joomla
ЗЛОЧИНИ, ПОВ'ЯЗАНІ З НЕЗАКОННИМ ВИКОРИСТАННЯМ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ: ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ
Юридична Україна

Олексій Титаренко,

Кандидат юридичних наук,

Начальник відділу організації наукової роботи Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, Вікторія Руфанова, магістр права,

Ад’юнкт кафедри кримінального права та кримінології Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

У статті аналізуються існуючі підходи до визначення злочинів, які вчиняються у бю­джетній сфері. Запропоновано авторське поняття злочинів, пов’язаних із незаконним використанням бюджетних коштів.

Ключові слова: бюджет, бюджетна система, бюджетні кошти.

 

Бюджетна сфера є життєво необхідною сферою економічних відносин, оскільки безпосередньо пов’язана з процесом фор­мування, розподілу та контролю за вико­ристанням бюджетних коштів. Від закон­ності цих відносин залежить ефективність реалізації державних соціальних програм, спрямованих на задоволення основних по­треб населення та забезпечення належних умов життя.

Основна проблема полягає в тому, що в юридичній літературі та в діяльності пра­воохоронних органів, які ведуть боротьбу з економічними злочинами, відсутній єди­ний підхід щодо розуміння змісту поняття злочинів, пов’язаних з незаконним вико­ристанням бюджетних коштів. Немає єди­ного підходу щодо визначення переліку (кола) цих злочинів відповідно до Кри­мінального кодексу України (далі — КК). Поряд із поняттям «злочини, пов’язані з незаконним використанням бюджет­них коштів» вживаються й такі: «злочи­ни, які вчиняються у бюджетній сфері», «злочини, пов’язані з порушенням законо­давства про бюджетну систему», « зло­чини, що пов’язані з порушенням бю­джетного законодавства», «злочини, по­єднані з використанням бюджетних кош­тів», «злочини в сфері державних фінан­сів», що свідчить про відсутність єдиного концептуального підходу до визначення їх змісту.

Така різноманітність підходів до ви­значення злочинів, предметом яких ви­ступають бюджетні кошти, викликає плутанину у змісті цих понять та не до­зволяє об’єктивно з’ясувати, які ж су­спільно небезпечні діяння необхідно від­носити до злочинів, що вчиняються в цілому в бюджетній сфері, та які у своїй сукупності утворюють злочинність у бю­джетній сфері.

Виходячи з цього, метою статті є до­слідження співвідношення зазначених понять, формулювання авторського по­няття злочинів, пов’язаних з незакон­ним використанням бюджетних коштів, визначення їх ознак, а також окреслен­ня кола злочинів, які складають дану кримінологічну групу.

Слід зазначити, що злочини, які вчи­няються у бюджетній сфері, виступали предметом досліджень як вітчизняних, так і зарубіжних вчених. Зокрема Ю. Л. Анісімов, Н. О. Гуторова, Ю. М. Демидов, О. Ю. Заблоцька, А. В. Макаров, Д. Й. Никофорчук, С. І. Ніколаюк, І. А. Сікорська, Р. Л. Сте - панюк, А. К. Щегуліна комплексно з’я­совували кримінально-праві та криміно­логічні особливості бюджетної злочин­ності. К. С. Арутюнян, Д. О. Бойков, О. Г. Карпов, О. С. Русакова, О. В. Тихо­нова, Р. Р. Фазилов досліджували кри­мінально-правові аспекти окремого виду даної групи злочинів — нецільового ви­користання бюджетних коштів. Однак сучасні тенденції розвитку суспільних відносин, які супроводжуються змінами уявлень про бюджетну злочинність у цілому, вимагають нових підходів до ви­значення цього явища, заходів запобіган­ня з урахуванням внесених змін до бю­джетного та кримінального законодав­ства.

Домінуючим стрижнем усієї бюджетної сфери виступає діяльність, пов’язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про вико­нання бюджетів, що складають бюджетну систему, тобто бюджетний процес, який синтезує широке коло діяльності зі скла­дання та виконання бюджету. Саме під час цієї діяльності і вчиняються суспільно небезпечні діяння. Тому зазначимо, що бюджетна сфера являє собою сукупність фінансово-правових відносин, які утворю­ються з приводу формування, розподілу та використання бюджетних коштів у орга­нах державного сектору.

