УДК 349.4 (477)
Кандидат юридичних наук,
Консультант відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України
У процесі реформування земельних відносин в Україні не було належним чином забезпечено правонаступництво земельного законодавства та не враховано особливості діючих систем господарювання та землекористування у період перебування Україні у складі Радянського Союзу. У статті зроблено висновок щодо недооцінки важливості інституту землекористування у науці сучасного земельного права та потреби розробки новітньої його системи на законодавчому рівні. Слід врахувати, що категорія «користування землею» є змістом власності на землю, «власність на землю» є формою відображення цього змісту.
Ключові слова: земельна реформа, землекористування, власність на землю.
Проблеми економічного, політичного й соціального характеру обумовлюють потребу у вдосконаленні правового регулювання земельно-правових відносин в Україні. Якщо врахувати, що сільськогосподарське виробництво України базується на четвертій частині чорнозему земної кулі, то законодавче забезпечення вирішення земельного питання входить до комплексу проблем забезпечення національної безпеки України.
3 часу проголошення незалежності в Україні було прийнято Земельний кодекс України 18.12.1990 р. та його нова редакція 1992 р., відповідно до якого ухвалені закони: «Про форми власності на землю» (1992—2003 рр.), «Про плату за землю» (1992—2010 рр.), «Про оренду землі» (1998 р.), «Про меліорацію земель» (2000 р.), «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)» (2001—2003 рр.).
У подальшому розвиток земельного законодавства здійснювався відповідно до вимог нового 3емельного кодексу, прийнятого 25.10.2001 р. З набуттям його чинності ухвалено закони України: «Про землеустрій» (2003 р.); «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» (2003 р.); «Про охорону земель» (2003 р.); «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (2003 р.); «Про оцінку земель» (2003 р.); «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (2004 р.); «Про державну експертизу землевпорядної документації» (2004 р.); «Про захист конституційних прав громадян на землю» (2005 р.); «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (2009 р.); «Про використання земель оборони» (2003 р.); «Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів» (2010 р.); «Про правовий режим земель охоронних зон об’єктів магістральних трубопроводів» (2011 р.); «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» (2011 р.), «Про Державний земельний кадастр» (2011 р.).
Наявність великого масиву земельного законодавства, за висновками експертів, ще не свідчить про його високу якість і потребує вдосконалення. Наукова громадськість відмічає відсутність системного підходу у створенні земельного законодавства, що спричинило його внутрішню структурну неузгодженість та колізії з іншими сферами правового регулювання [1].
Дисбаланс регулювання земельних відносин, що виник унаслідок непослідовного формування земельного законодавства, зумовлює необхідність проведення системного аналізу законопроектів, що були розроблені з метою вдосконалення окремих норм земельного законодавства, а також вироблення відповідних рекомендацій, що можуть бути враховані у подальшій законопроектній роботі з окреслених питань.
Сучасний законотворчий процес характеризується зростанням підвищеної уваги до правового забезпечення функціонування ринку земель, формування земельного кадастру, проведення інвентаризації земель, захисту прав власності на землю. Предметом дискусій у Верховній Раді України були також питання розробки та прийняття законів про реєстрацію земельних ділянок, про облік земель сільськогосподарського призначення; врегулювання цінового механізму та нормативної оцінки землі; захисту майнових інтересів власників сільськогосподарських земель; надання на безоплатній основі документів про право власності на земельні ділянки тощо. Зверталася увага на недосконалість існуючих механізмів земельних аукціонів щодо права оренди земельних ділянок та реєстрації прав на землю, а також запровадження дієвої інфраструктури земельного ринку [2].
На цих завданнях наголошується й у президентській Програмі економічних реформ на 2010—2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» [3].
Крім парламенту та глави держави, свою позицію щодо напрямів удосконалення земельного законодавства оприлюднили й органи виконавчої влади. Зокрема Державне агентство земельних ресурсів України відмічає першочергову необхідність зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення, оскільки звужуються конституційні права громадян України щодо розпорядження власною земельною ділянкою й, окрім того, втрачається можливість формування конкурентоспроможних господарств ринкового типу, оптимізації землеволодінь і землекорис - тувань.
Загалом слід відзначити численність та різноманітність нерідко спірних рекомендацій щодо вдосконалення окремих положень земельного законодавства. У переважній більшості вони торкаються питань приватної земельної власності, створення приватних господарств у зв’язку з цим та запровадження купівлі - продажу земель сільськогосподарського призначення. Однак єдиного підходу до вирішення останнього вироблено так і не було.
