УДК 349.4 (477)

Руслана Коцюба,

Кандидат юридичних наук,

Консультант відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

У процесі реформування земельних відносин в Україні не було належним чином забезпече­но правонаступництво земельного законодавства та не враховано особливості діючих систем господарювання та землекористування у період перебування Україні у складі Ра­дянського Союзу. У статті зроблено висновок щодо недооцінки важливості інституту землекористування у науці сучасного земельного права та потреби розробки новітньої його системи на законодавчому рівні. Слід врахувати, що категорія «користування зем­лею» є змістом власності на землю, «власність на землю» є формою відображення цього змісту.

Ключові слова: земельна реформа, землекористування, власність на землю.

Стан законодавчого регулювання*

Проблеми економічного, політичного й соціального характеру обумовлюють потребу у вдосконаленні правового регу­лювання земельно-правових відносин в Україні. Якщо врахувати, що сільсько­господарське виробництво України ба­зується на четвертій частині чорнозему земної кулі, то законодавче забезпечен­ня вирішення земельного питання вхо­дить до комплексу проблем забезпечення національної безпеки України.

3 часу проголошення незалежності в Україні було прийнято Земельний кодекс України 18.12.1990 р. та його нова редак­ція 1992 р., відповідно до якого ухвалені закони: «Про форми власності на землю» (1992—2003 рр.), «Про плату за землю» (1992—2010 рр.), «Про оренду землі» (1998 р.), «Про меліорацію земель» (2000 р.), «Про угоди щодо відчуження зе­мельної частки (паю)» (2001—2003 рр.).

У подальшому розвиток земельного законодавства здійснювався відповідно до вимог нового 3емельного кодексу, прийнятого 25.10.2001 р. З набуттям його чинності ухвалено закони України: «Про землеустрій» (2003 р.); «Про поря­док виділення в натурі (на місцевості) зе­мельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» (2003 р.); «Про охорону земель» (2003 р.); «Про державний кон­троль за використанням та охороною зе­мель» (2003 р.); «Про оцінку земель» (2003 р.); «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (2004 р.); «Про державну експертизу землевпорядної документації» (2004 р.); «Про захист конституційних прав грома­дян на землю» (2005 р.); «Про відчужен­ня земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (2009 р.); «Про використання земель оборони» (2003 р.); «Про землі енергетики та правовий ре­жим спеціальних зон енергетичних об’єктів» (2010 р.); «Про правовий ре­жим земель охоронних зон об’єктів ма­гістральних трубопроводів» (2011 р.); «Про мораторій на зміну цільового при­значення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» (2011 р.), «Про Державний земельний кадастр» (2011 р.).

Наявність великого масиву земельно­го законодавства, за висновками експер­тів, ще не свідчить про його високу якість і потребує вдосконалення. Науко­ва громадськість відмічає відсутність системного підходу у створенні земель­ного законодавства, що спричинило його внутрішню структурну неузгодженість та колізії з іншими сферами правового регулювання [1].

Дисбаланс регулювання земельних відносин, що виник унаслідок непослі­довного формування земельного законо­давства, зумовлює необхідність прове­дення системного аналізу законопроек­тів, що були розроблені з метою вдосконалення окремих норм земельного законодавства, а також вироблення від­повідних рекомендацій, що можуть бути враховані у подальшій законопроектній роботі з окреслених питань.

Сучасний законотворчий процес ха­рактеризується зростанням підвищеної уваги до правового забезпечення функ­ціонування ринку земель, формування земельного кадастру, проведення інвен­таризації земель, захисту прав власності на землю. Предметом дискусій у Верхов­ній Раді України були також питання розробки та прийняття законів про реє­страцію земельних ділянок, про облік земель сільськогосподарського призна­чення; врегулювання цінового механіз­му та нормативної оцінки землі; захисту майнових інтересів власників сільсько­господарських земель; надання на без­оплатній основі документів про право власності на земельні ділянки тощо. Зверталася увага на недосконалість існу­ючих механізмів земельних аукціонів щодо права оренди земельних ділянок та реєстрації прав на землю, а також запро­вадження дієвої інфраструктури земель­ного ринку [2].

