joomla
ІНСТИТУТ БЮДЖЕТНОЇ УСТАНОВИ ЯК ЕЛЕМЕНТ СИСТЕМИ ФІНАНСОВОГО ПРАВА
Юридична Україна

Дана Ротар,

Викладач юридичного факультету Буковинського університету

У статті висвітлено питання щодо доцільності визнання сукупності правових норм, що регулюють фінансово-правовий статус бюджетної установи, окремим правовим ін­ститутом системи галузі фінансового права, а також визначення місця правового ін­ституту бюджетної установи у внутрішньогалузевій структурі системи фінансового права.

Ключові слова: бюджетна установа, фінансово-правовий статус бюджетної установи, правовий інститут бюджетної установи.

 

У зв’язку з розвитком України як не­залежної правової держави, широким впровадженням інструментів ринкової економіки істотних змін зазнали досить широкі кола правових відносин. Відбув­ся більш чіткий розподіл права на при­ватну і публічну сферу, кожна з яких відповідно має свій відмінний предмет, метод (принципи) правового регулюван­ня. Процес змін охоплює правову систе­му в цілому, а отже, і галузі, інститути права, правовий статус окремих суб’єк­тів права тощо.

Зазначені процеси та сучасна реаль­ність сприяли активному розвитку всіх інститутів фінансового права, зміни вплинули на правовий статус практично всіх суб’єктів фінансового права, зокре­ма і на правовий статус бюджетної уста­нови. Важливим є те, що суб’єкти, на­ділені статусом бюджетної установи, в сучасних умовах можуть виступати учасниками як приватних, так і публіч­них відносин. Бюджетні установи всту­пають у досить широке коло різноманіт­них правових відносин, що підпадають під регулювання різних галузей права, в тому числі й приватноправової сфери, разом з тим бюджетна установа — це фінансово-правове поняття, а статус бю­джетної установи як юридичної особи публічного права є спеціальним фінансо­во-правовим статусом.

Сьогодні досить цікавим і актуальним є питання визначення місця інституту бюджетної установи в межах системи са­ме фінансового права.

Поняттю бюджетної установи та її ста­тусу приділяють увагу вчені — як циві­лісти, так і фінансисти: О. С. Іоффе, С. М. Братусь, Л. К. Воронова, H. Я. Якимчук, Д. А. Бекерська, Н. І. Хі - мічева, Н. А. Куфакова, М. Л. Коган, М. П. Кучерявенко, О. О. Дмитрик, I. М. Кучеренко, Н. В. Козлова, І. П. Грешніков, Д. В. Петров, І. В. Біт - Шабо, Л. М. Чуприна та інші. Разом із тим, питання правового інституту бю­джетної установи як елемента системи фінансового права залишається недослі - дженим.

Метою цієї статті є питання щодо до­цільності визнання сукупності правових норм, що регулюють фінансово-правовий статус бюджетної установи окремим пра­вовим інститутом системи галузі фінан­сового права, а також визначення відпо­відно місця правового інституту бюджет­ної установи у внутрішньогалузевій структурі системи фінансового права.

Предметом фінансового права є вели­ке коло різноманітних правовідносин у сфері публічних фінансів, що обумовле­но багатогранністю фінансової системи і широким колом учасників. У зв’язку з цим досить важко визначити місце та роль суб’єктів цих відносин у системі публічних фінансів.

Так, по-перше, варто зауважити, що загальній структурі системи права та її поділу приділяли інтерес вчені-юристи різних часів: С. С. Алексеев, В. М. Ко - рецький, В. В. Копєйчиков, О. Ф. Скакун та інші. Структура кожної галузі має притаманні їй особливості, і якщо одні галузі обмежуються загальною тео­ретичною схемою визначення внутріш­ньої структури правової галузі (загаль­на, особлива частина, що складаються з інститутів), то інші (зокрема і галузь фінансового права) в силу своєї багато­гранності потребують використання до­даткових елементів поділу: підгалузі, під(суб)інститути тощо.

Відсутність чіткої, принципової уста­леної структури системи галузі фінансо­вого права пов’язана відповідно: 1) з від­сутністю в теорії права єдиної загально­теоретичної схеми побудови системи га­лузей права, що обумовлено відмінністю точок зору вчених щодо принципів, предметів і методів регулювання різно­манітних галузей права; 2) з відсутністю в межах науки фінансового права єдино­го погляду на межі предмета фінансового права. Проблеми структури системи фінансового права на сьогодні детально не опрацьовані. Як зазначають деякі вчені: «До структурних утворень особли­вої частини фінансового права застосову­ються різні назви та терміни, оскільки вони проявляються на різних рівнях ієрархічної структури системи фінансо­вого права. Сьогодні існує тенденція не­дооцінки загальногалузевих засад, що може негативно позначитися на нормо - творчості й правозастосовчих процесах у фінансовій сфері, тобто може виникнути незв’язаність, розбіжність і конфлікт­ність усієї системи взагалі» [1]. Норми фінансового права містяться у великій кількості нормативно-правових актів, у тому числі й інших галузей законодав­ства. Не існує, до того ж, кодифіковано­го джерела для фінансового права як га­лузі в цілому.

