joomla
ДЕПУТАТСЬКА НЕДОТОРКАННІСТЬ ЯК ГАРАНТІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПРЕДСТАВНИЦЬКОГО ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ
Юридична Україна

УДК 342.534.2

Василь Борденюк,

Доктор юридичних наук, доцент,

Керівник Головного науково-експертного управління

Апарату Верховної Ради України

У статті, яка присвячена дослідженню питань депутатської недоторканності, прово­диться ідея, що вона є однією з гарантій діяльності не тільки депутата, а й парламенту. У зв’язку з цим у статті робиться висновок про доцільність не скасування депутатської недоторканності, а її обмеження.

Ключові слова: статус народного депутата, депутатська недоторканність, депутат­ський імунітет, депутатський індемнітет, гарантії депутатської діяльності.


У переважній більшості сучасних дер­жав одним із способів забезпечення ефективної діяльності загальнонаціо­нальних представницьких органів дер­жавної влади (парламентів) є система га­рантій діяльності членів парламентів (депутатів) [1; 2], основне суспільно-полі­тичне призначення якої полягає у ство­ренні правових, організаційних, соціаль­но-побутових та інших передумов для успішного виконання ними своїх парла­ментських обов’язків.

Серед цих гарантій ключова роль нале­жить парламентській (депутатській) недо­торканності, яка у найбільш загальному вигляді означає конституційну заборону на арешт, затримання та притягнення члена парламенту (депутата) до кримінальної чи іншої юридичної відповідальності без відпо­відного дозволу парламенту (або його пала­ти), членом якого (якої) він є. Депутат­ська недоторканність як гарантія депутатської діяльності закріплена в кон­ституціях практично всіх сучасних дер­жав світу, в тому числі і в Конституції України. У такому сенсі депутатська недо­торканність є невід’ємним компонентом конституційно-правового статусу парла­ментарія, який за змістом конституцій пе­реважної більшості держав вважається офіційним представником народу у парла­менті, а тому наділяється певним імуніте­том від необґрунтованих звинувачень на його адресу, пов’язаних з його депутат­ською діяльністю як представника народу. Проте її обсяг та зміст у різних країнах не­однакові, і майже ніде вона не є абсолют­ною. Не є такою вона і в умовах України, про що йтиметься далі.

Зарубіжний досвід.

Депутатський індемнітет*

Явище депутатської недоторканності включає в себе поняття депутатського ін­демнітету і депутатського імунітету [3], які певною мірою збігаються, проте мають істотні відмінності. Депутатський індем­нітет передбачає захист депутата від пе­реслідування за його висловлювання і голосування під час виконання ним депу­татських обов’язків у парламенті [4; 5; 6], хоча цим його суть не вичерпується. Принцип депутатського індемнітету, який увійшов у конституційно-правову практику переважної більшості держав світу, є, по суті, універсальним. Його зміст полягає в тому, що ніхто, в тому числі і сам парламент, не може притяг­нути депутата до відповідальності за ви­словлювання і голосування у парламенті та його органах, а також поза межами парламенту. Лише в окремих країнах, зокрема, у Фінляндії, депутат може бу­ти притягнутий до судової відповідально­сті або позбавлений свободи за висловлене ним на сесії Едускунти (парламенту) мір­кування чи за його поведінку під час де-

Батів, якщо вона дала на це згоду рішен­ням, прийнятим більшістю в п’ять шостих поданих голосів. Положення по­дібного змісту, які засвідчують можли­вість притягнення парламентарів до від­повідальності за їх висловлювання у парламенті, містять також конституції Польщі та Чехії.

Парламентська недоторканність у формі депутатського індемнітету поширюється на всі дії депутата (виступи у парламенті, ко­мітетах, комісіях, репліки під час обгово­рення тих чи інших питань, усні та пись­мові запитання тощо) у процесі виконання ним своїх депутатських обов’язків. Цей вид депутатської недоторканності має, як правило, довічний характер, що виключає переслідування депутата в майбутньому на­віть за умови припинення його депутат­ських повноважень. У цьому відношенні прикладом може слугувати положення ст. 78 Конституції Словакії, за змістом якої за голосування в Національній раді Словацької Республіки або в її комітетах депутат не може переслідуватись, у тому числі і після припинення його мандата.

