joomla
АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПРАВОТВОРЧОСТІ
Юридична Україна

Віктор Чернадчук,

Доктор юридичних наук, доцент, завідувач кафедри, професор кафедри цивільно-правових дисциплін та банківського права ДВНЗ «Українська академія банківської справи НБУ»

У статті розглянуто найбільш актуальні питання бюджетної правотворчості, про­аналізовано фактори, що впливають на її ефективність, виокремлено стадії. Дослі­дження ознак бюджетної правотворчості дозволило виявити її особливості. Запропоно­вані авторські визначення понять «бюджетна правотворчість» та «бюджетне плану­вання».

Ключові слова: бюджетний процес, бюджетне планування, бюджетна правотворчість, бюджетний процес, закон про бюджет.


Напрям діяльності держави, пов’яза­ний з офіційним закріпленням норм пра­ва шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування, визна­чається як правотворчість [1], яка відбу­вається на перших двох стадіях, а у ви­падках внесення змін до закону чи рішення про бюджет — і на третій стадії бюджетного процесу. Така діяльність, по­в’язана зі складанням проектів бюджетів, розглядом і прийняттям закону про Дер­жавний бюджет, рішень про місцеві бю­джети та внесенням змін до них, є части­ною правотворчості, яка відбувається в межах бюджетного процесу, і тому, за сферою, її можна визначити бюджетною правотворчістю. Правові питання бю­джетного планування все ще залишають­ся поза увагою науковців, хоча окремі питання розглядалися в працях Л. К. Во­ронової, М. В. Карасьової, Ю. О. Крохі - ної, Н. І. Хімічевої та інших.

Метою статті є з’ясування найбільш актуальних теоретико-прикладних пи­тань бюджетної правотворчості, виявлен­ня причин, що впливають на її ефектив­ність, та надання пропозицій, які б сприяли покращанню її стану.

На бюджетну правотворчість впливає не тільки практика створення законів, а й навколишнє середовище, яке змінює, трансформує і вдосконалює правотвор­чість та її результати. Разом з тим, як справедливо звертає увагу Д. А. Керімов, «законодавча практика має творчий ха­рактер, який не лише відображає зміни та розвиток навколишнього середовища, а також є складним процесом його ціле­спрямованого, концентрованого та норма­тивно-правового перетворення» [2]. Саме навколишнє середовище впливає на бю­джетну правотворчість та її результати, що не просто відтворює зміни і розвиток цього середовища, а є складним процесом його цілеспрямованого нормативно-пра­вового перетворення. Лише завдяки цьо­му результат бюджетної правотворчо - сті — закон про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) здійснює зворотний вплив на навколиш­нє середовище. І тому що глибше і більш всебічно пізнане навколишнє середови­ще, то раціональніше використовуються набуті знання, то більшою мірою вони відображають потреби цього середовища, то вищий теоретичний рівень бюджетної правотворчості, то ефективніша дія норм закону про Державний бюджет чи рішен­ня про місцевий бюджет, то оптималь­ніше досягнення цілей і вирішення зав­дань бюджетно-правового регулювання. Завдяки цьому закон чи рішення про бю­джет набуває сили зворотного впливу на навколишнє середовище.

Бюджетна правотворчість здійснюєть­ся уповноваженими державними органа­ми в межах як законодавчого, так і бю­джетного процесу, її результати закріп­люються прийняттям закону про Держав­ний бюджет України, а в процесі вико­нання бюджету — законами про внесення змін до цього закону.

Бюджетна правотворчість характери­зується органічною єдністю трьох елемен­тів: пізнання (явищ бюджетної дійсності), діяльності (підготовка й розгляд проекту закону про Державний бюджет України чи рішення про місцевий бюджет) та ре­зультату (прийняття закону про Держав­ний бюджет України чи рішення про міс­цевий бюджет), які становлять закінче­ний цикл бюджетної правотворчості, за яким слідує аналогічний цикл, але вже на інший бюджетний період, утворюючи у своїй цілісності систему безперервного процесу бюджетної правотворчості. Для адекватного відтворення в законі чи рішенні про бюджет процесів, які відбува­ються в суспільстві, потрібно постійно ви­являти, досліджувати та використовувати об’єктивні закономірності, що породжу­ють та спрямовують ці процеси. Саме то­му передумовою розробки проекту закону чи рішення про бюджет має бути пізнання тих умов, факторів та обставин, тих суспільних і, передусім, бюджетних від­носин, регулювання яких зумовлене су­спільними потребами. На пізнавальному аспекті правотворчості акцентується ува­га і в деяких її визначеннях, наприклад I. М. Сенякін вважає правотворчістю «діяльність, побудовану на пізнанні об’єктивних соціальних потреб та інтере­сів суспільства» [3].

