joomla
ВИЗНАЧЕННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ЗА ЛІСАБОНСЬКИМ ДОГОВОРОМ
Юридична Україна

Ольга Вдовиченко,

Аспірантка кафедри міжнародного права та державного права зарубіжних країн Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»

Стаття присвячена найважливішим змінам, що були внесені до установчих договорів Європейського Союзу після набуття чинності Лісабонською угодою, а саме питанням розподілу повноважень в Європейському Союзі. Особлива увага приділяється визначенню основних нових сфер і видів компетенції Союзу: зовнішньої та внутрішньої; виключної, спільної, доповнюючої та спеціальної.

Ключові слова: Європейський Союз, принципи субсидіарності та пропорційності, ком­петенція Європейського Союзу, Лісабонський договір.

 

Компетенція Європейського Союзу (далі — Євросоюз, ЄС) виступає однією з фундаментальних категорій теорії права ЄС. Дослідження процесів її формуван­ня, розвитку та сучасного стану вияв­ляється для науковців однією з най­більш складних й актуальних проблем.

До питання визначення компетенції Європейського Союзу, її правової природи і структури, а також особливостей еволю­ції у своїх дослідженнях зверталися відо­мі спеціалісти з права Європейського Сою­зу та міжнародного права як у зарубіж­ній, так і у вітчизняній літературі, серед яких: І. Березовська, Р. Брей, С. Візеріл, Л. Ентін, А. Капустін, С. Кашкін, В. Кер - нез, В. Копійка, П. Крейг, Д. Ласок, О. Лукашева, В. Муравйов, А. Татам, О. Трагнюк, Д. Тромм, А. Фастовець, Р. Хорольський, Ю. Юмашев та ін. Безпо­середньо компетенції Європейського Сою­зу та її еволюції присвятив своє дослі­дження В. Жбанков.

Метою даної статті є дослідження пи­тання розподілу повноважень та визна­чення нових сфер і видів компетенції не­щодавно реформованого Європейського Союзу.

Компетенцію Європейського Союзу можна визначити як сукупність предме­тів відання, владних й інших повнова­жень з регулювання сфер суспільного життя, які визначені в установчих дого­ворах та делеговані Союзу державами - членами.

Єдиним безпосереднім джерелом ком­петенції Європейського Союзу виступає його первинне право, а саме установчі договори інтеграційного об’єднання (До­говір про Європейський Союз (далі — ДЄС) і Договір про функціонування Європейського Союзу (далі — ДФЄС). У той самий час розвиток компетенції Єв - росоюзу може здійснюватися також і без внесення поправок до установчих дого­ворів. Провідну роль у цьому процесі відіграє Суд ЄС шляхом здійснення тлу­мачення норм первинного та вторинного права Союзу.

Загальні риси компетенції Європей­ського Союзу були закладені ще у 1951 р. у Паризькому договорі, що заснував Єв­ропейське Співтовариство з вугілля та сталі, а подальший свій розвиток отрима­ли після створення Європейського Еконо­мічного Співтовариства (1957 р.). Тим не менш, навіть Маастрихтським договором про створення Європейського Союзу 1993 р. чіткий розподіл повноважень між державами—членами ЄС та Союзом не передбачався. Це пояснювалося перед­усім складною правовою природою ЄС, яка є синтезом наднаціонального уряду­вання та міжурядового співробітництва. Різний ступінь передачі суверенних прав у різних сферах, а отже, і різний харак­тер співпраці держав зумовили утворен­ня складної «трьохопорної структури ЄС», де в кожній з опор держави по-різ­ному вирішували питання своєї спів­праці. З установчих договорів до 2009 р. шляхом їх ретельного тлумачення можна було з’ясувати лише, які саме питання віднесені до паралельної, виключної та спільної компетенції (такі види компе­тенції виділяли у той час) держав-членів і Європейських Співтовариств, Європей­ського Союзу.

