joomla
АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО ЯК ЕЛЕМЕНТ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ
Юридична Україна

УДК 342.9

Михайло Смокович,

Суддя Вищого адміністративного суду України, секретар Пленуму Вищого адміністративного суду України

 

У статті, присвяченій ролі адміністративного судочинства у реалізації конституцій­ного права на судовий захист, висвітлено окремі проблеми щодо реалізації цього права та шляхи їх розв’язання в Україні.

Ключові слова: адміністративне судочинство, звернення до суду, конституційна га­рантія, право на судовий захист, юрисдикція.

 

Вагомий політичний чинник*

Адміністративне судочинство нерідко характеризують як практичну конкрети­зацію конституційних прав і свобод. З часу появи конституцій як форми гаран­тій правового статусу суспільних верств з’явилась потреба захисту гарантованих ними прав. Тому можна сказати, що істо­ричний шлях, який був пройдений кон­ституціоналізмом, багатьма своїми риса­ми і інститутами тісно пов’язаний з адміністративною юстицією. І гарантії політичних, у першу чергу виборчих, прав, і захист прав на свободу підприєм­ництва, і, зрештою, суттєве звуження влади держави — заслуга і здобуток значною мірою адміністративної юстиції. Тому ці інститути тісно пов’язані і світо­глядні парадигми обох значною мірою тотожні — в першу чергу, це автономія волі, відповідальність за власний вибір і визнання рівності усіх членів суспільства у своїй гідності і правах.

Конституційні права і свободи — тра­диційна частина права, добре відома з ра­дянських часів. Тим не менше їх судовий захист — сфера, яка лише недавно отри­мала визнання як самостійний правовий інститут. Історичні відомості дають під­стави для висновку, що формування за­хисту прав і свобод відбувалося паралель­но до формування засад державності.

Потреби зміцнення економіки, підви­щення рівня життя вимагають розкриття потенціалу кожної суспільної одиниці і забезпечення вільної життєдіяльності як передумови задоволення власних потреб і інтересів кожного. Особливої практичної ваги це набуває у сфері економіки, у від­носинах, у яких потреби господарюван­ня, залучення в економіку ресурсів всту­пають у суперечності з іншими суспіль­ними інтересами, їх різновидами і різни­ми ж носіями. Інструментарій адміні­стративного судочинства для цього має сучасні форми і методи розкриття і врів­новаження усієї суперечливої картини взаємодії особи і суспільства.

Одна з основних задач адміністратив­ного судочинства — захист прав та свобод приватних осіб від порушень з боку пуб­лічної адміністрації. З першого погляду, це завдання безпосереднього відношення до політичних процесів не має. Адже од­ним із принципів діяльності основної ма­си органів виконавчої влади є їх апо­літичність, тобто усунення їх від процесів прийняття політичних рішень. Відповід­но, і адміністративні спори за участю цих органів, з першого погляду, істотного по­літичного значення не мають. Проте це враження є хибним. По-перше, до числа адміністративних справ належать справи про оскарження актів вищих органів вла­ди, про оскарження рішень та дій учасни­ків виборчих та референдумних процесів. Очевидно, ці справи за своїм змістом не можуть не бути політичними — вони є політичними. По-друге, особливістю віт­чизняної адміністративної практики є ви­сокий ступінь її політизації. Тому адміні­стративні спори, що виникають з приводу таких процесів, також мають політичний підтекст.

Поряд із згаданими двома існує ще од­на обставина, яка дозволяє говорити про адміністративне судочинство як про важ­ливий політичний чинник. Цією обстави­ною є об’єкт судового захисту, а саме — права та свободи особи у сфері публічних правовідносин. Більшість із цих прав за­кріплено у Конституції України. У такий спосіб підкреслено високу політичну зна­чимість згаданих прав особи; їх безпере­шкодна реалізація вважається фунда­ментом суспільної стабільності. Тому, надаючи захист цим правам, адміністра­тивна юстиція виступає своєрідним га­рантом конституційного ладу.

Тобто, незважаючи на принципово не - політичну природу своєї діяльності, ад­міністративний суд у сучасній Україні став вагомим політичним чинником, причому не тільки у справах за позовами до вищих органів влади, а й у інших справах, які через постійне зростання їх кількості свідчать про катастрофічне не­задоволення громадян іншими суб’єкта­ми владних повноважень. Суди, у першу чергу адміністративні, перетворилися на свого роду громовідводи громадського не­вдоволення.