У цьому аспекті при розробці подальших положень земельного законодавства доцільно взяти до уваги, що при здійсненні земельно-правових перетворень у країні не було належним чином враховано особливості діючої на той час системи господарювання та землекористування Української PCP, а також її економічних зв’язків з іншими республіками. Використання різних юридичних моделей реформування земельних відносин в Україні не дало очікуваного позитивного результату, оскільки був відсутній пев - ною мірою якісний правовий інструментарій, за допомогою якого слід було б визначити засади реформування земельних відносин, які стосуються не лише питання формування приватного власника для утворення латифундій, а, перш за все, засад та принципів ефективного землекористування (приміром Канада, США, Ізраїль, Німеччина тощо).
Концептуальні недоопрацювання системи земельної власності обумовили комплекс проблем, які пов’язані з неналежним регулюванням порядку набуття та реалізації прав на землю. Це, у свою чергу, породило земельні спори та загострення ситуації в суспільстві щодо зловживань у земельній сфері та використання законодавчих прогалин з метою незаконного набуття прав на землю.
Слід зауважити, що некваліфіковане застосування норм земельного права або уникання такого застосування пов’язане з необґрунтованим запровадженням дуалістичного підходу до врегулювання земельних відносин. Відбулося поширення цивільно-правового регулювання суспільних відносин у земельній сфері, за якого дублюються положеня Цивільного та Земельного кодексів або однорідні сфери суспільних відносин регулюються у різній спосіб, відсутнє взаємне узгодження цивільно-правових та земельно-правових норм. На практиці законодавча неточність призводить до зловживань та вчинення правопорушень.
Зокрема аналіз доктринальних підходів до вдосконалення земельного законодавства з позиції стратегічних задач України свідчить, що науковців, які представляють київську (Т. Г. Ковальчук, П. Ф. Кулініч, А. Н. Мірошниченко, В. В. Носік), харківську (А. М. Ста - тівка, М. В. Шульга), львівську (Н. І. Титова), одеську (І. І. Каракаш) наукові юридичні школи земельного права, турбують такі системні проблеми у даній сфері.
1. Конституційні засади регулювання земельних відносин не повною мірою конкретизовано у чинному законодавстві. Зокрема не знайшли адекватного відображення положення Конституції України щодо юридичної природи права власності Українського народу на землю, визначення правового режиму землі як основного національного багатства та переліку правового статусу суб’єктів права власності на землю, місця й ролі органів державної влади та місцевого самоврядування у регулюванні земельних відносин тощо.
2. На законодавчому рівні не встановлено механізми переходу однієї форми власності в іншу та не врегульовано статус колективної власності й особливостей її трансформації у приватну власність. Без відповідного наукового супроводу здійснюється розмежування земель державної та комунальної власності, не враховуються особливості та специфіка запровадження правового регулювання даного виду відносин.
3. Приватизація земельних ділянок супроводжується численними порушеннями, про що свідчить судова практика. Чинний ЗК комплексно й повно не врегульовує процедури передачі у власність земельних ділянок та засад їх використання.
4. Удосконалення потребує правове регулювання земельно-правових угод: уточнення видів договорів, визначення їх істотних умов, розробка типових форм тощо. Судова практика свідчить про зростання кількості фіктивних договорів, що обумовлено саме недосконалістю законодавчої системи земельного договірного права. Зміст угод про перехід права власності на земельні ділянки регулюється єдиною ст. 132 ЗК, за змістом якої так і не визначено, якими є істотні умови того чи іншого договору. Не чітко визначено юридичні механізми відчуження земельних ділянок, що є обов’язковим, оскільки вони пов’язані з особливостями використання земельної ділянки та здійснення заходів щодо її охорони.
5. Переважна більшість вчених відзначає недотримання принципу єдності змісту та форми Земельного кодексу України 2001 р. За їхньою оцінкою, він не є кодексом у розумінні цього виду законодавчого акта, оскільки не відповідає певним, усталеним критеріям створення кодексу та його якісним характеристикам.
З нашої точки зору, нагальною є потреба у вирішенні насамперед комплексу проблем землекористування, що сприятиме ефективному функціонуванню механізму набуття та реалізації права власності на землю, зокрема земель сільськогосподарського призначення. Невра - хування цих особливостей у підсумку призвело як до деформації законодавчого регулювання земельних відносин, так і до застосування необґрунтованих підходів до створення земельно-правового регулювання.