Виходячи з того, що бюджетну систе­му утворюють сукупність державного та місцевих бюджетів, доцільно вважати, що законодавство про бюджетну систему складається з нормативно-правових ак­тів, які стосуються бюджету будь-якого рівня, врегульовують питання наповнен­ня бюджетів, порядку розподілу бюджет­них коштів, їх використання тощо. Бю­джетне законодавство регулює відноси­ни, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бю­джетів та розгляду звітів про їх виконан­ня, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місце­вих бюджетів. Тобто воно регламентує весь бюджетний процес.

На нашу думку, будь-які суспільно небезпечні діяння, які порушують бю­джетне законодавство, а також встанов­лений порядок формування, розподілу та використання бюджетних коштів, або мають своїм предметом кошти державно­го чи місцевого бюджету, або пов’язані з ними зловживання службових осіб, слід вважати злочинами, вчиненими у бюджетній сфері.

Також поряд із поняттям «злочини, вчинені у бюджетній сфері» використо­вується і «злочинність у бюджетній сфе­рі». Так, російський вчений А. В. Мака­ров вважає, що під злочинністю у бю­джетній сфері необхідно розуміти нега­тивне соціально-правове явище, обумов­лене суспільно небезпечними посягання­ми на сукупність суспільних відносин, які виникають у зв’язку з утворенням та використанням фондів грошових коштів, що акумулюються в бюджетах всіх рів­нів.

Таке поняття злочинності у бюджет­ній сфері, на нашу думку, розкриває сут - нісний зміст цієї антисоціальної поведін­ки та найбільш повно розкриває зміст цієї злочинності. Але, враховуючи те, що даний вид злочинності складається зі злочинів, які фактично посягають на бю­джетні відносини, то ці поняття мають більше спільного, ніж різного та охоп­люють однакову групу злочинів.

На думку вченого, злочинність у бю­джетній сфері необхідно відмежовувати від інших її видів за предметом посяган­ня, яким у даного виду злочинності ви­ступають кошти бюджетів та державних позабюджетних фондів.

Так, А. В. Макаров зазначає, що да­ний вид злочинності структурно склада­ється з трьох основних груп:

1) злочини, які безпосередньо посяга­ють на порядок використання бюджет­них коштів та коштів державних поза­бюджетних фондів;

2) злочини, які посягають на відноси­ни, що виникають на стадії формування доходів бюджетів всіх рівнів;

3) злочини, які посягають на відноси­ни, що виникають на стадії використан­ня бюджетних коштів [1].

На нашу думку, запропонована класи­фікація злочинів у бюджетній сфері на­глядно показує якісну складову та ілю­струє структуру злочинності у бюджет­ній сфері. Позитивним у запропонованій структуризації є те, що вона базується на стадіях бюджетного процесу, під час яких переважно і вчиняються зловжи­вання з бюджетними коштами.

Вчений Ю. Л. Анісімов при досліджен­ні злочинів у бюджетній сфері викорис­товує поняття «злочини в сфері бюджет­них відносин», під якими розуміє умис­ні, кримінально-карані діяння, що пося­гають на державне майно та фінансово- бюджетне забезпечення державного управління в різних сферах суспільно не­обхідної діяльності органів влади, органів місцевого самоврядування, дер­жавних установ та підприємств, які вчи­няються протягом строку виконання бю­джетних обов’язків та заподіюють еко­номічній безпеці матеріальну шкоду, кваліфікуючі ознаки яких встановлені кримінальним законодавством [2].

На нашу думку, така ознака цих зло­чинів, як посягання на державне майно, занадто розширює коло злочинів, які вчиняються у бюджетній сфері. Також не звертається увага на суб’єктів, які вчиняють ці злочини. Але в більшості дане поняття має багато спільного з ви­щезазначеними.