Положення відповідного змісту, за якими члени парламентів не несуть від­повідальності за свої промови, висловлю­вання та голосування у парламенті) міс­тять конституції Азербайджану, Білорусі, Болгарії, Голландії, Грузії, Данії, Іспанії, Італії, Кіпру, Латвії, Литви, Люксембур­гу, Македонії, Мексики, Монако, Німеч­чини, Польщі, Португалії, Норвегії, Росії, Словенії, Турції, Фінляндії, Франції, Хор­ватії, Чехії, Швейцарії, Японії та багатьох інших держав.

Разом із тим, це не означає, що депу­татська недоторканність у формі депутат­ського індемнітету за висловлювання чи за голосування в парламенті у всіх краї­нах має необмежений характер. З метою дотримання депутатами певних етичних правил поведінки в багатьох конститу­ціях зарубіжних держав обсяг і зміст де­путатського індемнітету в цій частині тією чи іншою мірою є дещо звуженим. Так, конституції деяких країн, які хоч і передбачають принцип невідповідально - сті депутатів за висловлювання і голосу­вання в парламенті та його органах, проте не виключають їх відповідальності за на­клеп або/та образу (Албанія, Білорусь, Вірменія, Латвія, Литва, ФРН). Не є ви­нятком у цьому відношенні й Конституція України, за якою народні депутати Украї­ни не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлю­вання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу та наклеп (ч. 1 ст. 80).

При цьому в одних державах члени пар­ламенту несуть відповідальність за наклеп чи образу на загальних підставах, а в ін­ших — з дозволу парламенту або палати, до складу якої вони входять. Прикладом першого підходу є відповідні положення конституцій Білорусі, Вірменії, Латвії, Литви, ФРН, за змістом яких члени пар­ламенту несуть відповідальність за на­клеп та/або образу на загальних підста­вах, а другого підходу — конституція Польщі, за якою депутат у разі порушен­ня прав третіх осіб може бути притягну­тий до судової відповідальності тільки за згодою сейму.

Положення про депутатський імунітет у конституціях зарубіжних держав

Поняттям депутатського імунітету по­значається недоторканність парламента­рів, яка здебільшого означає конститу­ційну заборону на арешт, затримання депутата, порушення стосовно нього кри­мінального та іншого переслідування, пов’язаного з обмеженнями його особис­тих прав і свобод без відповідного дозво­лу представницького органу (палати), членом якого (якої) є депутат [7; 8; 9].

Цей інститут має на меті захист депута­та насамперед від необґрунтованого кри­мінального та судового переслідування, що передбачає застосування різноманітних за­побіжних заходів (включаючи арешт), які обмежують не лише особисті права і свобо­ди депутата, а й його права як повноважно­го представника народу. Саме остання об­ставина й зумовила закріплення принципу депутатського імунітету у конституціях пе­реважної більшості країн світу. Проте його зміст та обсяги у різних країнах є неодна­ковими, що зумовлено історичними, по­літичними, національними та іншими тра­диціями.

За загальним правилом, члени парла­ментів не можуть бути заарештовані, за­тримані або піддані кримінальному або іншому переслідуванню, пов’язаному з обмеженнями їх прав і свобод без згоди відповідного парламенту чи його палати. Така процедура позбавлення члена парла­менту депутатської недоторканності за­кріплена у конституціях майже всіх дер­жав світу, за винятком Великобританії та інших країн, що сприйняли засади бри­танської конституційної системи. При цьому в переважній більшості країн депу­тат автоматично позбавляється імунітету, якщо його затримано на місці злочину. Арешт депутата у такому випадку здій­снюється без відповідної санкції парла­менту, який, як правило, має бути негай­но повідомлений про факт затримання чи арешту депутата. Застереження відповід­ного змісту містять конституції Австрії, Бельгії, Болгарії, Данії, Іспанії, Італії, Латвії, Молдови, Польщі, Португалії, Німеччини, Росії, Фінляндії, Франції та багатьох інших країн. Невизначеним це питання залишилося, приміром, у кон­ституціях Вірменії, Греції, Естонії, Лит­ви, Туркменістану, Узбекистану, України та інших держав.