Разом із цим, фінансове право, будучи галуззю права, має притаманну їй струк­туру, основним елементом якої є фінансо­во-правові норми, згруповані в субінститу - ти, інститути (складні інститути), підга - лузі, інші об’єднання норм права.

У теорії фінансового права під фінан­сово-правовим інститутом, у більшості випадків, розуміється сукупність норм права, що регулюють однорідну групу фінансових відносин [2]. Так, вірно за­значає О. А. Музика, що для характерис­тики будь-якого інституту фінансового права необхідно, перш за все, виходити зі специфіки окремо взятого фінансо­во-правового інституту [3]. Разом із тим, поняття «інститут» надто розпливчасте, і тому залишається незрозумілим, коли має місце дійсно самостійний інститут, а коли — лише частина інституту [4]. А тому на сьогодні не існує єдиного підхо­ду до визначення чітких критеріїв фор­мування певного правового інституту.

Для визначення доцільності слід гово­рити про сукупність правових норм, що регулюють фінансову діяльність бю­джетної установи, як про цілісний фі­нансово-правовий інститут, а не про гру­пування норм іншого характеру. Важли­во згадати, що основою поділу на будь - якому рівні є предмет, який лише допов­нюється додатковими критеріями [5]. З цього приводу слід зазначити, що як­що поділ права на самостійні галузі зале­жить, за загальним правилом, від основ­них засад (принципів) [6] предмета методу, то до внутрішніх ланок галузі дані загальні положення застосовуються разом із додатковими критеріями. Так, на рівні правового інституту наявний більш вузький предмет, метод, спеціаль­ні принципи правового регулювання, спеціальні джерела і суб’єкти тощо. Так, Н. І. Хімічева, зокрема, зазначає, що «особливості суб’єктивного складу... є підставою для об’єднання норм, що регу­люють такі процеси в особливі фінансо­во-правові інститути» [7]. Тому для по­дальшого поділу (в межах галузі, підга­лузі) особливого значення набуває і особ­ливий суб’єкт, яким, зокрема, виступає і бюджетна установа.

Враховуючи вищезазначені положен­ня, фінансово-правові норми, що регу­люють засади фінансової діяльності бю­джетної установи, заслуговують на спро­бу їх виділення та об’єднання в окремо­му (спеціальному) інституті фінансового права.

У зв’язку з вищезазначеним варто ви­значити специфіку, основні засади та місце інституту бюджетної установи у внутрішньогалузевій системі фінансово­го права.

Бюджетна установа є суб’єктом до­сить великого кола фінансових відносин. А саме: 1) бюджетна установа є суб’єктом бюджетно-правових відносин (як розпорядник бюджетних коштів, учас­ник бюджетного процесу); 2) бюджетна установа також є суб’єктом податко­во-правових відносин (спеціальний пуб­лічний орган, платник податків тощо), 3) бюджетна установа, будучи непри­бутковою організацією і перебуваючи на повному бюджетному фінансуванні, є суб’єктом фінансово-правових відносин, пов’язаних зі здійсненням видатків (фінансування, асигнування, кредиту­вання тощо); 4) бюджетна установа є публічною організацією, яка в силу сво­їх основних особливостей обумовлює ви­никнення, зміну і припинення відповід­них публічно-правових відносин, які пов’язані з фінансами зазначених пуб­лічних організацій.

У вищезазначених групах відносин бюджетна установа виступає в спеціаль­ному статусі (платника податків, розпо­рядника бюджетних коштів, державного органу тощо). Проте межі її участі в цих відносинах, засади та принципи їх діяльності обумовлені наявністю у неї такого правового статусу як «бюджетна установа». Саме наявність цього статусу дає можливість організаціям, що його набувають, вступати у вказані та інші відносини. При цьому фінанси бюджет­них установ є ланкою публічних фінан­сів, а фонди бюджетних установ — різно­видом публічних фондів коштів. Фі­нанси бюджетних установ та їх фонди слугують додатковим критерієм об’єд­нання норм фінансового права в інститу­ті бюджетної установи.

Для обґрунтування інституту фінансів публічних організацій варто звернути увагу на саму фінансову систему, яку ви­значають, зокрема, як сукупність фінан­сових інститутів, котрі опосередковують формування і використання грошових фондів [8], сукупність груп економічних (фінансових) відносин (фінансових інсти­тутів) [9]. Під фінансовим інститутом при цьому розуміється група однорідних, взаємопов’язаних за формами та метода­ми акумуляції чи розподілу грошових коштів економічних відносин [10], одним із яких є інститут фінансів підприємств, установ та організацій, який, зокрема, виступає як один з інститутів правового регулювання публічних фінансів.