Проблема визначення судової юрисдикції

Протягом шести років існування ад­міністративної юстиції проблема визна­чення судової юрисдикції була і є най - гострішою. Наприклад, особливо, що стосується справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо надання в користування, в оренду, у власність земельних ділянок.

З цього приводу Пленум Вищого ад­міністративного суду України (далі — ВАСУ) звертався до Конституційного Су­ду України з Конституційним звернен­ням щодо офіційного тлумачення поло­жень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земель­ного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 Ко­дексу адміністративного судочинства України. На погляд Вищого адміністра­тивного суду України — проблема ви­рішена. Доказом цього є резолютивна частина рішення КСУ від 01.04.2010 р. № 10-рп/2010 у справі № 1-6/2010, яким визначено, що в аспекті конституційного подання:

— положення ч. 1 ст. 143 Конституції

України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосеред­ньо або через утворені ними органи міс­цевого самоврядування «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції», слід ро­зуміти так, що при вирішенні цих пи­тань органи місцевого самоврядування діють як суб’єкти владних повноважень;

— положення пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу в частині повноважень сільських, селищних, місь­ких рад відповідно до цього Кодексу ви­рішувати питання розпорядження земля­ми територіальних громад, передачі зе­мельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користуван­ня із земель комунальної власності, вилу­чення земельних ділянок із земель кому­нальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради ді­ють як суб’єкти владних повноважень;

— положення п. 1 ч. ст. 17 Кодексу ад­міністративного судочинства України (далі — КАСУ) стосовно поширення ком­петенції адміністративних судів на «спо­ри фізичних чи юридичних осіб із суб’єк­том владних повноважень щодо оскар­ження його рішень (нормативно-право­вих актів чи правових актів індивідуаль­ної дії), дій чи бездіяльності» слід розу­міти так, що до публічно-правових спо­рів, на які поширюється юрисдикція ад­міністративних судів, належать і земель­ні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’яза­ні з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Зауважимо, що Рішення Конституцій­ного Суду України є обов’язковим до ви­конання на території України, остаточ­ним і не може бути оскаржене.

Незважаючи на існуюче правове поле на сьогодні такі спори розглядають суди адміністративної, господарської та ци­вільної юрисдикцій.

Враховуючи рішення Конституційно­го Суду України вважаємо, що всі рі­шення зазначених суб’єктів владних пов­новажень щодо передачі земельних діля­нок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання зе­мельних ділянок у користування із зе­мель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності незалежно від того, чи за цим

Рішенням власники чи користувачі вчи­нили якісь дії щодо відчуження земель­них ділянок іншим особам, можуть бути оскаржені лише за правилами адміні­стративного судочинства.

ВАСУ буде ініціювати питання щодо возведення висновків даного рішення КСУ в Закон, мається на увазі прямо пе­редбачити Кодексом адміністративного судочинства України, що ці спори нале­жать до юрисдикції адміністративних судів, як це зроблено щодо виборчих спорів, що випливають із прийняття, проходження та звільнення з публічної служби тощо.

Разом із тим, необхідно зазначити, що встановлення та віднесення законодав­цем справ до відповідних судових юрис­дикцій не є необмеженим — законодав­чий орган повинен враховувати завдання кожної судової юрисдикції і, виходячи з них, визначати юрисдикцію спорів на за­конодавчому рівні. Зокрема право особи на розгляд її публічно-правового спору в спеціалізованому суді гарантується на рівні Конституції України. Законодавець не може довільно вилучати певні публіч­ні спори із адміністративної юрисдикції і передавати їх до іншого виду судової юрисдикції. Це конституційне правило було підтверджене у рішенні КСУ від 09.09.2010 р. № 19-рп/2010 (справа щодо підвідомчості соціальних спорів). Прин­цип спеціалізації є гарантією конститу­ційного права особи на судовий захист.

Щодо підстав оскарження правових актів

Принцип верховенства права передба­чає обмеження сваволі публічної адміні­страції та існування контролю за тим, як публічна адміністрація дотримується цих меж. Жоден владний акт, що стосується прав і свобод особи, не може бути вилуче­ний з-під судового контролю. Новітня історія України, на жаль, знає випадки, коли держава намагалася вивести деякі свої рішення з-під судового контролю (на­приклад протоколи дільничних виборчих комісій із підрахунку голосів на виборчій дільниці). Як завжди і до честі Конститу­ційного Суду України подібним спробам надана належна правова оцінка — такі положення визнані неконституційними (Рішення Конституційного Суду України від 19.10.2009 р. № 26-рп/2009 (справа про внесення змін до деяких законодав­чих актів України щодо виборів Прези­дента України) [1].