В окремих країнах парламентська недо­торканність поширюється не на всі, а лише на окремі види злочинів. Приміром, за змістом конституції Ірландії згода парла­менту на арешт депутата не потрібна у разі вчинення ним державної зради, тяжкого злочину та злочину проти миру (п. 13 ст. 15). Аналогічне положення містить конституція США, за яким парламент­ський імунітет не поширюється на держав­ну зраду, тяжкі злочини та порушення громадського порядку (р. 6 ст. 1).

Крім того, в деяких країнах депутат може бути заарештований чи затриманий без дозволу парламенту, якщо він вчинив кримінально карані діяння, за які перед­бачені відповідні строки позбавлення во­лі. Приміром, у Фінляндії депутат може бути заарештований без попередньої зго­ди парламенту у випадку, коли його дії тягнуть за собою покарання у виді по­збавлення волі на строк не менше шести місяців. У Португалії дозвіл парламенту на затримання чи арешт депутата не потрібний, якщо останній вчинив зло­чин, за який передбачено тюремне ув’яз­нення на строк більше ніж три роки. Не вимагається дозволу парламенту на арешт та переслідування депутатів у зв’язку з вчиненням ними злочинів, за які передбачені відповідні строки позбав­лення волі, за змістом конституцій Маке­донії (п’ять років), Словенії (п’ять років), Хорватії (п’ять років), Швеції (два роки) та деяких інших країн.

За загальним правилом, що міститься у конституціях більшості держав, особа депутата є недоторканною протягом його повноважень, а іноді й після припинення мандата. Однак у багатьох країнах депу­тати користуються парламентським іму­нітетом тільки під час парламентських сесій. Такий порядок встановлений, на­приклад, у конституції Бельгії, за якою жоден член тієї чи іншої палати не може бути підданий переслідуванню чи арешту за карані діяння інакше, як з дозволу па­лати, до складу якої він входить, лише протягом сесії. Імунітет від арешту чле­нів палат парламенту обмежений періо­дом сесії в Японії. У США сенатори і представники (тобто члени палати Пред­ставників) не можуть бути заарештовані лише під час присутності їх на сесії відпо­відної палати, а також на шляху до пала­ти та повернення з неї, а у Великобрита­нії — в період сесії і за сорок днів до її початку та після її закінчення.

Досить часто в конституціях багатьох держав встановлюється правило, за яким кримінальне переслідування, затриман­ня, взяття під варту та інші заходи, що обмежують свободу члена парламенту, призупиняються за вимогою парламенту або відповідної палати. Так, у Японії чле­ни парламенту, заарештовані до відкрит­тя сесії, повинні за вимогою відповідної палати звільнятися із місць ув’язнення. Розгляд кримінальної справи може бути припинений на період сесії, а депутат тимчасово звільнений у Бельгії та Люк­сембургу. У Франції ув’язнення, превен­тивні чи інші заходи, які обмежують сво­боду члена парламенту, призупиняються, якщо цього вимагатиме палата, до якої він належить.

В англомовних країнах статус депута­та мало чим відрізняється від правового становища звичайних громадян. Це пояс­нюється сильними позиціями судової влади у цих країнах, де особа може бути заарештована лише за санкцією відповід­ного суду. Так, зокрема у Великобританії депутат не може бути позбавлений волі без санкції палати громад лише у зв’язку з цивільним процесом у суді в період сесії і за сорок днів до її початку та після її за­кінчення. Однак він не користується іму­нітетом проти арешту у зв’язку з пору­шенням і розслідуванням кримінальної справи. Для арешту парламентарія тут достатньо формальної згоди голови пала­ти. Втім, враховуючи те, що тюремне ув’язнення за несплату боргу у Велико­британії фактично скасовано, можна дій­ти висновку, що формально члени Пала­ти громад парламентським імунітетом від арешту не користуються.