Наведемо декілька прикладів окремих проектів законодавчих актів, що були включені до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України шостого скликання (лютий-липень 2011 р.). Це проекти «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України (щодо самочинного будівництва)» (7279 Д) та «Про внесення змін до статті 119 Земельного кодексу України (щодо вдосконалення порядку набуття права на земельну ділянку за давністю користування)» (4469 Д), «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо ліквідації невідповідності між терміном освоєння земельної ділянки) (4293 Д)», що спрямовані на вдосконалення правових аспектів інститутів набуття прав на земельні ділянки з розташованими на них об’єктами нерухомості, набувальної давності та оренди землі.
Щодо самочинного будівництва
Законопроектом «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України (щодо самочинного будівництва)» (7279 Д) пропонується вдосконалити механізм набуття права власності з метою уникнення правопорушень за самовільне зайняття земельних ділянок та здійснення самочинного будівництва на них.
У законопроекті обґрунтовується, що чинна редакція ч. 3 ст. 376 ЦК не конкретизує процедуру надання земельної ділянки особі під уже збудоване нерухоме майно. На підставі цього виникає можливість визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не перебуває у її власності чи користуванні, та переходу, у зв’язку з цим, прав на землю.
У такий спосіб відбувається поширення захоплення земельних ділянок державної власності, а також територій, які підлягають особливій охороні з боку держави — земель природно-заповідного, водного фонду та лісогосподарського призначення.
Отже, на думку розробників, слід викласти ст. 376 ЦК у новій редакції, передбачивши, що судовий позов може бути пред’явлений лише за вимогою власника або користувача земельної ділянки щодо визнання за ним права власності на нерухоме майно за умови, якщо це не порушує права інших осіб й призначення нерухомого майна узгоджується із цільовим призначенням земельної ділянки.
Також пропонується закріпити перелік категорій земельних ділянок, легалізація будівництва на яких заборонена, встановити заборону на визнання права власності на самочинно побудований об’єкт, споруджений з істотним порушенням державних будівельних норм, та визначити правові наслідки порушення вимог будівництва як проведення перебудови або приведення земельної ділянки до попереднього стану.
У цілому підтримуючи ідею законопроекту, слід звернути увагу на те, що правове регулювання користування земельною ділянкою здійснюється відповідно до Земельного кодексу України. Водночас суспільні відносини, що виникають у сфері набуття права власності на збудоване майно регулюються нормами Цивільного кодексу України. У зв’язку з цим необхідно застосовувати комплексний підхід до вирішення проблеми самовільного зайняття земельних ділянок з розташованими на них об’єктами нерухомості.
На нашу думку, є підстави вважати, що чинна конструкція ч. 3 ст. 376 ЦК: «Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети» є такою, що суперечить конституційним засадам (статті 13, 14 Конституції України) земельно-правового регулювання, принципам земельного законодавства (ст. 5 ЗК) та законодавчим вимогам щодо особливого правового режиму категорій земель України (ч. 3 статей 18—20 ЗК).
Заходами припинення правопорушень щодо захоплення земельних ділянок є покладення та понесення юридичної відповідальності, встановленої ст. 211 ЗК. При розгляді судових справ необхідно перевіряти правовстановлюючі документи на земельну ділянку та з’ясовувати, чи було дотримано порядок надання земельної ділянки тому чи іншому суб’єкту. За такого підходу, вважаємо, буде вирішено проблему незаконного заволодін - ня земельними ділянками та одночасно з цим комплекс проблем, пов’язаний з порушенням прав на землю.
Зауважимо, що дійсно може існувати причина, за якої не було дотримано порядок відведення земельної ділянки. В такому разі доцільно, приміром, встановити законодавчу вимогу про зобов’язання викупу земельної ділянки, розташованої під самочинно збудованою нерухомістю, чи відшкодування шкоди, яка була заподіяна у зв’язку з цим.
Легалізацію самочинного будівництва та у зв’язку з цим оформлення прав на самовільно зайняту земельну ділянку, розташовану під нерухомістю, слід розглядати як правопорушення, які набули системного характеру та не виявляються в процесі розгляду судової справи. У зв’язку з цим узгодження потребують ст. 120 ЗК, якою врегульовано перехід прав на земельну ділянку у разі набуття права на жилий будинок, будівлю або споруду, а також відповідні статті ЦК.
