joomla
ІНСТИТУЦЮНАЛЬНИИ МЕХАНІЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ РІШЕННЯ ПРО НАДЗВИЧАЙНИЙ СТАН
Юридична Україна

Яна Колінко,

Аспірантка Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

У статті досліджується інституціональний механізм реалізації Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях. Вка­зується на недоліки закріпленого в законодавстві України порядку введення надзвичай­ного стану та робляться пропозиції щодо його вдосконалення.

Ключові слова: надзвичайний стан, режим надзвичайного стану, особливий режим.

 

За всю історію існування мабуть у кожній державі світу були випадки ви­никнення обставин, за яких порушувався звичний ритм життя і виникала необхід­ність застосування екстрених заходів для нормалізації обстановки. В законодавстві сучасних держав закріплений інститут надзвичайного стану, який регулює су­спільні відносини саме за таких умов. Надзвичайний стан за своєю сутністю є виключним правовим режимом і вводить­ся тільки за умов та підстав, які чітко пе­редбачені в «надзвичайному» законодав­стві тієї чи іншої країни.

Інститут надзвичайного стану є важли­вим елементом правової системи кожної держави. Питання про його правову сут­ність, особливості, умови та підстави, по­рядок введення такого режиму вирішу­ються вченими протягом вже досить тривалого часу. Проте, слід зазначити, що за останні кілька років посилилася увага з боку науковців щодо вивчення проблеми державно-правових режимів, зокрема ре­жиму надзвичайного стану. Так, деякі аспекти цього правового інституту висвіт­лювалися в наукових творах такими укра­їнськими вченими, як А. В. Басов, О. Г. Братель, С. В. Ківалов, С. О. Куз - ніченко та ін. Також вагомий внесок у розробку цієї проблеми зробили російські науковці С. В. Пчелінцев, В. Б. Рушайло, О. І. Соловйов, В. В. Лозбінєв та ін. У на­укових роботах звертається увага на низ­ку обставин, що потребують додаткового вивчення. Одним із проблемних питань залишається механізм реалізації рішення про надзвичайний стан.

Законодавство про надзвичайний стан закріплює причини і умови введення та­кого режиму, встановлює порядок його введення, перелік інституцій, які мають право приймати рішення про його оголо­шення або впливати на таке рішення, а також закріплює компетенцію цих орга­нів державної влади та посадових осіб. Регулювання даного правового інституту саме законодавчими актами, а не підза - конними нормативно-правовими актами або судовими прецедентами, є ознакою доволі високого рівня політико-правового розвитку суспільства, а також захищено­сті прав і свобод людини і громадянина.

У кожній державі існує свій інститу - ціональний механізм введення надзвичай­ного стану. І тут дуже важливим є питан­ня про визначення суб’єкта, який має право вводити режим надзвичайного ста­ну. В практиці існують два способи вве­дення надзвичайного стану: декретом (прокламацією) голови виконавчої влади або главою держави та парламентським актом. Вирішення питання про суб’єкта, до компетенції якого належить прийнят­тя рішення про введення режиму надзви­чайного стану, залежить від форми дер­жави та розподілу повноважень між вищими органами державної влади. В більшості випадків повноваження щодо введення надзвичайного стану поклада­ються все ж таки на главу держави. До та­ких країн належить і Україна, що перед­бачено п. 21 ст. 106 Конституції України, а також ст. 5 Закону України «Про право­вий режим надзвичайного стану» від 16.03.2000 р. № 1550-ІІІ, де зазначено, що надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає за­твердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.

Затвердження Указу Президента Укра­їни «Про введення надзвичайного стану» Верховною Радою України покликане за­побігти необґрунтованому введенню ре­жиму надзвичайного стану та, на думку В. Б. Рушайла, підвищити юридичну зна­чимість акта Президента [1]. Сама про­цедура такого затвердження визначена в Законі України «Про Регламент Верхов­ної Ради України» від 10.02.2010 р. № 1861-УІ.

Після прийняття рішення Президен­том України про введення надзвичайного стану на території України або в окремій її місцевості, та підписання відповідного Указу, Президент негайно звертається до Верховної Ради України щодо його за­твердження і подає відповідний проект закону. Відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить «за­твердження протягом двох днів з момен­ту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевос­тях, про загальну або часткову мобіліза­цію, про оголошення окремих місцевос­тей зонами надзвичайної екологічної ситуації».