Дещо звужений обсяг парламентського імунітету мають сенатори і представники (тобто члени палати Представників) Кон­гресу США. Зокрема відповідно до ст. 1
(розд. 6) Конституції США вони у всіх ви­падках, крім зради, тяжкого кримінально­го злочину та порушення громадського по­рядку не можуть бути заарештовані під час присутності їх на сесії відповідної палати, а також на шляху до палати та повернення з неї. Однак, за оцінками фахівців, прого­лошений цією конституцією імунітет на практиці не сприймається через те, що її положення охоплюють, по суті, будь-який випадок протиправної поведінки.

Таким чином, депутатська недоторкан­ність як одна з найважливіших гарантій ефективної діяльності не лише окремого депутата, а й колегіального представниць­кого органу державної влади в цілому, за­кріплена практично у конституціях усіх країн світу. Проте обсяг і зміст депутат­ської недоторканності в різних країнах неоднакові, і ніде вона не має абсолютного характеру.

При цьому в умовах реального демо­кратичного політичного режиму спосте­рігається певна тенденція до відповідного обмеження депутатського імунітету, яку в цілому можна оцінити позитивно, оскіль­ки депутатська недоторканність як гаран­тія депутатської діяльності не повинна мати безмежного характеру. Тому з роз­витком демократичних засад здійснення державної влади на принципах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, за­провадження принципу верховенства пра­ва в діяльності всіх державних інститутів, необхідність у депутатській недоторкан­ності від кримінального чи іншого пере­слідування депутатів поступово втрачати­ме свою актуальність.

Разом із тим, слід враховувати й те, що інститут депутатського імунітету ви­конує позитивну роль, особливо в автори­тарних і перехідних державах, де демо­кратичні традиції знаходяться ще в за­родковому стані. Тому передчасне обме­ження депутатської недоторканності в та­ких державах може призвести до згор­тання паростків парламентаризму.

Інститут депутатської недоторканності в Україні

Як засвідчує аналіз зарубіжного до­свіду, існування інституту депутатської недоторканності в Україні цілком узго­джується з конституційно-правовою прак­тикою зарубіжних країн, де депутатський імунітет визнається на конституційному рівні. Відповідно до ст. 80 Основного За­кону народним депутатам України гаран­тується депутатська недоторканність, згідно з якою вони, по-перше, не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання в парла­менті та його органах, за винятком відпо­відальності за образу чи наклеп, а по-дру­ге, не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарешто­вані.

При цьому депутатській недоторкан­ності народних депутатів України не властивий такий собі необмежений (абсо­лютний) характер. Зокрема зміст ч. 2 ст. 80 Конституції (за якою народні депу­тати України не несуть юридичної відпо­відальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за наклеп та образу) повною мірою узго­джується з практикою переважної біль­шості демократичних країн, конституції яких, як зазначалося вище, встановлю­ють заборону на переслідування членів парламентів (палат) за їх висловлювання або результати голосування у представ­ницькому органі не лише на строк їхніх повноважень, а й після припинення дії депутатського мандата. Тож у цьому пла­ні ч. 2 ст. 80 Основного Закону потребує навіть відповідного уточнення, яке уне­можливлювало б переслідування колиш­ніх народних депутатів України за їх ви­словлювання чи результати голосування у парламенті в минулому.