С. С. Алексеев звертає увагу на те, що саме в правотворчості концентровано, «кінцево» виражаються об’єктивно зумов­лені вимоги суспільного життя та творча діяльність компетентних органів щодо розроблення та включення тих чи інших норм у правову систему. Правотворчість, виражаючись в особливих правовідноси­нах, призначена постійно підтримувати її стан, забезпечувати її відповідність соці­альним потребам, втілювати передовий юридичний інструментарій і тим самим постійно й активно впливати на характер, стан і дієвість правового регулювання [4].

Характерною рисою пізнання у бю­джетній правотворчості є те, що відобра­ження дійсності внутрішньо передбачає безпосереднє практичне втілення резуль­татів пізнання, які закріплюються в нор­мах закону про бюджет. Отримані знання мають значення внаслідок досягнення по­ставленої мети, пов’язаної з організацією та управлінням бюджетним процесом. Та­ким чином, пізнання є не лише необхід­ною умовою створення проекту закону про бюджет, а й складовим елементом бю­джетної правотворчості.

Процес переходу від пізнання явищ бюджетної дійсності до розробки проекту закону про бюджет чи рішення про місце­вий бюджет є складним і досить ємним процесом багатоступеневого розширення та конкретизації знань. I лише після усвідомлення публічних потреб і мети бюджетно-правового регулювання здій­снюється бюджетне планування, в проце­сі якого розробляються показники бю­джету, після чого він відтворюється в проекті закону чи рішення про бюджет.

Якщо пізнання у бюджетній право­творчості є процесом розумового перетво­рення об’єктивної дійсності через законо­давче усвідомлення на прийняття закону про бюджет, то виконання закону є зво­ротним процесом перетворення законо­давчого усвідомлення на об’єктивно існу­ючу дійсність.

Результатом бюджетної правотворчо­сті є закон про державний бюджет, який водночас є проміжним результатом бю­джетної діяльності, що передбачає його виконання, яке полягає в організації та управлінні виконанням бюджету, а точні­ше — у виконанні показників, встановле­них цим законом.

Бюджетна правотворчість як вид пра­вотворчості має її ознаки, особливості прояву яких зумовлені специфікою та призначенням бюджетної діяльності. На­самперед це стосується соціального при­значення бюджетної правотворчості, яке полягає у встановленні еталонів і стандар­тів поведінки учасників бюджетних пра­вовідносин, що відповідають інтересам су­спільства й держави. Такі еталони та стандарти містяться в нормах закону про державний бюджет, де кожна матеріальна бюджетно-правова норма встановлює ета­лон поведінки зобов’язаного суб’єкта шля­хом покладання на нього обов’язку. Та­кий обов’язок має матеріальний (фінансо­вий) характер і зобов’язує, зокрема, вико­ристовувати бюджетні кошти в межах якісних і кількісних показників, встанов­лених законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бю­джет), або у формі заборони здійснювати певні дії (наприклад надавати гарантії), або у формі рекомендацій. Нормами зако­ну встановлюються і соціальні стандарти, наприклад, мінімальна заробітна плата, прожитковий мінімум тощо, які в подаль­шому виступають базовими показниками для інших галузей законодавства. Однак ці стандарти та еталони мають тимчасо­вий характер, оскільки діють у межах бю­джетного періоду або навіть його частини. Таким чином, у процесі бюджетної право - творчості розробляються і закріплюються в законі про бюджет еталони (міри) пове­дінки суб’єктів бюджетних правовідносин наданням повноважень, які мають якісні, кількісні та часові обмеження, а також базові соціальні стандарти на наступний бюджетний період.