Щодо підстав оскарження правових актів, то, за правовою позицією КСУ, ви­кладеною у мотивувальній частині Рі­шення від 27.03.2002 р. № 7-рп/2002 (справа щодо актів про обрання/призна­чення суддів на посади та про звільнення їх з посад), «закони та інші правові акти за рішенням КСУ визнаються неконсти­туційними повністю чи в окремій части­ні, якщо вони не відповідають Конститу­ції України або якщо була порушена встановлена Конституції України проце­дура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (ч. 1 ст. 152 Конституції України). Перелік актів, щодо конститу- ційності яких Конституційним Судом України здійснюється перевірка, визна­чено у ч. 1 ст. 150 Конституції України. Аналіз положень цих статей Конституції України свідчить, що до «інших право­вих актів», про які йдеться в ч. 2 ст. 147, ч. 1 ст. 152 Конституції України, нале­жать, зокрема, правові акти Верховної Ради України, акти Президента України» (пункт 4); «до повноважень Конститу­ційного Суду України належить вирішен­ня питань виключно щодо відповідності Конституції України актів Верховної Ради України, Президента України про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад, а не щодо їх за­конності» (пункт 5).

Ця правова позиція підтверджена і в Рішенні Конституційного Суду України від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначен­ня або звільнення посадових осіб), в яко­му сказано, що Конституційний Суд України «не уповноважений вирішувати питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автоном­ної Республіки Крим та органів місцево­го самоврядування, а також інші питан­ня, віднесені до компетенції судів загаль­ної юрисдикції (ст. 14 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Постанови Верховної Ради України, ука­зи і розпорядження Президента України є підзаконними актами (ст. 91; ч. 3 ст. 106 Конституції України), тобто таки­ми, що приймаються на основі та на ви­конання Конституції і законів України і мають відповідати їм. Тому вони можуть перевірятися на відповідність не тільки Конституції, а й законам України. Пере­вірка законності зазначених актів є функцією судів загальної юрисдикції. У разі виникнення питання щодо їх кон- ституційності починає діяти механізм, передбачений ст. 150 Конституції Украї­ни» (пункт 5).

Однак, коли ми говоримо про звільнен­ня судді, то слід пам’ятати, що фізичні особи (судді) не є суб’єктами права на звернення до Конституційного суду щодо конституційності акта індивідуальної дії, тобто фактично вони позбавлені тако­го фундаментального права і права на оскарження в суді рішень органів дер­жавної влади, гарантованого ст. 55 Кон­ституції України.

У цій площині правовідносин також є неврегульованими та такими, що не кон­тролюються судами, спірні правовідноси­ни, які виникли щодо перевірки право­вих актів на конституційну відповідність до втрати ними чинності.

Так, у справі № 2-32/2007 за конститу­ційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Прези­дента України «Про звільнення В. Пше­ничного з посади судді Конституційного Суду України» Конституційний Суд України ухвалою від 19.06.2007 р., від­мовляючи у відкритті провадження, ука­зав, що в процесі розгляду в КСУ питання щодо відкриття конституційного прова­дження у справі Президент України ви­дав Указ від 14.06.2007 р. «Про скасуван­ня Указу Президента України від 30 квіт­ня 2007 року № 369». Оскільки юрисдик­ція Конституційного Суду України не по­ширюється на правові акти, що втратили чинність, підстав для відкриття консти­туційного провадження немає. Однак указаний суб’єкт звернення не може звер­нутися до адміністративного суду з під­став неконституційності оспорюваного Указу. З цих самих підстав не може звер­нутися до адміністративного суду, у тому числі й до Конституційного Суду Украї­ни, звільнена з посади особа. Тобто відмо­ва у відкритті провадження з указаних підстав позбавляє можливості у судовому порядку перевірити цей Указ на відповід­ність Конституції України. Крім того, на нашу думку, така позиція позбавляє суд можливості дати правову оцінку право­відносинам, які були врегульовані в ін­шому випадку відповідним нормативно - правовим актом у період його чинності, а саме щодо відповідності правового врегу­лювання цих правовідносин положенням Конституції України.

