їх добровільний викуп [32]. Доречно зазначити про поширення да­них тенденцій і на території Української Держави, які отримали вираження у Грамоті Гетьмана П. Скоропадського до Українського народу та Законі про тим­часовий державний устрій України від 29.04.1918 р. [33].

Не менш важливими є положення про викуп земельних ділянок, закріплені у Проекті загальних положень земельної реформи Гетьманату П. Скоропадського (розроблений урядом В. Колокольцева 17.10.1918 р.), де визначалося, що Раді Міністрів надається право у разі необхід­ності відчужувати ті маєтки або їх час­тини, які буде визнано необхідними для державних потреб. Так, згідно з п. 6 да­ного Проекту обов’язковій купівлі під­лягають приватновласницькі землі тіль­ки в тому випадку, якщо між селянами і власниками, а рівно між Державним банком і власниками не відбулася добро­вільна угода щодо придбання їх протя­гом одного року з для видання дійсного закону. Оскарження дій щодо примусо­вого відчуження ділянок повітовими чи губернськими комісіями чи оцінки землі Державним земельним банком допуска­лося у Державний Сенат [34]. Вже в Про­екті загального положення земельної ре­форми (розроблений урядом В. Леонто - вича 08.11.1918 р.) деталізується, що земля може вилучатися для пасовищ, прогону худоби, доступу до водопоїв, а, окрім потреб держави, вживається кате­горія потреби місцевого населення, та не допускається відчуження земель із скла­ду особливо цінних земель, лісових площ, маєтків, які мають наукове чи по­казове значення та деяких інших [35].

Важливим елементом нормативних положень Гетьманату П. Скоропадського стало запровадження порядку договірно­го провадження (добровільного викупу), що передувало примусовому викупу зе­мельних ділянок та передбачало можли­вість протягом одного року з моменту прийняття рішення про відчуження укладення добровільної угоди щодо при­дбання земельної ділянки, і лише зі спливом даного строку допускалося її примусове відчуження.

Кодексом канонічного права, затвер­дженим 25.01.1983 р. Папою Іоанном Павлом II, також встановлювалась необ­хідність досудового вирішення спорів, водночас зауважувалося, що полюбовна угода або компроміс не може дійсним чи­ном відбутися у справах, які мають від­ношення до публічного блага та інших питань, в яких сторони не можуть вільно розпоряджатися майном, якщо ж йдеть­ся про церковне майно, то слід, наскіль­ки того потребує суть справи, виконува­ти формальності, встановлені правом для відчуження церковного майна (кан. 1713, 1715) [36].

Не менш важливими є також положен­нями ст. 31 Земельного кодексу Україн­ської PCP від 18.12.1990 р., які були част­ково включені в подальшому до ст. 31 Земельного кодексу України № 561-XII та визначали, що вилучення земель прова­диться для будівництва шляхів, ліній електропередачі і зв’язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів та інших лінійних споруд; для будівництва промислових підприємств, інших несіль - ськогосподарських потреб, за деякими ви­ключеннями. Як концептуальну основу Земельного кодексу Української PCP від 18.12.1990 р. слід виділити виключну правомочність Рад народних депутатів здійснювати відчуження земельних діля­нок [37].

З огляду на вищевикладене вважаємо можливим виділити наступні основні іс­торичні прориви, в основу яких лягла певна новація, що послужила формуван­ню сучасного інституту викупу земель­них ділянок для суспільних потреб у більшості країн світу, зокрема й в Укра­їни: 1) етап зародження (поч. I—сер. XIII ст.) характеризується виокрем­ленням викупу від інших суміжних ін­ституцій (зокрема права необхідності), встановленням компенсаційних умов ви­купу та прийняття рішення про викуп вищими органами влади; 2) етап фор­мування структури інституту (кін. XIII—кін. XVII ст.) відзначається опе­руванням лише необхідною потребою як підставою викупу, формуванням окре­мих груп підстав викупу та системним закріпленням норм інституту у цивіль­ному, будівельному чи земельному зако­нодавстві; 3) етап «права приватної власності» (XVIII ст.) — основною іде­єю даного періоду є принцип виключ­ності викупу та ідеї непорушності пра­ва приватної власності, принцип спра­ведливості у формуванні викупної ціни; 4) етап нормативізму (поч. XIX—кін. XX ст.) — відбувається формування ор­ганізаційної та функціональної струк­тури інституту викупу (юридичні про­цедури), зокрема його судової частини, здійснюється утвердження основних груп суспільних потреб викупу та дета­лізація елементів формування викупної ціни, окреслюються елементи та проце­дури реституції (повернення) земельної ділянки попередньому її власнику.

ПРИМІТКИ

1. A Dictionary of Greek and Roman Antiquities / John Murray. — London, 1875. — P. 1033.

2. Gai Institvtionvm Commentarivs guartus [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. thelatinlibrary. com/gaius4.html.

