joomla
АКТИ ТЛУМАЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА: ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ КЛАСИФІКАЦІЇ ТА ФОРМУЛЮВАННЯ ДЕФІНІЦІЇ
Юридична Україна

УДК 342.924 Тетяна Коломоєць,

Доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, декан юридичного факультету Запорізького національного університету, Павло Лютіков, кандидат юридичних наук, доцент, заступник декана юридичного факультету Запорізького національного університету

 

У статті аналізується система актів тлумачення адміністративного законодавства крізь призму їх класифікаційних критеріїв, пропонується авторський варіант правової дефініції «акти тлумачення адміністративного законодавства».

Ключові слова: тлумачення, адміністративне законодавство, акт, класифікація, си­стема.


Наявність значної кількості суб’єктів адміністративного правотворення та пра - возастосування, переважно несистемати- зований зміст адміністративного законо­давства істотно ускладнюють процес його тлумачення, створюють передумови для появи певного роду суб’єктивно-зумовле- них результатів довільної інтерпретації з боку різних суб’єктів, а відповідно, й різ­них підходів щодо застосування одних і тих самих нормативно-правових актів та їх окремих положень до однорідних су­спільних відносин, що негативно впли­ває на ступінь захисту прав, свобод та ін­тересів особи, накладає негативний від­биток на весь механізм правового регу­лювання. Саме тому, з одного боку, до­цільним виглядає кардинальний пере­гляд змісту і призначення адміністратив­ного права, зовнішніх форм його вира­ження, яким є адміністративне законо­давство, а з іншого — докорінному пере­гляду підлягає й адміністративне право - застосування, тлумачення адміністратив­ного законодавства, всі елементи меха­нізму цього процесу, включаючи й інтер- претаційні акти у цій сфері.

Підтвердженням неабиякої актуаль­ності вказаного дослідження є праці вче - них-юристів відповідних галузевих наук, у тому числі й адміністративно-правової, з вказаної проблематики різних історичних періодів, зокрема праці: В. Б. Авер’янова, С. С. Алексеева, М. М. Антоновича, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, Є. В. Вась - ковського, І. П. Голосніченка, С. Л. Горьо­вої, А. М. Ерделевського, О. В. Капліної, В. Я. Карабаня, М. С. Кельмана, М. І. Ко - зюбри, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, М. М. Коркунова, С. В. Кі - валова, Л. І. Матвєєвої, Т. Я. Насирової, П. Е. Недбайла, А. С. Піголкіна, П. М. Ра - біновича, І. Л. Самсіна, А. О. Селіванова, О. Ф. Скакун, І. Д. Сліденка, О. О. Ти­мофеева, Ю. М. Тодики, І. А. Тітка, Р. О. Халфіної, О. І. Харитонової, М. В. Цвіка, О. Ф. Черданцева, Л. І. Чу - лінди, В. М. Шаповала, Г. Ф. Шершеневи - ча та інших.

Мета статті — проаналізувати систему актів тлумачення адміністративного за­конодавства крізь призму їх класифіка­ційних критеріїв та на підставі цього за­пропонувати авторський варіант право­вої дефініції «акти тлумачення адміні­стративного законодавства».

Акти тлумачення адміністративного законодавства варто розглядати у певній системі, яка формується інтерпретацій- ними актами залежно від суб’єкта, спосо­бу та форми їх закріплення, сфери їх дії, за дією у часі, юридичними наслідками та результатами інтерпретації тощо. Звіс­но, основним критерієм розмежування інтерпретації є, власне, ті юридичні на­слідки, які породжуються нею. Врахо­вуючи цей критерій, результати тлума­чення адміністративного законодавства варто поділяти на акти офіційного тлума­чення, які, у свою чергу, також диферен­ціюються, та зовнішні прояви неофіцій­ного тлумачення (наукові статті, моно­графії, науково-практичні коментарі до законів та кодексів, усні й письмові обго­ворення нормативно-правових актів, спе­ціалізовані юридичні консультації та огляди в засобах масової інформації то­що). Враховуючи це, вбачається за до­цільне зупинити увагу на класифікації актів офіційного тлумачення, які мають відповідний рівень імперативу застосу­вання у суспільних відносинах.