На цих завданнях наголошується й у президентській Програмі економічних реформ на 2010—2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна еко­номіка, ефективна держава» [3].

Крім парламенту та глави держави, свою позицію щодо напрямів удоскона­лення земельного законодавства опри­люднили й органи виконавчої влади. Зокрема Державне агентство земельних ресурсів України відмічає першочергову необхідність зняття мораторію на про­даж земель сільськогосподарського при­значення, оскільки звужуються консти­туційні права громадян України щодо розпорядження власною земельною ді­лянкою й, окрім того, втрачається мож­ливість формування конкурентоспро­можних господарств ринкового типу, оптимізації землеволодінь і землекорис - тувань.

Загалом слід відзначити численність та різноманітність нерідко спірних реко­мендацій щодо вдосконалення окремих положень земельного законодавства. У переважній більшості вони торкаються питань приватної земельної власності, створення приватних господарств у зв’язку з цим та запровадження купівлі - продажу земель сільськогосподарського призначення. Однак єдиного підходу до вирішення останнього вироблено так і не було.

У цьому аспекті при розробці подаль­ших положень земельного законодавства доцільно взяти до уваги, що при здійс­ненні земельно-правових перетворень у країні не було належним чином врахова­но особливості діючої на той час системи господарювання та землекористування Української PCP, а також її економіч­них зв’язків з іншими республіками. Ви­користання різних юридичних моделей реформування земельних відносин в Україні не дало очікуваного позитивного результату, оскільки був відсутній пев - ною мірою якісний правовий інструмен­тарій, за допомогою якого слід було б ви­значити засади реформування земельних відносин, які стосуються не лише питан­ня формування приватного власника для утворення латифундій, а, перш за все, засад та принципів ефективного земле­користування (приміром Канада, США, Ізраїль, Німеччина тощо).

Концептуальні недоопрацювання си­стеми земельної власності обумовили комплекс проблем, які пов’язані з нена­лежним регулюванням порядку набуття та реалізації прав на землю. Це, у свою чергу, породило земельні спори та загос­трення ситуації в суспільстві щодо зло­вживань у земельній сфері та використання законодавчих прогалин з метою незаконного набуття прав на землю.

Системні проблеми

Слід зауважити, що некваліфіковане застосування норм земельного права або уникання такого застосування пов’язане з необґрунтованим запровадженням ду­алістичного підходу до врегулювання зе­мельних відносин. Відбулося поширення цивільно-правового регулювання су­спільних відносин у земельній сфері, за якого дублюються положеня Цивільного та Земельного кодексів або однорідні сфе­ри суспільних відносин регулюються у різній спосіб, відсутнє взаємне узгоджен­ня цивільно-правових та земельно-право­вих норм. На практиці законодавча не­точність призводить до зловживань та вчинення правопорушень.

Зокрема аналіз доктринальних підхо­дів до вдосконалення земельного законо­давства з позиції стратегічних задач України свідчить, що науковців, які представляють київську (Т. Г. Коваль­чук, П. Ф. Кулініч, А. Н. Мірошничен­ко, В. В. Носік), харківську (А. М. Ста - тівка, М. В. Шульга), львівську (Н. І. Титова), одеську (І. І. Каракаш) на­укові юридичні школи земельного пра­ва, турбують такі системні проблеми у даній сфері.

1. Конституційні засади регулювання земельних відносин не повною мірою конкретизовано у чинному законодав­стві. Зокрема не знайшли адекватного відображення положення Конституції України щодо юридичної природи права власності Українського народу на зем­лю, визначення правового режиму землі як основного національного багатства та переліку правового статусу суб’єктів права власності на землю, місця й ролі органів державної влади та місцевого са­моврядування у регулюванні земельних відносин тощо.

2. На законодавчому рівні не встанов­лено механізми переходу однієї форми власності в іншу та не врегульовано ста­тус колективної власності й особливос­тей її трансформації у приватну влас­ність. Без відповідного наукового супро­воду здійснюється розмежування земель державної та комунальної власності, не враховуються особливості та специфіка запровадження правового регулювання даного виду відносин.