3. Блага І. Обмеження права власності (з історії проблеми) / І. Блага // Право України. — 2000. — № 1. — С. 121.

4. Венецианов М. В. Экспроприация с точки зрения гражданского права [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : Http://right777.ru/file/bukinist/rtf/rtf. Venecianov. Expropriaciay. s. tochki. zreniay. grajdan. prava.1891.rar.

5. Grunhut C. S. Das Enteignungsrecht / C. S. Grunhut/ — Wien : Beck’sche Universitatsbuchhandlung, 1873. — S. 33.

6. Венецианов М. В. — Зазнач. праця.

7. Grunhut C. S. — Зазнач. праця. — S. 34.

8. Grunhut C. S. — Там само. — S. 32—33.

9. Венецианов М. В. — Зазнач. праця.

10. Там само.

11. Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. — С.-Пб.: Брокгауз—Еф­рон, 1890—1907 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://dic. academic. ru/dic. nsf/ brokgauz_efron/118324/Экспроприация.

12. Declaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. assemblee-nationale. fr/histoire/dudh/1789.asp.

13. The code Napoleon; or, the French civil code. Literally translated from the original and official edition, published at Paris, in 1804: by a barrister of the inner temple / William Benning. — London, 1827. — P. 150.

14. Венецианов М. В. — Зазнач. праця.

15. Там само.

16. Грозовський І. Право власності на землю в Запорозькій Січі / І. Грозовський // Право України. — 1997. — № 8. — С. 64.

17. Землянська В. Судове законодавство Директорії / В. Землянська // Право України. — 2000. — № 1. — С. 122.

18. Тесля А. А. Экспроприация и иные способы принудительного изъятия недвижимости у собственника в России XVIII—нач. XX вв. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://civil-law. narod. ru/wissled/teslyaZexpro. html.

19. Монтеск’е Ш.-Л. О духе законов [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://lib. rus. ec/b/174603/read.

20. Венецианов М. В. Зазнач. праця.

21. Венецианов М. В. — Там само.

22. Клейменова Е. С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03; 12.00.06 / Е. С. Клейменова ; Орловский гос. тех. ун-т. — Орел, 2008. — С. 13.

23. Тесля А. А. Зазнач. праця.

24. Державний архів Вінницької області: Путівник. — Вінниця, 2010. — С. 47.

25. Тесля А. А. Зазнач. праця.

26. Земельне право : підруч. для студ. юрид. спец. вищих навч. закл. / за ред. В. І. Семчи - ка і П. Ф. Кулинича. — К. : Ін Юре, 2001. — С. 51—52.

27. Там само. — С. 52.

28. Клейменова Е. С. Зазнач. праця. — С. 13.

29. Тесля А. А. Зазнач. праця.

30. Ерофеев Б. В. Сборник законодательных актов о земле / Б. В. Ерофеев. — М. : Госюриз - дат, 1960. — С. 6—7.

31. Земельне право : підруч. для студ. юрид. спец. вищих навч. закл. / за ред. В. І. Семчи - ка і П. Ф. Кулинича. — К. : Ін Юре, 2001. — С. 55.

32. Земельне законодавство. Основи радянського земельного законодавства в зв’язку з земель­ним законодавством західноєвропейським. — К. : Державне видавництво України, 1923. — С. 5—9.

33. Бондар Л. О. Вплив правових ідей доби Центральної Ради на розвиток сучасного еко­логічного законодавства [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://ecopravo. host-ua. org. ua/nauk/istoria/unr1.htm.

34. Хронологія української земельної конституції : зб. норм-прав. актів / В. І. Курило, В. М. Бесчастний, І. М. Заріцька [та ін.] ; за ред. В. І. Курило. — Донецьк : ДЮІ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2010. — С. 37.

35. Там само. — С. 39—41.

36. Кодекс канонического права. — М. : Ин-т философии, теологии и истории Св. Фомы, 2007. — С. 605—606.

37. Новаковський Л. Новації земельного законодавства Української РСР / Л. Новаков - ський, І. Будзилович // Радянське право. — 1991. — № 4. — С. 20.

 

Туцкий Юрий. Исторические предпосылки становления в Украине института выку­па земельных участков для общественных нужд.

В статье сформированы основные исторические прорывы, послужившие формированию со­временного института выкупа земельных участков для общественных нужд в Украине. Ключевые слова: выкуп, земельный участок, общественные нужды.

Tutskyi Yuriy. Historical pre-conditions of becoming in Ukraine institute of redemption plots of land for the needs of society.

In the article formed the basic historic advances that have served the formation of modern institution of redemption plots of land for the needs of society in Ukraine.

Key words: redemption, plot of land, needs of society.