Ознаками, що характеризують всю си­стему актів офіційного тлумачення адмі­ністративного законодавства, є: фор­мальна обов’язковість (нормативна та ін­дивідуальна); закріплення правил розу­міння правової норми; офіційний харак­тер; спеціальна письмова форма виразу; факультативність та допоміжний харак­тер [1].

При цьому акти офіційного тлумачен­ня за сферою дії поділяються на акти нормативного та індивідуального тлума­чення. Акти нормативного тлумачення адміністративного законодавства (в тому числі акти автентичної та делегованої ін­терпретації) мають ряд спільних ознак, зокрема їх дія поширюється на невизна - чене коло суспільних відносин, вони ви­даються в порядку розкриття й уточнення змісту адміністративно-правових норм і значення самостійних джерел права не на­бувають, характеризуються встановле­ною формою юридичного закріплення у формі певного документа (постанови, укази, рішення, розпорядження і т. ін., такі акти відіграють особливу роль у процесі правового регулювання суспіль­них відносин, сприяють підвищенню його ефективності тощо. У свою чергу, усталена практика прийняття «автен­тичних актів» тлумачення дає підстави для виділення специфічних рис саме та­ких актів, як то: видаються органами, які є авторами (суб’єктами прийняття) адміністративного нормативного акта, що є об’єктом тлумачення, характеризу­ються високим ступенем імперативності тощо. На думку О. Ф. Черданцева, ще однією особливістю актів автентичного тлумачення є те, що в деяких випадках вони можуть мати не загальний, а інди­відуальний характер і видаватися сто­совно конкретної справи. Будь-який нор - мотворчий орган, що має право давати тлумачення щодо цілої категорії справ, тим більше має право тлумачити свої ак­ти стосовно конкретної справи. На під­ставі вказаного О. Ф. Черданцев робить висновок про можливість існування актів «автентичного казуального тлума­чення» [2].

Специфіка актів делегованого тлума­чення проявляється в тому, що вони є результатом інтерпретації Конституцій­ним Судом України, Верховним Судом України, Вищим адміністративним су­дом України, Вищим господарським су­дом України тих норм, які ними не вста­новлювались, але тлумачаться в силу наданих їм законом повноважень. При цьому ступінь обов’язковості та чинність акта делегованого тлумачення залежить від місця суб’єкта тлумачення в ієрархії органів державної чи судової влади, хоча обов’язковий характер роз’яснення норм права, яке надається вищими судовими органами, формально поширюється ли­ше на суди, інші органи та службових осіб, котрі застосовують норми права, за якими надане відповідне роз’яснення, проте, з іншого боку, воно є обов’язко­вим для всіх без виключення суб’єктів суспільних відносин, яких воно сто­сується. Акти делегованого тлумачення О. О. Присяжнюк та О. П. Євсєєв, які у своїй статті «На шляху до прецеденту» підтримують ідею визнання прецеденту джерелом господарського судочинства, називають прецедентами тлумачення, тобто юридичними судженнями судів ви­щої інстанції, що склались у результаті узагальнення багаторічної судової практики за конкретними категоріями справ, і які є обов’язковими для нижчестоящих судів [3].

У якості прикладу таких актів, які безпосередньо стосуються тлумачення положень адміністративного законодав­ства, можна назвати: лист Верховного Суду України від 26.12.2005 р. № 3.2. — 2005 «Щодо застосування господарськи­ми судами України положень процесу­ального законодавства стосовно розмежу­вання компетенції між адміністратив­ними і господарськими судами» [4]; лист Вищого адміністративного суду України від 24.01.2011 р. № 98/11/13-11 «Щодо передачі справ, пов’язаних із соціальни­ми виплатами» [5]; лист Вищого адміні­стративного суду України від 22.10.2010 р. № 1467/11/13-10 «Щодо порядку засто­сування адміністративними судами стат­ті 1853 Кодексу України про адміністра­тивні правопорушення» [6]; постанова Пленуму ВСУ від 23.12.2005 р. № 14 «Про практику застосування судами України законодавства у справах про де­які злочини проти безпеки дорожнього руху та експлуатації транспорту, а також про адміністративні правопорушення на транспорті» [7]; постанова Пленуму ВСУ від 25.05.1998 р. № 13 «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’яза­ні з корупцією» [8]; рішення Конститу­ційного Суду України від 22.12.2010 р. № 23-рп/2010 у справі за конститу­ційним зверненням громадянина Багін - ського Артема Олександровича щодо офі­ційного тлумачення положень частини першої статті 141 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) [9] тощо.