Варто окремою статтею врегулювати, хто саме приймає рішення та визначити порядок щодо знесення самочинно збудованого нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, на яких право власності на таке майно не може бути визнано, на кого покладається відповідальність, кого суд зобов’язує здійснити перебудову у випадку порушення державних будівельних норм, на кого покладається обов’язок про знесення відповідного об’єкта нерухомості, який орган може подати на знесення тощо.
Отже, як убачається зі змісту законопроекту, визначальною його метою є уникнення правопорушень за самовільне зайняття земельних ділянок, разом із тим, пропонувалось удосконалити виключно положення ЦК.
Є й інші приклади, коли не враховуються науково-правові підходи до регулювання землекористування. Зокрема ст. 119 Земельного кодексу 2001 р. науковцями неодноразово пропонувалось виключити, оскільки вказана новелла ЗК не виконує регулятивну функцію, а лише ускладнює відносини щодо набуття прав на землю, з чим важко не погодитись.
Законопроектом про внесення змін до ст. 119 Земельного кодексу України (щодо вдосконалення порядку набуття права на земельну ділянку за давністю користування) передбачається, що громадяни, які довго користуються земельною ділянкою, доглядають її, але водночас не мають відповідних документів, які б посвідчували їхнє право на цю ділянку, повинні мати першочергове право на отримання такої ділянки у власність чи у користування, звернувшись до відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування.
Законопроектом пропонується надмірно деталізована процедура, відповідно до якої така власність може бути набута, та механізм такого набуття. Водночас встановлюється порядок матеріальної компенсації за довготривалий догляд земельної ділянки, а також процедура вирішення земельного спору.
Слід звернути увагу, що статті 156, 157 та ст. 158 ЗК регулюють порядок відшкодування збитків землекористувачам та порядок вирішення земельних спорів. Отже, запропоновані зміни слід вносити у відповідні статті чинного ЗК.
На нашу думку, у запропонованій редакції ст. 119 ЗК порушується принцип пропорційності прав та обов’язків. Зокрема прослідковується надмірна кількість обов’язків та наявність одразу декількох санкцій, що порушує структурну цілісність норми.
Невдало використані окремі терміни: «переуступка», «мотивувальний», та «матеріальна компенсація», які є не характерними для регулювання земельно-правових відносин.
Ще один приклад, який засвідчує, що забезпечення ефективного землекористування потребує кваліфікованого підходу.
Законопроектом «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо ліквідації невідповідності між терміном освоєння земельної ділянки)» (4293 Д) пропонується вилучити п. 4 частини 6 ст. 1021 ЗК як підставу припинення права користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій). Зокрема обґрунтовується, що встановлений ЗК трирічний термін освоєння земельної ділянки є недостатнім для отримання погоджувальної та дозвільної документації. Окрім цього, що є негативним, вказана норма дає право місцевим радам розривати в односторонньому порядку договори оренди на земельні ділянки, раніше виділені фізичним або юридичним особам для забудови рішеннями місцевих рад, у разі невикористання земельної ділянки за призначенням протягом трьох років.
Необхідно констатувати, що обтяжливий характер дозвільної системи, порушення термінів оформлення документації з боку виконавчих органів влади на місцевих рівнях не завжди дозволяє освоїти земельні ділянки у визначений законодавством термін. Водночас звертаємо увагу на певні допущені неточності щодо змісту та форми запропонованого способу впливу на зазначені суспільні відносини.
Нелогічним є підхід, згідно з яким видається більш доцільним вилучити ту чи іншу норму лише з міркувань, що до її порушення призводять неналежні дії окремих владних суб’єктів. У зв’язку з цим штучним є висновок про наявність проблеми щодо невідповідності між терміном освоєння земельної ділянки, передбаченим існуючою редакцією статті 1021 Земельного кодексу України, та реальним часом, який витрачається на проходження передбачених законодавством процедур.