Після набуття чинності Лісабонським договором оновлений Договір про Євро­пейський Союз та Договір про функціону­вання Європейського Союзу (який замінив собою Договір про Європейське співтова­риство), визначили правову основу розпо­ділу компетенції (принцип наділення пов­новаженнями) та засоби її реалізації (принципи пропорційності і субсидіарно - сті) (ст. 5 ДЄС), а також види компетенції (статті 2—6 ДФЄС).

Як вже зазначалося, важливу роль у процесі еволюції компетенції ЄС відіграв Суд ЄС, який у своїй практиці серед ін­шого також сформував принципи верхо­венства та прямої дії права ЄС, «що ста­новлять базу функціонування права ЄС та пояснюють, у чому полягає унікаль­ність інтеграційного права» [1]. Зазначе­ні принципи, незважаючи на закріплен­ня у прецедентному праві, дорівнюють, тим не менш, найважливішим принци­пам діяльності та функціонування Сою­зу, проголошеним в установчих догово­рах об’єднання, таким як субсидіарність і пропорційність.

Як було зазначено, саме такі осново­положні принципи, як принципи субси - діарності та пропорційності й принцип наділення повноваженнями, і покладені в основу розподілу повноважень між ЄС і державами-членами та здійснення ком­петенції Євросоюзом. Відповідно до прин­ципу наділення повноваженнями Союз має лише ту компетенцію, яка була йому надана державами-членами. Усі інші пов­новаження, безпосередньо не передані Союзу установчими актами, зберігають­ся за державами-членами. За цим прин­ципом фактично дещо обмежується сво­бода дії Європейського Союзу, адже він самостійно не має можливості змінювати свою компетенцію, лише за ініціативи держав-членів.

Принципи субсидіарності та пропор­ційності визначають умови і порядок здійснення компетенції ЄС. Сутність принципу субсидіарності полягає в тому, що «за межами виключної компетенції усі передбачені повноваження здійсню­ються Союзом, якщо вони не можуть бу­ти належним чином здійснені держава­ми-членами» [2]. Іншими словами, Союз діє лише тоді та у такому обсязі, в якому держави-члени не можуть належним чи­ном досягти цілей запропонованого за­ходу на центральному, регіональному або місцевому рівнях, а натомість це краще здійснити на рівні Союзу. Про­порційність передбачає, що при здійс­ненні діяльності ЄС його заходи ані за змістом, ані за формою не мають виходи­ти за межі, необхідні для досягнення цілей Союзу.

Зміст вищезазначених принципів роз­криває Протокол № 2 «Про застосування принципів субсидіарності та пропорцій­ності» [3]. Протоколом передбачене зо­бов’язання Комісії проводити широкі консультації, перш ніж запропонувати законодавчий акт. Коли це доцільно, в таких консультаціях враховується регіо­нальний та місцевий вимір запропонова­них дій. Окрім того, відповідно до ст. 5 Протоколу, усі проекти законодавчих актів обґрунтовуються з огляду на прин­ципи субсидіарності та пропорційності. А саме, законопроект має містити пояс­нення щодо відповідності принципам субсидіарності і пропорційності та су­проводжувальні документи, в яких наве­дено обґрунтування фінансових і юри­дичних наслідків ухвалення акта, а крім того, підтвердження необхідності його ухвалення на рівні ЄС. Цікавим вияв­ляється положення Протоколу щодо на­ділення національних парламентів дер - жав-членів правом контролювати відпо­відність законопроектів ЄС принципам субсидіарності та пропорційності і на­правляти свої мотивовані висновки для врахування розробниками законопроек­тів. Окрім того, державам-членам і на­ціональним парламентам надано право на звернення до Суду ЄС із позовом сто­совно порушення досліджуваних прин­ципів.

Розглянувши основні принципи розпо­ділу повноважень в ЄС, перейдемо до пи­тання визначення видів компетенції Сою­зу. Класифікацію компетенції ЄС можна провести за декількома критеріями: за співвідношенням компетенції Європей­ського Союзу та компетенції держав-чле - нів; за напрямом (спрямованістю) регулю­вання; за особливостями реалізації компе­тенції тощо.