Переходячи до з’ясування змісту сло­восполучення «злочини, пов’язані з ви­користанням бюджетних коштів», яке використовується в статистичних об­ліках МВС України, зазначимо, що про­ведене узагальнення аналітичних мате­ріалів дозволило окреслити коло цих злочинів: статті 191, 210, 211, 222, 364, 365, 366, 367, 368 КК України. Обов’яз­ковою умовою віднесення цих злочинів до вказаної групи є те, що їх предметом були бюджетні кошти.

Отже, поняття «злочини, пов’язані з використанням бюджетних коштів» є вужчим, ніж поняття « злочини, які вчи­няються у бюджетній сфері». Вони спів­відносяться як спеціальне і загальне.

Також зазначимо, що згідно зі вказів­кою першого заступника Генерального прокурора щодо єдиного порядку обліку злочинів у сфері економіки від 02.06.2004 р. № 12-157 до «злочинів, по­в’язаних з незаконним використанням бюджетних коштів» відносять злочини, які вчиняються при складанні, розгляді, затвердженні й виконанні бюджетів, а також при здійсненні контролю за вико­нанням бюджету. Це злочини, передба­чені статтями 191, 210, 211, 222, 364, 365, 366, 367, 368 КК України [3].

Додатково зазначимо, що в Інструкції зі складання статистичного звіту про робо­ту прокурора, затвердженій наказом Гене­рального прокурора від 14.03.2005 р. № 17, вказано, що виявлені злочини, які вчиняються при складанні, розгляді, за­твердженні й виконанні бюджетів, а та­кож при здійсненні контролю за виконан­ням бюджету належать до результатів нагляду за додержанням законодавства про бюджетну систему України.

Отже, виходячи з вищевикладеного доходимо висновку, що в Генпрокурату - рі злочини, пов’язані з незаконним ви­користанням бюджетних коштів та пору­шення законодавства про бюджетну систему України ототожнюються. Але такий підхід викликає плутанину в ста­тистичних показниках злочинності. Адже КК України передбачено лише дві статті, якими безпосередньо передбачено кримінальну відповідальність за пору­шення законодавства про бюджетну си­стему України. Це, зокрема, порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 210 КК) та видання норма­тивно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом поряд­ку (ст. 211 КК).

Фактично, з кримінально-правової позиції, законодавець у ст. 210 чітко ви­значив кримінально карані форми пору­шень законодавства про бюджетну систе­му України. Але ці порушення, згідно з чинним кримінальним законодавством, за певних умов можуть бути кваліфіко­вані і за іншими статтями КК України. До того ж, слід враховувати, що суспіль­но небезпечні діяння, передбачені цими статтями, вчиняються переважно на ста­дії виконання бюджету за видатками, а не порушують все бюджетне законодав­ство. Так, О. В. Тихонова у своєму кри­мінально-правовому досліджені ст. 210 КК оперує терміном «кримінально-кара - ні порушення порядку виконання бюдже­ту за видатками». Під цими порушен­ням цілком вірно автор розуміє пося­гання на суспільні відносини, які вини­кають у зв’язку з управлінням бюджет­ними видатками та використанням бю­джетних коштів, передбачених бюджета­ми всіх рівнів [4].

Також аналіз бюджетного законодав­ства показує, що форми порушень бю­джетного законодавства можуть бути іншими, ніж ті, що передбачені у стат­тях 210 та 211 КК. Так, відповідно до ст. 116 Бюджетного кодексу України, який набрав чинності 01.01.2011 р., пе­редбачено більше 40 видів порушень бю­джетного законодавства, що за наявності на те підстав можуть бути кваліфіковані не тільки за статтями 210, 211 КК, а і за іншими статтями, якими передбачена від­повідальність за злочини в сфері службо­вої діяльності та в сфері господарської діяльності.

Отже, підсумовуючи вищевикладене, зазначимо, що злочини, вчинені з вико­ристанням бюджетних коштів, співпада­ють зі злочинами, пов’язаними з неза­конним використанням бюджетних коштів. До них будемо відносити наступ­ні склади злочинів: статті 191, 210, 211, 222, 364, 365, 366, 367, 368 КК України. Особливістю цих злочинів є те, що вони вчиняються на стадії виконання бюдже­ту за видатками, тобто пов’язані з вико­ристанням бюджетних коштів, а не їх мобілізацією до бюджету.