Сумнівним є аргумент, що недотримання п. 4 ч. 6 ст. 1021 ЗК та розрив договорів оренди земельної ділянки завжди пов’язані з неналежним оформленням документації. Порушення процедурного характеру можуть мати місце в різних випадках. Слід врахувати, що юридична норма характеризується універсальністю, покликана регулювати відносно ширше коло суспільних відносин, зокрема порядок користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій). Тому спроба вирішити проблему, яка виникла з причини затягування оформлення документації, й у підсумку призводить до порушення трирічного терміну, шляхом ліквідації такої норми закону взагалі, видається невдалою. Особливо, якщо врахувати, що запровадження трирічного терміну освоєння земельної ділянки зумовлене сукупністю інших причин та умов, зокрема особливостями земельно-правового регулювання, визначених ст. 5 ЗК, а також принципом використання земельної ділянки за цільовим призначенням. Практика закріплення різних термінів освоєння земельної ділянки є виправданою та характерною для земельного законодавства зарубіжних країн (США, Німеччина, Франція та ін.)
Висвітлені в законопроекті проблеми стосуються швидше питань правозасто - сування й дотримання правових норм компетентними владними суб’єктами, незаконні дії яких, в окремих ситуаціях, призводять до порушення трирічного терміну освоєння земельної ділянки, а також до припинення договорів оренди земельних ділянок через недотримання умов землекористування. У зв’язку з цим незаконність дій органів державної влади та місцевого самоврядування потрібно оскаржувати у встановленому законодавстві порядку. У цьому аспекті видається більш доцільним визначення терміну оформлення документації.
Висвітлені нами питання та наведені приклади дозволяють дійти висновків про те, що наявність численних правових колізій у земельному законодавстві обумовлюється низьким ступенем його систематизації і значно знижує ефективність правового регулювання. Належної уваги не було приділено інституту землекористування та розробці його системи на законодавчому рівні, що призвело до внутрішніх неузгодженостей земельноправового регулювання. Зокрема чинний ЗК комплексно й повно не врегульовує процедури передачі у власність земельних ділянок та засад їх використання. Однією з причин незадовільного стану правового регулювання земельних відносин, на нашу думку, є відсутність механізму правонаступництва земельного законодавства, завдяки чому утворюються начебто легітимні схеми набуття власності на землю.
Слід узгодити положення Цивільного і Земельного кодексів. Зокрема питання землекористування та їх належне юридичне забезпечення є передумовою запровадження якісного регулювання інших сфер суспільних відносин, у т. ч. цивільно-правових, умовою уникнення низки правопорушень, пов’язаних з набуттям та оформленням права власності.
Потребує вдосконалення порядок укладення земельно-правових угод та їх реєстрації, що зумовлює прийняття нової редакції Закону України «Про оренду землі».
Як засвідчує аналіз законопроектів, удосконалення земельного законодавства здійснюється фрагментарно. Існує значна кількість прогалин, які потребують виправлення.
Належної уваги не було приділено інституту саме землекористування як квінтесенції земельного права та розробці новітньої його системи на законодавчому рівні. Неврахування цих особливостей призвело до розриву фундаментального зв’язку в земельних відносинах: «користування землею» як змісту, та «власності на землю» як форми відображення цього змісту.
ПРИМІТКИ
1. За підсумками засідання круглого столу «Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України» (18.03.2011 р.) : зб. наук. праць. — К. : ВГЛ «Обрії», 2011. — 238 с.
2. Стенограми засідань Верховної Ради України, січень-лютий 2011 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://portal. rada. gov. ua.
3. Офіційне Інтернет представництво Президента України [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://president. gov. ua.
Коцюба Руслана. Современные тенденции развития земельных отношений и обеспечение ефективного землепользования.
При реформировании земельных отношений в Украине надлежащим образом не была обеспечена правопреемственность земельного законодательства. Некоторые существующие проблемы в земельной сфере возникли в связи с игнорированием особенностей действующих систем хозяйствования и землепользования в период пребывания Украины в составе Советского Союза. В статье делается вывод о недооценке значимости института землепользования в науке современного земельного права, что привело к наличию разрыва фундаментальных связей категории земельной собственности. Понятие «пользование землей» является содержанием земельной собственности, а понятие «собственность на землю» представляется формой отображения указанного содержания.
Ключевые слова: земельная реформа, земплепользование, собственность на землю.
Kotsiuba Ruslana. Modern directions of land relations development and the endorsement of effective land use.
In Ukraine the continuation of land legislation was not endorsed in the process of land reform. The author analyzed that the peculiarities of economic system and the system of land-use in the soviet period of Ukraine were not taken into account. That was one of the main reason of arisen problems in land relations.
In the modern science of national land law the importance of land-use institute was not enough considered. It resulted the break of land property structure.
The category «land-use» reflects the major content of land property. The category of «land property» is the form that reflects the indicated content.
Key words: land reform, land-use, land property.
|