Отже, в фінансовому праві бюджетна установа виступає як суб’єкт права, учасник відповідних відносин. Проте у деяких фінансових правовідносинах, зокрема в податковому праві, бюджетна установа виступає лише як платник по­датку, неприбуткова організація, упов­новажений орган; разом із тим «бюджет­на установа» — це бюджетно-правове по­няття, оскільки, по-перше, статус бю­джетної установи пов’язаний з тим, що утримання даних установ здійснюється з відповідного бюджету (п. 6 ст. 2 Бюджет­ного кодексу України), тобто бюджетне право розкриває відповідні елементи ста­тусу «бюджетної установи» як спеціаль­ного суб’єкта фінансового права, з при­таманними йому особливостями та від­мінними ознаками; по-друге, законодав­че визначення поняття «бюджетна уста­нова» міститься саме в ст. 2 Бюджетного кодексу України.

Коло суб’єктів бюджетного права, від­повідно, вужче кола суб’єктів фінансово­го права [11]. Це співвідношення є ціл­ком природним, як співвідношення галузі права і його частини. Бюджетні правовідносини, учасниками яких мо­жуть бути, зокрема, і бюджетні устано­ви, виникають з приводу: 1) підготовки бюджетних запитів, які необхідні для складання видаткової частини проекту відповідного бюджету; 2) встановлення бюджетних асигнувань на базі затвер­дженого розпису бюджету; 3) затвер­дження кошторисів доходів і видатків бюджетних установ відповідно до бю­джетних призначень та затвердженого розпису бюджету; 4) прийняття бюджет­них зобов’язань і виконання відповідних платежів; 5) контролю за використанням бюджетних заходів відповідно до їх цільового призначення; 6) застосування бюджетно-правової санкції за порушен­ня бюджетного законодавства тощо. Так, у зазначених (бюджетно-правових) від­носинах бюджетна установа виступає ли­ше як розпорядник бюджетних коштів, учасник певної стадії бюджетного проце­су тощо. Отже, оскільки статус бюджет­ної установи є базовим для правового статусу розпорядника бюджетних кош­тів [12], слід розмежовувати відносини, в яких організація виступає як бюджет­на установа, та відносини, в яких вона вже діє як розпорядник бюджетних коштів.

Але насамперед важливим є те, що об’єктом відносин, учасником яких є бю­джетні установи, завжди є фінанси. Го­ловна мета бюджетної установи полягає як у створенні фондів фінансових ресур­сів для забезпечення покладених на неї завдань, так і у відповідальному їх вико­ристанні, що забезпечується належним контролем. Зазначені відносини завжди виникають, змінюються та припиняють­ся з метою правового регулювання фі­нансів публічних організацій, а саме бю­джетних установ.

Фінанси є грошовими відносинами [13; 14], що виникають між бюджетними установами та іншими учасниками пра­вовідносин, у процесі придбання товар­но-матеріальних цінностей, при одер­жанні ними на реєстраційні рахунки в Державному казначействі бюджетних коштів, при сплаті бюджетною устано­вою податків, зборів та інших обов’язко­вих платежів, при виплаті відповідних страхових внесків або здійсненні виплат при настанні страхового випадку тощо. Правовий інститут бюджетної установи також регулює і фінанси цих організа­цій, оскільки вони є елементом публіч­них фінансів, правовий режим майна і коштів бюджетних установ, особливості правового режиму їх власних надхо­джень, бухгалтерського обліку та звітно­сті тощо.

Так, предмет правового регулювання інституту фінансів публічних організа­цій, до якого входить інститут фінансів бюджетних установ, дещо ширший за предмет правового регулювання бюджет­ного права як підгалузі фінансового пра­ва. Зокрема не підпадають під бюджет­но-правове регулювання фінанси казен­них підприємств, що не мають бюджет­ного походження, позабюджетні фонди тощо. Проте фінанси бюджетних установ практично повністю підпадають під бю­джетно-правове регулювання. А тому правовий статус бюджетної установи ре­гулюється переважно нормами бюджет­ного права.

Норми, що регулюють правовий ста­тус бюджетної установи, можна об’єдна­ти в окремий інститут за окремим пред­метом правового регулювання — пра­вовий статус бюджетної установи та пра­вовий режим їх фондів.

Проте, оскільки норми що регулюють реалізацію правового статусу бюджетної установи, належать до різних інститутів бюджетного права і загалом фінансового, деякі вчені розглядають інститут бю­джетної установи як комплексний внут­рішньогалузевий інститут, основа норм якого може бути об’єднана в межах ін­ституту «фінансів публічних органі­зацій», оскільки бюджетна установа є різновидом публічної організації, яка має власні фонди фінансових ресурсів, що належать до публічних фінансів.