Що стосується першого критерію, то з метою звести до мінімуму конфлікти компетенції всередині Союзу та більш ефективно розмежувати його предмети відання та повноваження від тих, що за­
лишаються у держав-членів, Лісабон­ський договір вперше ввів поняття «ка­тегорії компетенції Союзу» та визначив зміст кожної з них. До таких категорій належать: виключна, спільна та допов­нююча.

Першою категорією компетенції Сою­зу є його «виключна компетенція». В ме­жах цієї компетенції, за загальним пра­вилом, «лише Союз може здійснювати законодавчу діяльність й ухвалювати юридично обов’язкові акти» (ст. 2 ДФЄС) [4]. Іншими словами, до виключної ком­петенції інтеграційного об’єднання нале­жать ті питання, в яких суверенні права у повному обсязі надані державами-чле­нами європейським інституціям. Прин­цип субсидіарності в цій сфері не застосо­вується.

Сферами виключної компетенції Сою­зу є: митний союз; встановлення правил конкуренції, необхідних для функціону­вання внутрішнього ринку; монетарна політика — для держав-членів, валютою яких є євро; збереження морських біоло­гічних ресурсів у рамках спільної по­літики в сфері рибальства; спільна тор­говельна політика (ст. 3 ДФЄС) [5].

Союз також має виключні повнова­ження укладати міжнародні угоди, як­що укладання таких угод передбачене законодавчим актом Союзу або є необхід­ним для надання Союзу можливості здій­снювати свої внутрішні повноваження, або тією мірою, якою їх укладання може вплинути на спільні правила або змінити їхній обсяг.

Майже всі інші сфери та напрями діяльності Євросоюзу віднесені до другої категорії його компетенції — «спільної компетенції». Стаття 4 Договору про функціонування Європейського Союзу відносить до таких сфер, наприклад, внутрішній ринок, соціальну політику, сільське господарство та рибальство, за винятком збереження морських біоло­гічних ресурсів, довкілля, захист прав споживачів, простір свободи, безпеки та справедливості, транспорт, енергетику тощо.

У тих випадках коли установчими до­говорами Союзу надано спільні з держава­ми-членами повноваження в певній сфері, то і Союз, і держави-члени можуть здійснювати законодавчу діяльність і ухвалювати юридично обов’язкові акти в цій сфері. Однак держави-члени мають право здійснювати свої повноваження ли­ше втому обсязі, « в якому Союз не засто­совує свої повноваження» або «в якому Союз вирішив припинити здійснення сво­їх повноважень» (ч. 2 ст. 2 ДФЄС). Тим не менш, за будь-яких обставин, відповідно до принципу верховенства права Європей­ського Союзу, всі нормативно-правові ак­ти останнього мають перевагу над внут­рішнім законодавством держав-членів.

За словами С. Ю. Кашкіна: «Саме у межах спільної компетенції знаходить своє безпосереднє застосування принцип субсидіарності, покликаний вказати, на якому рівні у конкретному випадку має прийматися рішення: на європейському або національному (внутрішньодержав­ному)» [6].

В окремих сферах, в яких найбільш важливим є збереження національної ідентичності держав-членів, Європей­ському Союзу все ж таки надано певні об­межені повноваження, які полягають у підтримці (також й у фінансовій) і коор­динації заходів, здійснюваних на націо­нальному рівні, або сприянні їх здійснен­ню. У цих сферах Союзу не надано права проводити гармонізацію чи уніфікацію національного права. Виділення вищеза­значених сфер і відповідних повнова­жень у третю категорію компетенції, так звану «доповнюючу компетенцію», стало ще однією з новел Лісабонського догово­ру. Сутність даного виду компетенції ви­значена у ч. 5 ст. 2 ДФЄС:

«У певних сферах і згідно з умовами, встановленими в Договорах, Союз має повноваження вживати заходів, що під­тримують, координують та доповнюють дії держав-членів, не заступаючи їхніх повноважень в цих сферах.