Що ж до співвідношення вищенаведе - них понять зі злочинами, які порушують законодавство про бюджетну систему України з позиції прокурорської нагля­дової практики за додержанням бюджет­ного законодавства, то вони можуть спів­падати. Але якщо брати до уваги тільки основний безпосередній об’єкт посяган­ня, а саме суспільні відносини, що вини­кають під час виконання бюджету за ви­датками, то кількість злочинів, які порушують законодавство про бюджетну систему, є значно меншою (статті 210, 211 КК України — в частині змін видат­ків). Поряд із цим, на нашу думку, вра­ховуючи законодавче визначення бю­джетної системи та положення бюджет­ного законодавства, злочини, які посяга­ють на бюджетну систему, пов’язані як з формуванням державного та місцевих бюджетів, так і з використанням бю­джетних коштів цих бюджетів, а тому ко­ло цих злочинів може збігатися зі злочи­нами, які вчиняються у бюджетній сфері і за своїм буквальним змістом є ширшим ніж злочини, пов’язані з незаконним ви­користанням бюджетних коштів.

Що ж до злочинів, що пов’язані з пору­шенням бюджетного законодавства, то, наприклад, вітчизняні вчені О. Ю. Заб - лоцька, С. І. Ніколаюк до них відносять тільки статті 210, 211, 175 КК України. У даному випадку вчені спромоглися від­нести до цих злочинів ті склади, які без­посередньо, на їх думку, посягають на бюджетні відносини та на бюджетну си­стему [5]. Поряд із цим виникають певні сумніви щодо їх позиції про віднесення ст. 175 КК України до цієї групи злочи­нів. На нашу думку, більш доцільним є віднесення ст. 175 КК України до розря­ду додаткових злочинів, які порушують бюджетне законодавство. І тільки у ви­падку, коли невиплата заробітної плати, стипендії чи інших встановлених зако­ном виплат стала наслідком нецільового використання бюджетних коштів, при­значених для цих цілей.

Отже, в широкому значені злочини, по­в’язані з порушенням бюджетного законо­давства, більше збігаються зі злочинами, які вчиняються у бюджетній сфері.

Також слід звернути увагу, що поряд із терміном «злочини у бюджетній сфе­рі» в юридичній літературі зустрічається і такий термін, як «злочини проти дер­жавних фінансів». Вітчизняний дослід­ник Н. О. Гуторова до злочинів проти державних фінансів залежно від видово­го (групового) об’єкта відносить три гру­пи злочинів: 1) посягання на відносини щодо мобілізації грошових коштів до державних централізованих і децентра­лізованих фондів фінансових ресурсів;

2) посягання на відносини у сфері розпо­ділу, перерозподілу й використання дер­жавних централізованих і децентралізо­ваних фондів фінансових ресурсів;

3) посягання на відносини щодо регулю­вання грошового обігу, валютного регу­лювання та валютного контролю [6]. На нашу думку, остання група злочинів не пов’язана з порушенням бюджетного за­конодавства. Тому, скоріше, злочини у бюджетній сфері входять до злочинів проти державних фінансів.

Розгляд вищенаведених понять дає можливість з’ясувати, що для злочинів, які вчиняються у бюджетній сфері, при­таманна низка кримінологічних ознак, а саме:

1) об’єктом посягання виступають бю­джетні відносини або бюджетний процес чи його складові;

2) предметом є бюджетні кошти;

3) як правило, заподіюється матеріаль­на шкода (заподіяна шкода також може бути пов’язана з порушенням відповідних конституційних прав громадян);

4) суб’єктами можуть бути службові особи, фізичні особи—суб’єкти підпри­ємницької діяльності;

5) переважає умисна форма вини та корисливий мотив.

Узагальнення ознак злочинів, які вчиняються у бюджетній сфері, дозволи­ло нам злочини, які вчинюються у бю­джетній сфері, поділити на основні бю­джетні злочини та додаткові за крите­рієм безпосереднього об’єкта. На нашу думку, до основних злочинів у цій сфері слід віднести передбачені статтями 210, 211, 212 КК України, а до додаткових — статтями 175 (ч. 2), 191, 222, 364, 365, 366, 367, 368 КК України.