Отже, інститут бюджетної устано­ви розглядають як у широкому, так і у вузькому розумінні. А саме: 1) в широко­му розумінні — як інститут, що об’єд­нує норми багатьох інститутів фінан­сового права (як комплексний, внутрі­шньогалузевий інститут) — інститут бюджетної установи; 2) у вузькому ро­зумінні — як первинний, такий, що має конкретне місце в системі фінансового права — інститут бюджетної устано­ви, елемент бюджетного права як підга - лузі фінансового права.

Проте, зважаючи на те, що на сього­дні бюджетна установа згідно із ст. 2 Бюджетного кодексу України не може мати надходжень з інших джерел, крім бюджетних — «повністю утримується за рахунок відповідно державного бю­джету чи місцевих бюджетів», усі відно­сини щодо мобілізації, розподілу та ви­трачання бюджетними установами фінансових ресурсів підпадають під бю­джетно-правове регулювання. Тому пра­вовий інститут бюджетної установи слід розглядати як окремий інститут бюджетного права.

ПРИМІТКИ

1. Фінансове право України / Г. В. Бех, О. О. Дмитрик, І. Є. Криницький ; за ред. М. П. Ку - черявенка. — К. : Юрінком Інтер, 2004. — С. 46.

2. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансо­вой деятельности Советского государства / С. Д. Цыпкин. — М. : Изд-во Моск. ун-та, 1983. — С. 22.

3. Музика О. А. Доходи місцевих бюджетів за законодавством України : монографія / О. А. Музика. — К. : Атіка, 2004. — С. 45.

4. Дембо Л. И. О принципах построения системы права / Л. И. Дембо // Советское государ­ство и право. — 1956. — № 8. — С. 91.

5. Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы) / М. И. Пискотин ; ред. В. П. Антонова. — М. : Академия наук СССР. Ин-т государства и права. — М. : Юрид. лит., 1971. — С. 56.

6. Пацурківський П. С. Постсоціалістична парадигма фінансового права. Ерліхівський збірник. Юридичний ф-т Чернівецького нац. ун-ту імені Юрія Федьковича / П. С. Пацурків- ський. — Чернівці : Рута, 2005. — Вип. 4—5. — С. 8—14.

7. Химичева Н. И. Финансовое право / Н. И. Химичева. — М. : БЕК, 1997. — 525 с.

8. Воронова Л. К. Финансовое право : учеб. пособ. для студ. юрид. вузов и фак. / Л. К. Во­ронова, Н. П. Кучерявенко. — Х. : Легас, 2003. — С. 41.

9. Грачева Е. Ю. Финансовое право Росии : учебник / Е. Ю. Грачева, Н. А. Куфакова, С. Г. Пепеляев. — М. : Теис, 1995. — С. 6.

10. Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видат­ків : монографія / А. А. Нечай. — Чернівці : Рута, 2006. — С. 66—75.

11. Фінансове право : підручник / Є. О. Алісов, Л. К. Воронова, С. Т. Кадькаленко [та ін.] ; кер. авт. кол. і відп. ред. Л. К. Воронова. — 2-ге вид., випр. і допов. — Х. : Консум, 1999. — С. 123.

12. Якимчук Н. Я. Розпорядники бюджетних коштів: система та правовий статус : моно­графія / Н. Я. Якимчук. — Чернівці : Вид-во Чернівецького нац. ун-ту, 2009. — С. 177.

13. Базилевич В. Д. Державні фінанси : навч. посіб. / В. Д. Базилевич, Л. О. Баластрик ; за заг. ред. В. Д. Базилевича. — 2-ге вид., перероб. і допов. — К. : Атіка, 2004. — С. 7—10.

14. Финансы : учеб. для вузов / под ред. проф. Л. А. Дробозиной. — М. : ЮНИТИ—ДАНА, 2003. — С. 14—15.

 

Ротар Дана. Институт бюджетного учреждения как элемент системы финансо­вого права.

В статье раскрыты вопросы целесообразности признания правовых норм, что регули­руют финансово-правовой статус бюджетного учреждения, отдельным правовым ин­ститутом системы отрасли финансового права, а также определения места правового института бюджетного учреждения в структуре системы финансового права. Ключевые слова: бюджетное учреждение, финансово-правовой статус бюджетного уч­реждения, правовой институт бюджетного учреждения.

Rotar Dana. Institution of state-supported establishment as a component of finance law.

In the article the possibilities of declaration of admission of the legal norms which control the financial and legal status of state-supported establishment as particular legal institution of the system of finance law are considered; and also the location of legal institution of state-supported establishment in system structure of finance law.

Key words: the state-supported establishment, the financial and legal status of state - supported establishment, the legal institution of state-supported establishment.