Стадіями правотворчості визнаються: виявлення потреб у правовому регулю­ванні та наявності об’єктивних умов ство­рення припису; формування юридичного мотиву; прийняття рішення про підготов­ку проекту акта; попередній розгляд про­екту, його обговорення та доопрацюван­ня; прийняття проекту акта, його підпи­сання та оприлюднення [5]. Натомість, у бюджетній правотворчості можна виокре­мити дві частини. Перша частина містить організаційні питання правотворчості, які не пов’язані з юридично значущими наслідками. Зміст цієї частини полягає в попередньому формуванні державної волі під час складання проекту державного бюджету, що є першою стадією бюджет­ного процесу і власне бю - джетним плану­ванням.

Складання проектів бюджетів, розгляд і прийняття закону про державний бюджет, рішень про місцеві бюджети в юридичній літературі визначається як бюджетна пра - вотворчість [6], а в економічній — як бю­джетне планування [7]. Інколи в спеціаль­ній літературі трапляється розширене тлу­мачення бюджетного планування, зокрема як такого, що охоплює бюджетний процес як порядок складання і виконання бюдже­тів різного рівня, його нормативно-правову базу й організаційну основу, а також пи­тання теорії та методологію складання бюджетів [8]. Але в цьому випадку маємо ототожнення бюджетного планування з бюджетним процесом, що видається сум­нівним. Бюджетне планування — це на­уково обґрунтований процес визначення джерел створення і напрямів використан­ня бюджетних ресурсів в економіці держа­ви з метою забезпечення стабільного еконо­мічного й соціального розвитку [9], що дає підстави визнати першу стадію бюджетно­го процесу сферою здійснення бюджетного планування.

Бюджетне планування — це система прийняття рішень щодо розроблення, ана­лізу, впровадження програм розвитку та розподілу ресурсів [10], яке закінчується розробкою проекту закону про державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет та його поданням на розгляд до відповід­ної ради. Усі дії на цій стадії мають підго­товчий характер і не породжують право­вих наслідків, що дає підстави вважати цю стадію передпроцесом прийняття зако­ну про Державний бюджет України або рішення про місцевий бюджет.

Оскільки процедура бюджетного пла­нування, з одного боку, врегульована нормами бюджетного права, а з іншого є процесом наукового пізнання, то можна говорити про його подвійну природу. Як прикладна категорія бюджетне плануван­ня є врегульованою бюджетно-правовими нормами процедурою визначення джерел надходжень і напрямів використання бю­джетних коштів з метою бюджетного фінансування визнаних публічних по­треб. Як наукова категорія бюджетне планування є суб’єктивною діяльністю, що полягає у пізнанні об’єктивних зако­нів розвитку суспільства, тенденцій роз­витку бюджетних відносин, дослідженні фінансового стану, результатів заходів, що вживалися раніше, цілей і завдань сьогодення та в майбутньому.

Таким чином, бюджетне планування можна визначити як врегульовану бюджет­но-правовими нормами стадію бюджетного процесу, яка полягає у виконанні зобов’я­заними суб’єктами бюджетних правовідно­син приписів бюджетно-правових норм з метою визначення показників бюджету на наступний бюджетний період та їх фіксації в проекті закону чи рішення про бюджет, тобто у створенні проектів матеріальних норм бюджетного права.

Зміст другої частини бюджетної право- творчості полягає в офіційному закріп­ленні державної волі у законі про дер­жавний бюджет або волі територіальної громади в рішенні про місцевий бюджет, що є другою стадією бюджетного процесу. На цій стадії здійснюється перетворення проекту закону про бюджет на закон або проекту рішення про місцевий бюджет — на рішення.

Призначення бюджетної правотворчо - сті полягає в щорічному прийнятті закону про державний бюджет (рішення про міс­цевий бюджет), які є актами тимчасовими (діють протягом бюджетного періоду) та нестабільними (протягом бюджетного пе­ріоду залежно від показників економічно­го і соціального розвитку, надходжень до бюджету та зміни структури видатків вно­сяться зміни).

Бюджетна правотворчість є врегульова­ною правовими нормами діяльністю, яка полягає у виконанні зобов’язаними суб’єк­тами бюджетних правовідносин приписів бюджетно-правових норм, наслідком яких є створення та затвердження нових тимча­сових матеріальних бюджетно-правових норм, якими встановлюють якісні та кіль­кісні показники бюджету. Оскільки бю­джетна правотворчість полягає у створенні
(моделюванні), послідовному розміщенні матеріальних бюджетно-правових норм та їх затвердженні прийняттям закону про державний бюджет або рішення про місце­вий бюджет, то правовідносини, що вини­кають у цій сфері, можна визначити як «нормотворчі бюджетні правовідносини».