3. Приватизація земельних ділянок супроводжується численними порушен­нями, про що свідчить судова практика. Чинний ЗК комплексно й повно не вре­гульовує процедури передачі у власність земельних ділянок та засад їх викорис­тання.

4. Удосконалення потребує правове регулювання земельно-правових угод: уточнення видів договорів, визначення їх істотних умов, розробка типових форм тощо. Судова практика свідчить про зростання кількості фіктивних догово­рів, що обумовлено саме недосконалістю законодавчої системи земельного дого­вірного права. Зміст угод про перехід права власності на земельні ділянки ре­гулюється єдиною ст. 132 ЗК, за змістом якої так і не визначено, якими є істотні умови того чи іншого договору. Не чітко визначено юридичні механізми відчу­ження земельних ділянок, що є обов’яз­ковим, оскільки вони пов’язані з особли­востями використання земельної ді­лянки та здійснення заходів щодо її охо­рони.

5. Переважна більшість вчених від­значає недотримання принципу єдності змісту та форми Земельного кодексу України 2001 р. За їхньою оцінкою, він не є кодексом у розумінні цього виду за­конодавчого акта, оскільки не відповідає певним, усталеним критеріям створення кодексу та його якісним характеристи­кам.

З нашої точки зору, нагальною є по­треба у вирішенні насамперед комплексу проблем землекористування, що сприя­тиме ефективному функціонуванню ме­ханізму набуття та реалізації права влас­ності на землю, зокрема земель сіль­ськогосподарського призначення. Невра - хування цих особливостей у підсумку призвело як до деформації законодавчого регулювання земельних відносин, так і до застосування необґрунтованих підхо­дів до створення земельно-правового ре­гулювання.

Наведемо декілька прикладів окремих проектів законодавчих актів, що були включені до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України шостого скликання (лютий-липень 2011 р.). Це проекти «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу України (щодо само­чинного будівництва)» (7279 Д) та «Про внесення змін до статті 119 Земельного кодексу України (щодо вдосконалення порядку набуття права на земельну ділянку за давністю користування)» (4469 Д), «Про внесення змін до Земель­ного кодексу України (щодо ліквідації невідповідності між терміном освоєння земельної ділянки) (4293 Д)», що спря­мовані на вдосконалення правових ас­пектів інститутів набуття прав на земель­ні ділянки з розташованими на них об’єктами нерухомості, набувальної дав­ності та оренди землі.

Щодо самочинного будівництва

Законопроектом «Про внесення змін до статті 376 Цивільного кодексу Украї­ни (щодо самочинного будівництва)» (7279 Д) пропонується вдосконалити ме­ханізм набуття права власності з метою уникнення правопорушень за самовільне зайняття земельних ділянок та здійснен­ня самочинного будівництва на них.

У законопроекті обґрунтовується, що чинна редакція ч. 3 ст. 376 ЦК не кон­кретизує процедуру надання земельної ділянки особі під уже збудоване нерухо­ме майно. На підставі цього виникає можливість визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійсни­ла самочинне будівництво на земельній ділянці, що не перебуває у її власності чи користуванні, та переходу, у зв’язку з цим, прав на землю.

У такий спосіб відбувається поширен­ня захоплення земельних ділянок дер­жавної власності, а також територій, які підлягають особливій охороні з боку дер­жави — земель природно-заповідного, водного фонду та лісогосподарського призначення.

Отже, на думку розробників, слід ви­класти ст. 376 ЦК у новій редакції, пе­редбачивши, що судовий позов може бути пред’явлений лише за вимогою власника або користувача земельної ділянки щодо визнання за ним права власності на неру­хоме майно за умови, якщо це не порушує права інших осіб й призначення нерухо­мого майна узгоджується із цільовим при­значенням земельної ділянки.

Також пропонується закріпити пере­лік категорій земельних ділянок, лега­лізація будівництва на яких заборонена, встановити заборону на визнання права власності на самочинно побудований об’єкт, споруджений з істотним пору­шенням державних будівельних норм, та визначити правові наслідки порушен­ня вимог будівництва як проведення пе­ребудови або приведення земельної ді­лянки до попереднього стану.