На тлі конституційно-правової практи­ки сучасних держав не є якимось уні­кальним явищем й положення ч. 3 ст. 80 Основного Закону України, згідно з яким «народні депутати України не можуть бу­ти без згоди Верховної Ради України при­тягнені до кримінальної відповідаль­ності, затримані чи заарештовані» та яке також не має абсолютного (необмежено­го) характеру. Адже за його змістом на­родний депутат (на відміну, до речі, від деяких інших країн) може бути притяг­нутий до будь-якої юридичної відпові­дальності (крім кримінальної), яка не по­в’язана з обмеженням його особистої сво­боди. Такий характер депутатської недо­торканності відображений, зокрема, в рішенні Конституційного Суду України у справі про гарантії діяльності народно­го депутата України від 10.04.2003 р. № 7-рп/2003 [10]. Згідно з п. 1.3 резолю­тивної частини цього рішення «народний депутат України може бути без згоди Вер­ховної Ради України притягнений до ад­міністративної відповідальності, якщо можливі запобіжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не пов’язані із затриманням чи арештом народного де­путата України».

Тим часом, викладене вище не знімає з порядку денного необхідності пошуку ва­ріантів удосконалення інституту депутат­ської недоторканності, що іноді дозволяє окремим народним обранцям, винним у вчиненні відповідних правопорушень, уникнути кримінальної відповідальності. Це, звісна річ, порушує конституційний принцип рівності громадян перед Консти­туцією і законом, а тому депутатська не­доторканність може (і повинна) бути де­що обмежена.

У принципі такі підходи містить про­ект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр № 3725 від 26.06.2007 р) [11], в якому, зокрема, пропонувалося встановити, що «народ­ний депутат України не може бути без згоди Верховної Ради України притягне­ний до кримінальної відповідальності за вчинення злочину, за який передбачено кримінальне покарання, пов’язане з об­меженням особистої свободи народного депутата України, а також затриманий чи заарештований». І в цьому є певний сенс, адже депутатська недоторканність є не стільки особистим привілеєм народно­го депутата, скільки гарантією діяльності парламенту як колегіального органу. А тому депутат до визнання його винним у судовому порядку у вчиненні злочину по­винен брати участь у роботі представ­ницького органу державної влади. Однак це не означає, що народний депутат України, маючи судимість за вчинення такого злочину, продовжуватиме здій­снювати свої повноваження до обрання Верховної Ради нового скликання. За змістом ст. 81 Конституції України його повноваження припинятимуться автома­тично з дня набрання законної сили обви­нувальним вироком суду.

Водночас, обстоюючи необхідність обме­ження депутатської недоторканності з ура­хуванням досвіду функціонування цього інституту в зарубіжних державах, вважа­ємо за доцільне передбачити в Конституції України норму, згідно з якою згода Вер­ховної Ради України на притягнення на­родного депутата до кримінальної відпові­дальності та його арешт не потрібна, якщо він був захоплений на місті вчинення зло­чину, про що має бути повідомлено парла­менту, а період між сесіями — голові Вер­ховної Ради України. При цьому парла­мент повинен, очевидно, мати право вима­гати тимчасового звільнення заарештова­ного народного депутата для участі в пле­нарних засіданнях. Крім того, з метою ви­ключення політичних спекуляцій необхід­но передбачити право народного депутата на добровільну відмову від депутатської не­доторканності за власною ініціативою. Адже у сучасних умовах будь-які заяви про відмову від депутатської недоторкан­ності не мають юридичного значення, оскільки народні депутати не мають права змінювати свій конституційний статус за власною ініціативою.

І нарешті, за умов правової держави, де діє принцип верховенства права, ключову роль у вирішенні питання про надання зго­ди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, його затри­мання чи арешт повинні відігравати орга­ни судової влади (приміром Верховний Суд України), які мають давати висновки про наявність у діях народного депутата Украї­ни ознак злочину, що випливає з принци­пу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Адже ніхто не може бути суддею у власній справі. Однак нині, зважаючи на кризу судової влади, такий крок був би пе­редчасним.