С. С. Алексеев вірно акцентує увагу на правотворчості як «особливих правовід­носинах» [11], тому постає питання щодо галузевої належності нормотворчих бю­джетних правовідносин. Узагальнюючи погляди вітчизняних і зарубіжних вче- них-конституціоналістів, В. Ф. Погоріл - ко і В. Л. Федоренко до предмета консти­туційного права відносять суспільні відносини, пов’язані із організацією та діяльністю органів законодавчої та вико­навчої влади [12], виділяючи такий вид конституційних правовідносин, як право­відносини у сфері здійснення державної влади (законодавчої, виконавчої, судо­вої) [1З]. Відносини у сфері законодавчо­го процесу беззаперечно належать до предмета конституційного права. Але слушним є зауваження О. О. Кутафіна про те, що конституційне право має своїм предметом нібито двоєдиний об’єкт регу­лювання: в одних сферах суспільного життя норми конституційного права ре­гулюють лише основоположні відносини, тобто ті, які визначають зміст усіх інших відносин у цій сфері, а в інших сферах — охоплюють весь комплекс суспільних від­носин. Поділяючи конституційні право­відносини на загальні та конкретні, на­уковець слушно звертає увагу на таку особливість останніх: вони тісно перети­наються з іншими правовідносинами, що виникають у процесі реалізації норм ін­ших галузей права. Однак для реалізації цих норм потрібний розвиток конститу­ційно-правових відносин на галузевому рівні, а для їх виникнення потрібні юри­дичні факти, з настанням яких конститу­ційно-правові відносини доповнюються галузевими [14]. Це положення знайшло своє нормативне відображення та розви­ток у Бюджетному кодексі України, нор­мами якого докладно регулюється проце­дура складання, розгляду та затверджен­ня закону про Державний бюджет Украї­ни. Нормотворчі бюджетні правовідноси­ни мають особливості, що дозволяють їх відокремити від конституційних право­відносин. Такими особливостями, на на­шу думку, є такі: існують винятково в сфері бюджетної діяльності; регулюються нормами бюджетного права; складаються з приводу спеціального об’єкта — закону чи рішення про бюджет; особливості суб’єктного складу; періодичність; наяв­ність політичної складової (політизова - ність) та конфліктність.

Бюджетні відносини є зосередженням політико-економічних інтересів широко­го кола суб’єктів, політико-економічна напруженість яких, як вірно зазначає М. В. Карасьова, ще більше підвищується у зв’язку з тим, що держава регулює від­носини, які становлять предмет фінансо­вого права, методом владних приписів. Отже, економічні агенти в принципі за­цікавлені у встановленні державою тако­го режиму фінансових відносин, який би їх задовольняв. У зв’язку з цим, підсумо­вує науковець, суб’єкти тією чи іншою мірою стають учасниками політичного процесу з приводу формування держав­них рішень у галузі бюджету [15], напри­клад, через своїх представників у Верхов­ній Раді України або місцевих радах, через підтримку парламентських фрак­цій, лобіюванням своїх інтересів, прове­денням масових акцій тощо. Тому бю­джетна правотворчість завжди відбува­ється в межах політичного процесу, що зумовлює наявність конфлікту інтересів у нормотворчих бюджетних правовідноси­нах, але вони мають бути врегульовані таким чином, щоб уникнути чи зменши­ти такі конфлікти та бути спрямованими на досягнення правового та політичного компромісу прийняттям закону або рі­шення про бюджет.

Метою першої стадії бюджетного про­цесу на рівні держави визнається підго­товка проекту закону про бюджет, який є результатом бюджетного планування. Збіг мети та результату має наслідком подання проекту закону до Верховної Ради Украї­ни, що є підставою виникнення правовід­носин другої стадії бюджетного процесу. Метою другої стадії бюджетного процесу і одночасно бюджетної правотворчості є прийняття закону про державний бю­джет, який, з одного боку, є результатом бюджетної нормотворчості, а з іншого — об’єктом нормотворчих бюджетних право­відносин.