У цілому підтримуючи ідею законо­проекту, слід звернути увагу на те, що правове регулювання користування зе­мельною ділянкою здійснюється відпо­відно до Земельного кодексу України. Водночас суспільні відносини, що вини­кають у сфері набуття права власності на збудоване майно регулюються нормами Цивільного кодексу України. У зв’язку з цим необхідно застосовувати комплекс­ний підхід до вирішення проблеми само­вільного зайняття земельних ділянок з розташованими на них об’єктами неру­хомості.

На нашу думку, є підстави вважати, що чинна конструкція ч. 3 ст. 376 ЦК: «Право власності на самочинно збудова­не нерухоме майно може бути за рішен­ням суду визнане за особою, яка здійсни­ла самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети» є такою, що суперечить конститу­ційним засадам (статті 13, 14 Конститу­ції України) земельно-правового регулю­вання, принципам земельного законо­давства (ст. 5 ЗК) та законодавчим вимо­гам щодо особливого правового режиму категорій земель України (ч. 3 ста­тей 18—20 ЗК).

Заходами припинення правопорушень щодо захоплення земельних ділянок є покладення та понесення юридичної від­повідальності, встановленої ст. 211 ЗК. При розгляді судових справ необхідно перевіряти правовстановлюючі докумен­ти на земельну ділянку та з’ясовувати, чи було дотримано порядок надання зе­мельної ділянки тому чи іншому суб’єк­ту. За такого підходу, вважаємо, буде ви­рішено проблему незаконного заволодін - ня земельними ділянками та одночасно з цим комплекс проблем, пов’язаний з по­рушенням прав на землю.

Зауважимо, що дійсно може існувати причина, за якої не було дотримано по­рядок відведення земельної ділянки. В такому разі доцільно, приміром, встано­вити законодавчу вимогу про зобов’язан­ня викупу земельної ділянки, розташо­ваної під самочинно збудованою неру­хомістю, чи відшкодування шкоди, яка була заподіяна у зв’язку з цим.

Легалізацію самочинного будівництва та у зв’язку з цим оформлення прав на самовільно зайняту земельну ділянку, розташовану під нерухомістю, слід роз­глядати як правопорушення, які набули системного характеру та не виявляються в процесі розгляду судової справи. У зв’язку з цим узгодження потребують ст. 120 ЗК, якою врегульовано перехід прав на земельну ділянку у разі набуття права на жилий будинок, будівлю або споруду, а також відповідні статті ЦК.

Варто окремою статтею врегулювати, хто саме приймає рішення та визначити порядок щодо знесення самочинно збу­дованого нерухомого майна, що знахо­диться на земельних ділянках, на яких право власності на таке майно не може бути визнано, на кого покладається від­повідальність, кого суд зобов’язує здійс­нити перебудову у випадку порушення державних будівельних норм, на кого покладається обов’язок про знесення відповідного об’єкта нерухомості, який орган може подати на знесення тощо.

Отже, як убачається зі змісту законо­проекту, визначальною його метою є уникнення правопорушень за самовільне зайняття земельних ділянок, разом із тим, пропонувалось удосконалити ви­ключно положення ЦК.

За давністю користування

Є й інші приклади, коли не врахову­ються науково-правові підходи до регу­лювання землекористування. Зокрема ст. 119 Земельного кодексу 2001 р. на­уковцями неодноразово пропонувалось виключити, оскільки вказана новелла ЗК не виконує регулятивну функцію, а лише ускладнює відносини щодо набут­тя прав на землю, з чим важко не пого­дитись.

Законопроектом про внесення змін до ст. 119 Земельного кодексу України (що­до вдосконалення порядку набуття права на земельну ділянку за давністю корис­тування) передбачається, що громадяни, які довго користуються земельною ді­лянкою, доглядають її, але водночас не мають відповідних документів, які б по­свідчували їхнє право на цю ділянку, по­винні мати першочергове право на отри­мання такої ділянки у власність чи у користування, звернувшись до відповід­ного органу державної влади чи місцево­го самоврядування.