Іншу підсистему актів офіційного тлу­мачення складають акти індивідуально­го тлумачення. Вони є роз’ясненням змісту правової норми щодо конкретних обставин розглянутої справи і мають обо­в’язкове значення тільки для даного ви­падку. Таке тлумачення норм адміні­стративного законодавства здійснюється при вирішенні конкретного індивідуаль­ного правового спору або під час притяг­нення винної особи до адміністративної відповідальності та застосування до неї відповідних стягнень. Як вже зазнача­лось, адміністративні суб’єкти тлума­чать нормативні акти, які приймаються в межах їх компетенції під час вирішен­ня спорів у позасудовому порядку, під час притягнення до адміністративної відповідальності, а також ті акти, які містять керівні управлінські настанови для відповідних органів. Крім того, пев­ні аспекти тлумачення знаходять своє відображення також під час проваджен­ня контрольної діяльності, хоча й, у пер­шу чергу, контролюючий орган дає оцін­ку діяльності підконтрольного об’єкта на предмет її відповідності встановленим правилам, проте при прийнятті акта чи винесення довідки за наслідками пере­вірки відповідний орган надає оцінку діяльності підконтрольної структури са­ме крізь призму аналізу чинного законо­давства, що відображається у мотиву­вальній частині правозастовчого рішен­ня за результати проведених контроль­них заходів. Таким чином, різновидами актів індивідуального тлумачення адмі­ністративного законодавства є рішення та постанови судів, постанови органів ад­міністративної юрисдикції за наслідка­ми розгляду справ про адміністративні проступки, акти (довідки) податкових та інших контролюючих органів за наслід­ками контролю.

У контексті розгляду актів індивіду­ального тлумачення варто приділити ува­гу і такому правовому інституту як «по­даткова консультація», яка в силу за­гального розуміння норм Податкового кодексу України (далі — ПКУ) є фактич­но актом офіційного тлумачення. При цьому податкові роз’яснення державної податкової адміністрації не є актами нор­мативного тлумачення, а скоріше носять характер неофіційної інтерпретації. Вис­новок щодо саме офіційного характеру тлумачення податкових консультацій, зокрема випливає із того, що відповідно до ст. 52 ПКУ [10], така консультація на­дається контролюючим органом на звер­нення платника податків на безоплатній основі, має індивідуальний характер і оскаржується як правовий акт індивіду­альної дії у судовому порядку. Отже, вра­ховуючи той факт, що податкова кон­сультація має зовнішню форму виражен­ня — індивідуальний акт, вона, відповідно, містить у собі певні приписи, які ста­ли результатом тлумачення відповідних положень податкового законодавства, а відтак є особливим різновидом офіційно­го казуального тлумачення. Слід зазна­чити, що такі податкові консультації отримують ознаки акта тлумачення адмі­ністративного законодавства у тому ви­падку, коли вони стосуються роз’яснен­ня податкового законодавства, яке фік­сує засади, порядок, форми та методи податкового контролю, що є об’єктом правового регулювання норм, у першу чергу, саме адміністративного права, оскільки контрольні правовідносини за своєю суттю є відносинами адміністра­тивного характеру.

Залежно від зовнішньої форми вира­ження результатів тлумачення адміні­стративного законодавства можна роз­різняти акти усної та письмової форми. Акти усного тлумачення є більш харак­терними для органів публічної адміні­страції та їх посадових осіб. Такі акти, наприклад, є характерними для особис­тих прийомів посадових осіб відповідних органів та установ, які проводяться у по­рядку Закону України від 02.10.1996 р. «Про звернення громадян» [11] тощо. Крім того, інтерпретація тексту норма­тивного акта досить часто знаходить свій вираз у промовах представників сторін та захисника під час судового розгляду адміністративних справ у порядку КАС України та справ про адміністративні проступки в порядку КУпАП відповідно.

У свою чергу, численна кількість письмових правотлумачних актів дає підстави для їх подальшої класифікації залежно від їх назви. Так, у практиці представницьких і виконавчих органів державної влади мають місце такі акти офіційного тлумачення, як укази, поста­нови, накази, розпорядження, інструк­ції, листи, роз’яснення. У судовій прак­тиці актами тлумачення є вироки, рі­шення, постанови, ухвали і т. ін.