Виконання закону чи рішення про бю­джет потребує чипёенних бюджетно - правових актів, які дemaëiзуюmъ або роз­вивають окремі поёоження закону чи рішення про бюджет і забезпечуютъ їх виконання. Тому, на нашу думку, бю­джетну правотворч^тъ у широкому ро­зумінні ñëiд розгёядати як дiяëънiñmъ, пов’язану з підготовкою, розгёядом та прийняттям будъ-яких бюджетно-право-

Вих актів і внесенням змін до них, а та­кож у вузькому — як діяльність, пов’яза­ну лише з підготовкою, розглядом, прий­няттям актів про бюджет і внесенням змін до них. Враховуючи це, у межах статті зосереджено увагу на бюджетній правотворчості у вузькому розумінні.

ПРИМІТКИ

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови : словник / уклад. В. Т. Бусел. — К. ; Ірпінь : Перун, 2002. — С. 697.

2. Керимов Д. А. Законодательная техника : пособие / Д. А. Керимов. — М. : НОРМА-ИНФРА-М, 1998. — С. 360.

3. Теория государства и права : курс лекций / М. И. Байтин, В. В. Борисов, Ф. А. Григорь­ев [и др.]; под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. — 2-е изд. — М. : Юристъ, 2000. — С. 415.

4. Алексеев С. С. Общая теория права : учебник / С. С. Алексеев. — 2-е изд. — М. : ТК Вел- би, Проспект, 2008. — С. 227.

5. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (гол.) [та ін.]. — К. : Вид-во «Українська енциклопедія» імені М. П. Бажана, 1998—2004. — Т. 5: П—С. — 2003. — С. 51.

6. Карасева М. В. Финансовое право / М. В. Карасева, Ю. А. Крохина. — М. : НОРМА, 2001. — C. 104.

7. Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія) : посіб. для студ. вищ. навч. закл. / В. М. Опарін. — К. : КНЕУ, 1999. — С. 132—133.

8. Пасічник Ю. В. Бюджетна система України та зарубіжних країн : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закладів / Ю В. Пасічник. — К. : Знання-Прес, 2002. — С. 319.

9. Василик О. Д. Бюджетна система України : підруч. для студ. вищ. навч. закл. / О. Д. Ва - силик, К. В. Павлюк. — К. : Центр навч. літ., 2004. — С. 230.

10. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України / В. І. Антипов, Л. К. Во­ронова, Н. В. Воротіна [та ін.] // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2003. — № 10. — С. 94.

11. Алексеев С. С. Зазнач. праця.

12. Погорілко В. Ф. Конституційне право України. Академічний курс : підруч. для студ. вищ. навч. закл. : у 2 т. / В. Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко ; за ред. В. Ф. Погорілка. — К. : Юридична думка, 2006—2008. — Т. 1. — 2006. — С. 37.

13. Погорілко В. Ф. Проблеми теорії конституційно-правових відносин / В. Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко // Правова держава : зб. наук. праць. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. — Вип. 17. — С. 96.

14. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права : монография / О. Е. Кутафин. — М. : Юристъ, 2001. — С. 308—310.

15. Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект) / М. В. Ка­расева. — М. : Юристъ, 2003. — С. 28—29.

 

Чернадчук Виктор. Актуальные проблемы бюджетного правотворчества.

В статье рассмотрены наиболее актуальные вопросы бюджетного правотворчества, проанализированы факторы, влияющие на его эффективность, выделены стадии. Иссле­дование признаков бюджетного правотворчества позволило выделить его особенности. Предложены авторские определения понятий «бюджетное правотворчество» и «бюджет­ное планирование».

Ключевые слова: бюджетный кодекс, бюджетное планирование, бюджетное правотвор­чество, бюджетный процесс, закон о бюджете.

Chernadchuk Viktor. Actual problems of the dudget lawmaking.

The article deals with the study of the most actual matters of budget lawmaking; it was analyzed the factors influencing on its efficiency and singled out the stages of it. The investigation of budget lawmaking characteristics made it possible to single out its peculiarities. It was suggested author’s definition of the concept «budget lawmaking» and «budget planning».

Key words: budget code, budget planning, budget lawmaking, budget procedure, act of budget.</