Законопроектом пропонується над­мірно деталізована процедура, відповід­но до якої така власність може бути на­бута, та механізм такого набуття. Водночас встановлюється порядок мате­ріальної компенсації за довготривалий догляд земельної ділянки, а також про­цедура вирішення земельного спору.

Слід звернути увагу, що статті 156, 157 та ст. 158 ЗК регулюють порядок відшкодування збитків землекористува­чам та порядок вирішення земельних спорів. Отже, запропоновані зміни слід вносити у відповідні статті чинного ЗК.

На нашу думку, у запропонованій ре­дакції ст. 119 ЗК порушується принцип пропорційності прав та обов’язків. Зо­крема прослідковується надмірна кіль­кість обов’язків та наявність одразу де­кількох санкцій, що порушує структур­ну цілісність норми.

Невдало використані окремі терміни: «переуступка», «мотивувальний», та «матеріальна компенсація», які є не ха­рактерними для регулювання земель­но-правових відносин.

Термін освоєння земельної ділянки

Ще один приклад, який засвідчує, що забезпечення ефективного землекористу­вання потребує кваліфікованого підходу.

Законопроектом «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо ліквідації невідповідності між терміном освоєння земельної ділянки)» (4293 Д) пропонується вилучити п. 4 части­ни 6 ст. 1021 ЗК як підставу припинення права користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій). Зокрема обґрунтовується, що встановле­ний ЗК трирічний термін освоєння зе­мельної ділянки є недостатнім для отри­мання погоджувальної та дозвільної документації. Окрім цього, що є негатив­ним, вказана норма дає право місцевим радам розривати в односторонньому по­рядку договори оренди на земельні ділянки, раніше виділені фізичним або юридичним особам для забудови рішен­нями місцевих рад, у разі невикористан­ня земельної ділянки за призначенням протягом трьох років.

Необхідно констатувати, що обтяжли­вий характер дозвільної системи, пору­шення термінів оформлення документа­ції з боку виконавчих органів влади на місцевих рівнях не завжди дозволяє освоїти земельні ділянки у визначений законодавством термін. Водночас зверта­ємо увагу на певні допущені неточності щодо змісту та форми запропонованого способу впливу на зазначені суспільні відносини.

Нелогічним є підхід, згідно з яким ви­дається більш доцільним вилучити ту чи іншу норму лише з міркувань, що до її порушення призводять неналежні дії окремих владних суб’єктів. У зв’язку з цим штучним є висновок про наявність проблеми щодо невідповідності між тер­міном освоєння земельної ділянки, пе­редбаченим існуючою редакцією стат­ті 1021 Земельного кодексу України, та реальним часом, який витрачається на проходження передбачених законодав­ством процедур.

Сумнівним є аргумент, що недотри­мання п. 4 ч. 6 ст. 1021 ЗК та розрив до­говорів оренди земельної ділянки зав­жди пов’язані з неналежним оформлен­ням документації. Порушення процедур­ного характеру можуть мати місце в різних випадках. Слід врахувати, що юридична норма характеризується уні­версальністю, покликана регулювати відносно ширше коло суспільних від­носин, зокрема порядок користування чужою земельною ділянкою для забудо­ви (суперфіцій). Тому спроба вирішити проблему, яка виникла з причини затя­гування оформлення документації, й у підсумку призводить до порушення три­річного терміну, шляхом ліквідації та­кої норми закону взагалі, видається не­вдалою. Особливо, якщо врахувати, що запровадження трирічного терміну осво­єння земельної ділянки зумовлене су­купністю інших причин та умов, зокре­ма особливостями земельно-правового регулювання, визначених ст. 5 ЗК, а та­кож принципом використання земельної ділянки за цільовим призначенням. Практика закріплення різних термінів освоєння земельної ділянки є виправда­ною та характерною для земельного за­конодавства зарубіжних країн (США, Німеччина, Франція та ін.)