Верховна Рада України розглядає пи­тання про затвердження Указу Президен­та України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевос­тях протягом двох днів з моменту надхо­дження звернення та відповідного Указу Президента України до Верховної Ради України і надання їх народним депутатам України разом з проектом відповідного закону. Питання про затвердження відпо­відного Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях розгляда­ються Верховною Радою України без го­лосування щодо включення їх до порядку денного сесії, розкладу пленарних за­сідань сесії, тижневого порядку денного пленарних засідань Верховної Ради Укра­їни. Таке питання може вноситися на розгляд Верховної Ради України без по­передньої підготовки в комітетах. Проект закону щодо затвердження відповідного Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окре­мих її місцевостях розглядається за про­цедурою першого читання та прийняття закону в цілому.

Верховна Рада України може прийняти повністю, частково з рекомендаціями та/або застереженнями або відхилити проект закону про затвердження відповід­ного Указу Президента України про вве­дення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Якщо Верховна Рада України затвердила законом від­повідний Указ Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях частково з рекомендаціями та/або застереженнями, чинними є положення відповідного Указу Президента України, затвердженого Вер­ховною Радою України. Відповідний Указ Президента України набирає чинності пі­сля його затвердження Верховною Радою України і негайно оголошується через за­соби масової інформації або оприлюд­нюється в інший спосіб. У разі відхилення Верховною Радою України законопроекту про затвердження відповідного Указу Президента України про введення надзви­чайного стану в Україні або в окремих її місцевостях такий Указ Президента Укра­їни не набирає чинності. Про прийняте Верховною Радою рішення щодо відповід­ного Указу Президента України Голова Верховної Ради України негайно повідом­ляє Президента України і робить повідом­лення через засоби масової інформації.

Важливим є положення частин 3, 4 ст. 83 Конституції України про те, що у разі оголошення Указу Президента Украї­ни про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях Вер­ховна Рада України збирається на за­сідання у дводенний строк без скликання. У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії над­звичайного стану її повноваження продов­жуються до дня першого засідання пер­шої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування надзвичайного стану.

Не підлягає сумніву, що законодавчий порядок проголошення надзвичайного стану найбільше відповідає природі пра­вової держави. Міжнародний комітет із забезпечення законодавства і прав люди­ни Міжнародної асоціації юристів у своїй доповіді «Мінімальні стандарти норм і прав людини при виключному стані», прийнятій на Паризькій конференції асо­ціації, прийняв висновок, відповідно до якого з двох політичних органів (законо­давчого і виконавчого) основна відпо­відальність за введення надзвичайного стану покладається на законодавчу владу [2]. В той самий час у більшості країн світу інститут надзвичайного стану базується на принципі, відповідно до якого законодавча влада не вправі перешкоджа­ти виконавчій владі в швидкому реагу­ванні на екстремальні ситуації, що скла­лися, однак законодавець може і повинен чітко регулювати обсяг дискреційних пов­новажень голови виконавчої влади, ска­сувати або не продовжити надзвичайний стан і тим самим чітко контролювати всі допустимі методи надзвичайного реагу­вання виконавчої влади за надзвичайних обставин [3]. Дійсно, в більшості країн світу рішення виконавчої влади про вве­дення режиму надзвичайного стану за­звичай повинне бути затверджене Парла­ментом.

Український вчений-адміністративіст А. В. Басов у своїх наукових працях вка­зує на необхідність внесення змін до Рег­ламенту Верховної Ради України з метою закріплення за Президентом України права на прийняття Указу про введення надзвичайного стану в Україні або в окре­мих її місцевостях у тій самій редакції за умови, що вказаний Указ не був затвер­джений Верховної Радою України у зв’яз­ку з неможливістю забезпечення нор­мального функціонування Верховної Ради України [4].