За сферою дії акти офіційного тлума­чення адміністративного законодавства поділяються на: а) роз’яснення держав­ного значення, дія яких поширюється на всю територію держави (рішення Консти­туційного Суду України); б) акти тлума­чення регіонального характеру (зокрема розпорядження голови відповідної місце­вої ради); в) акти тлумачення локального (місцевого) застосування (роз’яснення дисциплінарного статуту керівником від­повідного правоохоронного органу шля­хом закріплення такого роз’яснення у формі наказу тощо). Крім того, залежно від обсягу тлумачення розрізняються ак­ти буквального, поширювального й обме­жувального тлумачення. Дана класифі­кація має важливе значення для юридич­ної практики у зв’язку з тим, що, залеж­но від обсягу тлумачення вирішується питання про можливість застосування норми у конкретній ситуації [12].

На підставі вищевикладеного можна зробити висновок, що акти тлумачення адміністративного законодавства — це оформлені відповідним чином результа­ти інтерпретаційної діяльності компе­тентних суб’єктів, які, залежно від суб’єкта та спрямованості інтерпре­таційної діяльності, мають норматив­ний чи індивідуальний характер та від­повідний ступінь імперативності і не є самостійними джерелами адміністра­тивного права.

ПРИМІТКИ

1. Матвеева Л. Г. Юридична природа та місце офіційних інтерпретаційних актів у правовій системі України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Лілія Георгіївна Матвеева. — О., 2005. — С. 49.

2. Черданцев А. Ф. Толкование советского права / Александр Федорович Черданцев. — М. : Юрид. лит., 1979. — С. 145.

3. Присяжнюк О. На шляху до прецеденту / О. Присяжнюк, О. Євсеев // Юридична газе­та. — 2011. — № 5. — С. 8.

4. Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодав­ства стосовно розмежування компетенції між адміністративними і господарськими судами : Лист Верховного Суду України від 26.12.2005 р. — № 3.2. — 2005 [Електронний ресурс]. — Ре­жим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=v3-2-700-05.

5. Щодо передачі справ, пов’язаних із соціальними виплатами: Лист Вищого адміністра­тивного суду України від 24.01.2011 р. № 98/11/13-11 [Електронний ресурс]. — Режим досту­пу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=v0098760-11.

6. Щодо порядку застосування адміністративними судами статті 1853 Кодексу України про адміністративні правопорушення: Лист Вищого адміністративного суду України від 22.10.2010 р. № 1467/11/13-10 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=v1467760-10.

7. Про практику застосування судами України законодавства у справах про деякі злочини проти безпеки дорожнього руху та експлуатації транспорту, а також про адміністративні пра­вопорушення на транспорті : Постанова Пленуму Верховного Суду України від 23.12.2005 р. № 14 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/ main. cgi? nreg=v0014700-05.

8. Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією : Постанова Пленуму Верховного Суду України від 25.05.1998 р. № 13 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=v0013700-98.

9. Рішення Конституційного Суду України від 22.12.2010 р. № 23-рп/2010 у справі за кон­ституційним зверненням громадянина Багінського Артема Олександровича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 141 Кодексу України про адміністративні право­порушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки до­рожнього руху) [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/ laws/main. cgi? nreg=v023p710-10.

10. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. // Офіційний вісник України. — 2010. — № 92. — Том 1. — Ст. 3248.

11. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 р. (з наступними змінами та до­повненнями) // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

12. Матвеева Л. Г. Зазнач. праця. — С. 55.

 

Коломоец Татьяна, Лютиков Павел. Акты толкования административного зако­нодательства: теоретические аспекты классификации и формирования дефини­ции.

В статье анализируется система актов толкования административного законода­тельства сквозь призму их классификационных критериев, предлагается авторский вариант правовой дефиниции «акты толкования административного законодатель­ства».

Ключевые слова: толкование, административное законодательство, акт, классифи­кация, система.

Kolomoiets Tetiana, Liutikov Pavlo. Acts of interpretation of administrative legislation: theoretical aspects of classification and formation of definition.

In the article the system of acts of interpretation of administrative legislation is analyzed through the prism of their classification criteria, the authorial variant of legal definition is offered «acts of interpretation of administrative legislation».

Key words: interpretation, administrative legislation, act, classification, system.