Висвітлені в законопроекті проблеми стосуються швидше питань правозасто - сування й дотримання правових норм компетентними владними суб’єктами, незаконні дії яких, в окремих ситуаціях, призводять до порушення трирічного терміну освоєння земельної ділянки, а також до припинення договорів оренди земельних ділянок через недотримання умов землекористування. У зв’язку з цим незаконність дій органів державної влади та місцевого самоврядування по­трібно оскаржувати у встановленому за­конодавстві порядку. У цьому аспекті видається більш доцільним визначення терміну оформлення документації.

Висновки

Висвітлені нами питання та наведені приклади дозволяють дійти висновків про те, що наявність численних право­вих колізій у земельному законодавстві обумовлюється низьким ступенем його систематизації і значно знижує ефектив­ність правового регулювання. Належної уваги не було приділено інституту земле­користування та розробці його системи на законодавчому рівні, що призвело до внутрішніх неузгодженостей земельно­правового регулювання. Зокрема чинний ЗК комплексно й повно не врегульовує процедури передачі у власність земель­них ділянок та засад їх використання. Однією з причин незадовільного стану правового регулювання земельних відно­син, на нашу думку, є відсутність меха­нізму правонаступництва земельного законодавства, завдяки чому утворю­ються начебто легітимні схеми набуття власності на землю.

Слід узгодити положення Цивільного і Земельного кодексів. Зокрема питання землекористування та їх належне юри­дичне забезпечення є передумовою за­провадження якісного регулювання ін­ших сфер суспільних відносин, у т. ч. цивільно-правових, умовою уникнення низки правопорушень, пов’язаних з на­буттям та оформленням права власності.

Потребує вдосконалення порядок укладення земельно-правових угод та їх реєстрації, що зумовлює прийняття но­вої редакції Закону України «Про орен­ду землі».

Як засвідчує аналіз законопроектів, удосконалення земельного законодав­ства здійснюється фрагментарно. Існує значна кількість прогалин, які потребу­ють виправлення.

Належної уваги не було приділено ін­ституту саме землекористування як квінтесенції земельного права та роз­робці новітньої його системи на законо­давчому рівні. Неврахування цих особ­ливостей призвело до розриву фундамен­тального зв’язку в земельних відноси­нах: «користування землею» як змісту, та «власності на землю» як форми відоб­раження цього змісту.

ПРИМІТКИ

1. За підсумками засідання круглого столу «Сучасні проблеми систематизації екологічно­го, земельного та аграрного законодавства України» (18.03.2011 р.) : зб. наук. праць. — К. : ВГЛ «Обрії», 2011. — 238 с.

2. Стенограми засідань Верховної Ради України, січень-лютий 2011 р. [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : Http://portal. rada. gov. ua.

3. Офіційне Інтернет представництво Президента України [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://president. gov. ua.

Коцюба Руслана. Современные тенденции развития земельных отношений и обеспе­чение ефективного землепользования.

При реформировании земельных отношений в Украине надлежащим образом не была обес­печена правопреемственность земельного законодательства. Некоторые существующие проблемы в земельной сфере возникли в связи с игнорированием особенностей действую­щих систем хозяйствования и землепользования в период пребывания Украины в составе Советского Союза. В статье делается вывод о недооценке значимости института земле­пользования в науке современного земельного права, что привело к наличию разрыва фунда­ментальных связей категории земельной собственности. Понятие «пользование землей» является содержанием земельной собственности, а понятие «собственность на землю» представляется формой отображения указанного содержания.

Ключевые слова: земельная реформа, земплепользование, собственность на землю.

Kotsiuba Ruslana. Modern directions of land relations development and the endor­sement of effective land use.

In Ukraine the continuation of land legislation was not endorsed in the process of land reform. The author analyzed that the peculiarities of economic system and the system of land-use in the soviet period of Ukraine were not taken into account. That was one of the main reason of arisen problems in land relations.

In the modern science of national land law the importance of land-use institute was not enough considered. It resulted the break of land property structure.

The category «land-use» reflects the major content of land property. The category of «land property» is the form that reflects the indicated content.

Key words: land reform, land-use, land property.