Проте у сучасних умовах не може бути й мови про повну ліквідацію депутатської недоторканності як такої, що, зокрема, не узгоджується з практикою переважної більшості розвинутих демократичних країн, де, як зазначалось вище, існування цього інституту зафіксовано на конститу­ційному рівні. Це пояснюється тим, що народні депутати України, як повноважні представники народу, повинні мати до­даткові права, які гарантували б їх ефек­тивну роботу в єдиному законодавчому органі державної влади, основне соціаль­но-політичне призначення якого полягає у здійсненні законодавчої, контрольної та інших функцій, властивих представниць­кому органу державної влади. Без таких гарантій депутати, а отже, й законодав­чий орган навряд чи зможуть ефективно виконувати свої конституційні функції. Адже не виключено, що за умов відсутно­сті таких гарантій недобросовісне пору­шення кримінальних справ, затримання та арешти народних депутатів без відпо­відної санкції парламенту можуть вико­ристовуватися для тиску як на народних обранців, так і на парламент у цілому.

Тому депутатська недоторкан­ність, основне соціально-політичне при­значення якої полягає не лише у створен­ні депутатам сприятливих умов для успішного виконання ними своїх обов’яз­ків, а й для ефективної роботи парла­менту як колегіального представниць­кого органу державної влади, є не лише особистою справою депутата, а й усього парламенту і тих виборців, яких він представляє. Ось чому сьогодні доціль­ніше говорити не про повне зняття з де­путатів депутатської недоторканно­сті, а про її розумне обмеження. При цьому вона повинна розглядатися не як підстава для звільнення депутатів від кримінальної чи інших видів юри­дичної відповідальності, а як спосіб усунення потенційної можливості здійснення тиску на депутатів шля­хом порушення проти них недобросо­вісних звинувачень. У зв’язку з цим парламент повинен обмежуватися ли­ше питанням про те, наскільки звину­вачення проти народного депутата є обґрунтованим і чи не має сумнівів у добросовісності обвинувачення.

ПРИМІТКИ

1. Конституційно-правовий статус народного депутата України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 / Н. Г. Григорук ; НАН України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. — К., 2004. — С. 15.

2. Конституційне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К. : Юридична думка, 2008. — Т. 2. — С. 376.

3. Там само.

4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник : в 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. — М. : БЕК, 1996. — Т. 1—2. — С. 470.

5. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн : підручник / 5-те стер. вид. / В. М. Шаповал. — К. : АртЕк, 2002. — С. 163.

6. Конституційне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К. : Юридична думка, 2008. — Т. 2. — С. 377.

7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник : в 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. — М. : БЕК, 1996. — Т. 1—2. — С. 468.

8. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн : підручник / 5-те стер. вид. /

В. М. Шаповал. — К. : АртЕк, 2002. — С. 163.

9. Конституційне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К. : Юридична думка, 2008. — Т. 2. — С. 376.

10. Рішення Конституційного Суду України у справі про гарантії діяльності народного депу­тата України від 10.04.2003 р. № 7-рп/2003 // Конституційний Суд України: Рішення. Виснов­ки. 2002—2003. Кн. 4 / Відп. ред. П. Б. Євграфов. — К. : Юрінком Інтер, 2004. — С. 179—186.

11. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо удосконалення меха­нізму організації публічної влади) [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://w1.c1. rada. gov. ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=30468.

 

Борденюк Василий. Депутатская неприкосновенность как гарантия деятельности представительного органа государственной власти: конституционно-правовые ас­пекты.

В статье, которая посвящена исследованию вопросов депутатской неприкосновенности, проводится идея, что она является одной из гарантий деятельности не только депута­та, но и парламента. В связи с этим в статье делается вывод о целесообразности не от­мены депутатской неприкосновенности, а ее ограничения.

Ключевые слова: статус народного депутата, депутатская неприкосновенность, депу­татский иммунитет, депутатский индемнитет, гарантии депутатской деятельности.

Bordenyuk Vasiliy. Parliamentary immunity as a guarantee of a representative body of state power: the constitutional and legal aspects.

The article, what is dedicated to research questions of parliamentary immunity, there is idea that it is a guarantee of not only MP, but the parliament. In concordance with this in the article is made conclusion about abridgement of parliamentary immunity, but not its repeal. Key words: status of MP, immunity of MP, parliamentary immunity, a deputy indemnity, guarantee parliamentary activities.