Юридично обов’язкові правові акти Союзу, ухвалені на підставі положень Договорів стосовно цих сфер, не тягнуть за собою гармонізацію законів або під- законних актів держав-членів» [7].

Сферами вказаної компетенції на євро­пейському рівні є: охорона та зміцнення здоров’я людини, промисловість (підтрим­ка конкурентоспроможності та допомога у модернізації промисловості), культура, ту­ризм, освіта, професійне навчання, мо­лодь та спорт, цивільний захист, адміні­стративне співробітництво (допомога дер­жавам-членам у виконанні права ЄС).

За рамками вищевказаних трьох ви­дів компетенції (виключної, спільної та допоміжної) установчі договори Євросо - юзу в їх Лісабонській редакції залиши­ли: здійснення спільної зовнішньої по­літики і політики безпеки (СЗППБ), включаючи поступове формування спіль­ної оборонної політики (СПБО); і сфери координації економічної політики і по­літики зайнятості держав-членів, зокре­ма шляхом визначення керівних прин­ципів для такої політики. Такі науковці, як В. Муравйов та І. Березовська виокре­мили ці сфери в окрему категорію ком­петенції — «спеціальну компетенцію» [8]. Однак безпосередньо в установчих договорах цей термін не згадується.

Вважаємо за необхідне зазначити, що, незважаючи на поділ компетенції Євро­пейського Союзу на певні категорії, ра­зом із ліквідацією відповідно до Ліса­бонських реформ структури трьох опор і наділення Євросоюзу єдиною право - суб’єктністю було ліквідовано і розподіл компетенції ЄС на компетенцію Співто­вариства та компетенцію в рамках спіль­ної зовнішньої політики і політики без­пеки і співробітництва поліції та судових органів у кримінально-правовій сфері (друга та третя опори), замість того компетенція Союзу отримала єдиний (цілісний) характер.

Усі сфери діяльності Союзу за напря­мом регулювання поділяються на дві основні групи (незалежно від категорії компетенції, до якої вони належать): внутрішню та зовнішню компетенцію. Внутрішня компетенція надається Сою­зу для регулювання відносин на своїй те­риторії. У рамках зовнішньої компетен­ції регулюються відносини Європей­ського Союзу з третіми країнами і між­народними організаціями.

Переважна більшість сфер внутріш­ньої компетенції Союзу знаходить своє правове закріплення у статтях 26—197 Договору про функціонування ЄС (на­приклад, внутрішній ринок, культура, освіта, транспорт, простір свободи, без­пеки і правосуддя тощо). Регулювання сфер зовнішніх повноважень відбуваєть­ся за статтями 21—46 ДЄС і стаття­ми 205—222 ДФЄС. До них віднесені СЗППБ, СПБО, співробітництво з тре­тіми країнами, гуманітарна допомога, міжнародні угоди тощо. З метою забезпе­чення узгодженого характеру усіх на­прямів зовнішньої політики Європей­ського Союзу Лісабонський договір 2007 р. вводить нову посаду — Верховно­го представника Союзу з іноземних справ і політики безпеки. Під керівниц­твом Верховного представника вперше в історії ЄС має бути створена так звана єв­ропейська дипломатична служба.

Цікавою виявляється класифікація компетенції Євросоюзу за таким крите­рієм, як «особливості реалізації компе­тенції» здійснена у своєму досліджені В. О. Жбанковим. Науковець виділяє та­кі три види компетенції: компетенція, яка реалізується на зразок міжнародної організації (погодження воль держав - членів, випадки одноголосного прийнят­тя рішень, їх рівність і відсутність «жор­стких» юридичних механізмів примусу); компетенція федеративного типу (наяв­ність владних повноважень, можливість видавати нормативно-правові акти, при­йняття рішень більшістю голосів, вико­ристання імперативного та диспозитив­ного методів регулювання суспільних відносин); компетенція перехідного ти­пу, яка містить у собі риси перших двох типів компетенції [9].