Подібною є правова позиція КСУ, ви­кладена у справі № 8-уп/98 про відмову у відкритті конституційного провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Верховної Ради України «Про проведен­ня позачергових виборів до Верховної Ра­ди Автономної Республіки Крим», у якій Конституційний Суд України ухвалою від 09.07.1998 р. відмовив у відкритті провадження, оскільки оскаржувана по­станова Верховної Ради України є актом одноразового застосування і на день роз­гляду конституційного подання втратила чинність.

У іншій, правда адміністративній, справі за позовом фізичної особи до Пре­зидента України про визнання незакон­ним та нечинним Указу Президента України від 05.06.2007 р. № 497/2007 «Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України» позивач ви­моги обґрунтував тим, що Президент України видав цей Указ на порушення Конституції України, Закону України «Про вибори народних депутатів Украї­ни» та інших нормативно-правових ак­тів. Печерський районний суд м. Києва ухвалою від 13.07.2007 р. відмовив у від­критті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України, оскільки заяву не належить розглядати в порядку адмініс­тративного судочинства. Свій висновок суд мотивував тим, що повноваження Президента України щодо призначення позачергових виборів до Верховної Ради України встановлені виключно нормами Конституції України. Закон України «Про вибори народних депутатів Украї­ни» та інші нормативно-правові акти, на які посилається позивач, не визначають підстави та порядок призначення Прези­дентом України позачергових виборів до Верховної Ради України. Тому суд ді­йшов висновку, що позивачем фактично ставиться питання щодо конституційно - сті цього Указу, яке належить до компе­тенції Конституційного Суду України. З цим рішенням погодилися суди вищих інстанцій. На наш погляд, із таким ви­сновком погодитися можна було б у разі наявності у позивача права на звернення до Конституційного Суду України. Тобто якщо б ця справа з особами, які беруть участь у справі, та предметом спору, на­лежала до конституційної юрисдикції. Однак позивач у цьому разі позбавлений можливості звернутися до Конституційного Суду України, він не є суб’єктом звернення до Конституційного Суду з та­кими вимогами.

Аналіз вищенаведеної судової практи­ки та законодавства свідчить, що такими підходами не лише фізичні особи не мо­жуть реалізувати своє конституційне пра­во на судовий захист, а й урегульовані правовідносини, які виникли у період чинності та до скасування акта відповід­ним нормотворчим органом, неможливо у судовому порядку перевірити на відповід­ність Конституції України, оскільки вони виникли відповідно до правового акта, який після втрати ним чинності Консти­туційний Суд України не може перевіри­ти на відповідність Конституції України, а адміністративний суд не має повнова­жень на таку перевірку. Тобто за таким підходом правові акти державних органів виходять з-під судового контролю.

3 метою реалізації права на судовий захист Конституційний Суд України вирішу­вав питання щодо юрисдикції судів своїм Рішенням від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частин 2, 3 ст. 124 Конституції України (справа щодо під­відомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб). Зокрема вка­зав таке:

— положення про поширення юрис­дикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, означає, що до юрисдикції Конституційного Суду Украї­ни та судів загальної юрисдикції нале­жить, відповідно до їх повноважень, ви­рішення питань, що мають правовий характер, зокрема тих, які виникають у зв’язку з призначенням чи звільненням певних посадових осіб Президентом України або Верховною Радою України (ч. 2 ст. 124);

— вирішення Конституційним Судом України питань щодо відповідності Кон­ституції України (конституційності) ак­тів Президента України та правових ак­тів Верховної Ради України не виключає можливості оскарження до судів загаль­ної юрисдикції актів Президента Украї­ни або постанов Верховної Ради України індивідуального характеру з питань при­значення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком по­ложень тих актів, які є наслідком кон­ституційно-політичної відповідальності (статті 115, 122 та інші Конституції України) посадових осіб.

Отже, Конституційний Суд України чітко розмежовує ці види юрисдикцій. Водночас вказівкою щодо можливості оскарження до судів загальної юрисдик­ції актів Президента України або поста­нов Верховної Ради України індивідуаль­ного характеру з питань призначення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком положень тих актів, які є наслідком конституційно-по­літичної відповідальності (статті 115, 122 та інші Конституції України) посадових осіб, Конституційний Суд України по­збавляє посадових осіб, звільнених за на­слідком конституційної відповідальності, на судовий захист, оскільки такі особи не є суб’єктами звернення в конституційно­му судочинстві з зазначеними вимогами.