Також вивчення наведених понять по­казало, що поняття «злочини, які вчиня­ються у бюджетній сфері» та «злочини, які пов’язані з порушенням бюджетного законодавства», «злочини, які посяга­ють на бюджетні відносини» або «зло­чинність у бюджетній сфері» в більшо­сті є тотожними та охоплюють однакові склади злочинів.

У цілому поняття злочинів у бюджет­ній сфері можна визначити як сукуп­ність переважно умисних, вчинених в особистих інтересах чи інтересах третіх осіб, корисливих, суспільно небезпечних діянь, які вчиняються при складанні, розгляді, затвердженні й виконанні бю­джетів, а також при здійсненні контро­лю за виконанням бюджету, спрямовані на ухилення від сплати необхідних пла­тежів до бюджету або незаконне вико­ристання бюджетних коштів.

Що ж до злочинів, які пов’язані з ви­користанням бюджетних коштів чи без­посередньо пов’язані з порушенням за­конодавства про бюджетну систему або вчиняються під час виконання бюджету за доходом або за видатками, то вони є складовою всіх злочинів, які вчиняють­ся у цій сфері.

Остаточно пропонуємо під злочина­ми, пов’язаними з незаконним викорис­танням бюджетних коштів, розуміти переважно умисні суспільно небезпечні діяння, які вчиняються під час виконання бюджету за видатками службовими осо­бами або фізичними особами—суб’єкта­ми підприємницької діяльності в процесі надання, отримання та використання бюджетних коштів шляхом різноманіт­них зловживань, які заподіюють шкоду охоронюваним законом правам та інте­ресам громадян, суспільству, державі та державним інтересам.

Резюмуючи викладене, зазначимо, що результати проведеного нами дослі­дження будуть використані в подальшо­му під час з’ясування предметної сут­ності злочинності у бюджетній сфері та визначення пріоритетних напрямів запобігання їй.

ПРИМІТКИ

1. Макаров А. В. Преступность в бюджетной сфере: понятие, тенденции, предупреждение : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.08 / Андрей Владимирович Макаров. — Санкт-Петербург, 2005. — С. 68.

2. Анисимов Ю. Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08 / Юрий Леонидович Анисимов. — Нижний Новгород, 2002. — С. 6, 17.

3. Вказівка першого заступника Генерального прокурора щодо единого порядку обліку зло­чинів у сфері економіки від 02.06.2004 р. № 12-157 окв. [Електронний ресурс] / Генеральна прокуратура України. — Режим доступу : Http://www. gp. gov. ua.

4. Тихонова О. В. Кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджет­ну систему України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.0. 08 «Кримінальне право та кримінологія; кримінально-виконавче право» / О. В. Тихоно­ва. — К., 2009. — С. 14.

5. Никифорчук Д. И. Протидія злочинам, що пов’язані з порушенням бюджетного законо­давства (статті 210, 211, 175 КК) : наук.-практ. посіб. / Д. И. Никифорчук, О. Ю. Заблоцька, С. І. Ніколаюк. — К. : КНТ, 2006. — 88 с.

6. Гуторова Н. О. Кримінально-правова охорона державних фінансів України : монографія / Н. О. Гуторова. — X. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2001. — 384 с. Титаренко Алексей, Руфанова Виктория. Преступления, связанные с незаконным использованием бюджетных средств: определение понятия.

 

В статье анализируются существующие подходы к определению преступлений, кото­рые совершаются в бюджетной сфере. Предложено авторское определение понятия пре­ступлений, связанных с незаконным использованием бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, бюджетные средства.

Titarenko Aleksey, Rufanova Victoria. Crimes, related to the illegal use of budgetary facilities: decision of concept.

In the article the existent going near the decision of crimes which are accomplished in a budgetary sphere are analyzed. An author offers decisions of concept of crimes, related to the illegal use of budgetary facilities.

Key words: budget, budgetary system, budgetary facilities.