Розширюючи, підтверджуючи і систе­матизуючи компетенцію Європейського Союзу, Лісабонський договір зберіг в уста­новчих документах існуючі положення щодо правових механізмів розширення компетенції Союзу і без перегляду уста­новчих договорів. По-перше, це так звані домислювані повноваження, які дозволя­ють Союзу регулювати питання, безпосе­редньо не віднесені до його відання, але такі, що мають значення для євроінтегра - ції. По-друге, механізм поглибленого спів­робітництва, який надає можливості час­тині держав-членів (не менш дев’яти) більш інтенсивно розширювати інтегра­цію в окремих сферах за допомогою інсти­туцій ЄС.

На завершення зазначимо, що протя­гом усієї історії існування Євросоюзу від­бувається постійне встановлення все більш чітких критеріїв розмежування компетенції ЄС та компетенції дер - жав-членів, демократизація та спро­щення механізму реалізації компетенції Європейського Союзу (скорочення права вето, посилення ролі Парламенту в за­конодавчому процесі, підвищення ролі національних парламентів у процесі прийняття рішень тощо), постійне роз­ширення предметної компетенції Союзу за рахунок нових сфер. Всі перелічені тенденції знайшли своє підтвердження й під час Лісабонських реформ.

ПРИМІТКИ

1. Комарова Т. В. Юрисдикція Суду Європейського Союзу : монографія / Т. В. Комарова. — X. : Право, 2010. — С. 225.

2. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав че­ловека : учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л. М. Энтин. — 3-е изд., пересмотр. и доп. — М. : НОРМА ; ИНФРА-М, 2011. — С. 70.

3. Protocol (No 2) On the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality // Official Journal of the European Union. — 2010. — С83. — P. 206—209 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://eur-lex. europa. eu/J0Html. do? uri=0J:C:2010:083:S0M:EN:HTML.

4. Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. consilium. europa. eu/ showPage. aspx? id=1296&lang=en.

5. Там само.

6. Право Европейского Союза : учебник для вузов / под ред. С. Ю. Кашкина. — 3-е изд., пе - рераб. и доп. — М. : Юрайт ; ИД Юрайт, 2010. — С. 250.

7. Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. consilium. europa. eu/ showPage. aspx? id=1296&lang=en.

8. Муравйов В. Види компетенції реформованого Європейського Союзу / В. Муравйов, І. Березовська // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. — 2009. — № 37. — С. 53—57.

9. Жбанков В. А. Эволюция компетенции Европейского Союза и ее отражение в европей­ском праве : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук : 12.00.10 / Владимир Александрович Жбанков. — М., 2009. — С. 8.

 

Вдовиченко Ольга. Определение компетенции Европейского Союза по Лиссабонско­му договору.

Статья посвящена важнейшим изменениям, внесенным в учредительные договора Евро­пейского Союза после вступления в силу Лиссабонского соглашения, а именно вопросам распределения полномочий в Европейском Союзе. Особое внимание уделяется определе­нию основных новых сфер и видов компетенции Союза: внешней и внутренней; исключи­тельной, совместной, дополнительной и специальной.

Ключевые слова: Европейский Союз, принципы субсидиарности и пропорциональности, компетенция Европейского Союза, Лиссабонский договор.

Vdovichenko Olga. Determination of the European Union’s competence on the Lisbon Treaty.

The article is dedicated to the changes brought into the founding treaties of the European Union after the Lisbon Treaty came into the force. Particularly the questions of the distribution of powers in the European Union. A deep focus is made on determination of the main new spheres and types of the Union’s competences: external and internal; exclusive, shared, complementary and special.

Key words: European Union, the principles of subsidiarity and proportionality, competence of the European Union, Lisbon Treaty.