Крім того, у цьому Рішенні Конститу­ційний Суд України зазначив, що здійснення судочинства Конституційним Судом України та судами загальної юрис­дикції щодо актів Президента України та Верховної Ради України з питань при­значення чи звільнення посадових осіб означає розгляд справ щодо конституцій - ності зазначених актів у формі конститу­ційного судочинства, а щодо їх законно­сті — судами загальної юрисдикції у формі відповідного судочинства (ч. 3 ст. 124 Конституції України).

Слід зазначити, що за приписами п. 2 ч. 1 ст. 171 КАС України до компетенції адміністративних судів належить роз­гляд справ щодо законності та відповід­ності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів мініс­терств, інших центральних органів вико­навчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого само­врядування, інших суб’єктів владних по­вноважень. На наш погляд, ця норма не забороняє адміністративним судам роз­глядати спори щодо конституційності цих нормативно-правових актів, оскіль­ки, крім перевірки законності, адміні­стративні суди можуть перевіряти ці ак­ти на відповідність актам вищої юридич­ної сили, до яких належить Конституція України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, та інші нормативно-пра­вові акти, які мають вищу юридичну си­лу, ніж оскаржуваний акт.

З викладеного слідує, що з метою ре­алізації конституційної гарантії на судо­вий захист прав, свобод та інтересів люди­ни необхідне чітке законодавче врегулю­вання питань щодо судової юрисдикції спорів між спеціалізованими судами, в свою чергу, та з Конституційним Судом України з можливим наданням громадя­нам права звернення до Конституційного Суду України щодо оскарження актів ін­дивідуальної дії, які їх безпосередньо сто­суються, на предмет відповідності цих ак­тів Конституції України.

З огляду на законотворчий процес у цьому напрямі необхідно зазначити, що Верховна Рада України намагається на законодавчому рівні визначати юрисдик­цію спорів. Так, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо арешту активів, що пов’язані з фінансуванням тероризму та стосують­ся фінансових операцій, зупинених від­повідно до рішення, прийнятого на під­ставі резолюцій Ради Безпеки ООН, та визначення порядку доступу до таких ак­тивів» від 21.04.2011 р. № 3266-УІ Ко­декс адміністративного судочинства України доповнено ст. 1834, відповідно до якої до юрисдикції адміністративних судів віднесено справи щодо накладення арешту на активи, що пов’язані з фінан­суванням тероризму та стосуються фі­нансових операцій, зупинених відповід­но до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання до­ступу до них на підставі адміністратив­ного позову Голови Служби безпеки Ук­раїни або його заступника.

Однак, з огляду на дотримання кон­ституційної гарантії щодо спеціалізації справ, така законотворчість викликає сумнів, що вирішення зазначеної катего­рії справ відповідає завданням адміні­стративного судочинства, встановленим ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного су­дочинства України. На нашу думку, така категорія справ, як фінансування теро­ризму та встановлення обставин щодо цього, має визначатися та врегульовува­тися в кримінальному судочинстві.

Аналіз викладеного свідчить, що адміністративне судочинство, як видно з його місця і практики реалізації в Україні, тісно пов’язане з конституцій­но-правовим режимом. їх подальший роз­виток буде більш успішним, якщо кон­ституційні положення, норми і цінності будуть повніше і якісніше відобража­тись в адміністративному судочинстві. У свою чергу, конституційне право має враховувати тенденції правової практи­ки, які часто проявляються в адміні­стративних справах — переданих на ви­рішення адміністративного суду спорах. Конкретизуючи конституційні права і свободи, адміністративні суди наповню­ють конкретним змістом конституцій­ну догматику. Тому зміст і напрями її розвитку конституційне право відчува­тиме повніше і чіткіше, якщо буде добре обізнане з практичними проблемами ре­алізації конституційно-правового ста­тусу особи, що виникають і розв’язу­ються в адміністративних судах.



Смокович Михаил. Административное судопроизводство как элемент конститу­ционного строя.

В статье, посвященной роли административного судопроизводства в реализации кон­ституционного права на судебную защиту, освещены отдельные проблемы относи­тельно реализации этого права и пути их разрешения в Украине.

Ключевые слова: административное судопроизводство, обращение в суд, конститу­ционная гарантия, право на судебную защиту, юрисдикция.

Smokovich Michael. Administrative legal proceeding as element of constitutional line-up.

In the article, to the devoted role of the administrative legal proceeding in realization of constitutional right of judicial defence, separate problems are lighted up in relation to realization of this right and way of their permission in Ukraine.

Key words: administrative legal proceeding, appeal in a court, constitutional guarantee, right of judicial defence, jurisdiction.