Поділяючи думку вченого необхідно зазначити, що в ході реалізації законодав­ства про надзвичайний стан дійсно може виникнути ситуація, коли Верховна Рада України з яких-небудь причин буде не в змозі протягом двох днів прийняти рішення щодо Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях. Та­кий Указ Президента набирає чинності лише після затвердження Верховною Ра­дою, а отже, і заходи для усунення при­чин, що спонукали Президента до прий­няття відповідного рішення, можуть застосовуватись тільки після прийняття відповідного Закону України. Так, остан­нім часом через тривалі політичні кон­флікти та протистояння між представни­ками різних політичних сил у Верховній Раді України досить часто спостерігаєть­ся порушення роботи Парламенту. Перше засідання осінньої сесії 2009 р. Верховної Ради України, відповідно до Конституції України, Головою Верховної Ради Украї­ни було оголошено відкритим 1 вересня, однак через постійне блокування трибуни Парламенту представниками різних по­літичних сил нормальна робота представ­ницького органу розпочалась лише 6 жовтня. В ситуації такої жорсткої полі­тичної конфронтації виникає питання, чи зможуть політичні сили, які представле­ні у Верховній Раді України, домовитись і розпочати роботу Парламенту при ви­никненні необхідності в затвердженні Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окре­мих її місцевостях.

З огляду на вищезазначене, автор вва­жає за необхідне передбачати в законо­давстві України норму, відповідно до якої Указ Президента України про вве­дення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях вступає в силу автоматично, якщо протягом двох днів Верховна Рада України не прийняла за­кон про затвердження або відхилення відповідного Указу Президента України, за умови, що продовжує існувати загроза безпеці держави та життю і здоров’ю на­селення. При цьому, для того щоб не до­пустити узурпацію державної влади в ру­ках Президента України, але водночас мати можливість швидко відреагувати на виникнення надзвичайної ситуації та прийняти необхідні заходи для її усунен­ня, необхідно встановити термін дії над­звичайного стану в Україні, що був уведе­ний без затвердження Верховної Радою України, на строк не більше 15 діб і не більше 30 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан мо­же бути продовжений Президентом Укра­їни шляхом прийняття відповідного Ука­зу, який набирає чинності вже після обов’язкового його затвердження Верхов­ною Радою України. Таке положення може бути зазначене в Законі України «Про правовий режим надзвичайного ста­ну» шляхом внесення відповідних змін.

Рішення про введення надзвичайного стану Президент України приймає само­стійно, проте звернутися до Президента з пропозиціями щодо введення надзвичай­ного стану в Україні або в окремих її міс­цевостях можуть суб’єкти, які вказані в законі, зокрема Рада національної безпе­ки і оборони України. В разі необхідності введення надзвичайного стану з підстав виникнення особливо тяжких надзвичай­них ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення, про­позиції щодо його введення подає Кабінет Міністрів України.

Введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» передбачає можли­вість врегулювання надзвичайної ситу­ації до прийняття рішення про введення надзвичайного стану. Так, до введення надзвичайного стану при здійсненні масо­вих терористичних актів, що супрово­джуються загибеллю людей чи руйнуван­ням особливо важливих об’єктів життєза­безпечення; виникненні міжнаціональ­них і міжконфесійних конфліктів, блокуванні або захопленні окремих особ­ливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядуван­ня; виникненні масових безпорядків, що супроводжуються насильством над грома­дянами, обмежують їх права і свободи; спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства; масовому переході державного кордону з території суміжних держав; необхідності відновлення кон­ституційного правопорядку і діяльності органів державної влади, Президент України звертається через засоби масової інформації або в інший спосіб до груп осіб, організацій, установ, які є ініціато­рами чи учасниками дій, що можуть бути приводом для запровадження надзвичай­ного стану, з вимогою припинити свої протиправні дії протягом встановленого у зверненні строку і попередженням про можливість введення надзвичайного ста­ну. У випадку продовження існування за­грози Президент України вдається до крайніх заходів і вводить режим надзви­чайного стану шляхом видання відповід­ного Указу.

Указ Президента про введення надзви­чайного стану в Україні або окремій її місцевості має особливу природу. На дум­ку В. В. Гущіна, такий акт є важливим елементом у системі суспільних відносин, що виражають волю держави в особі Пре­зидента країни, і приймається на підставі і з метою виконання Конституції та від­повідних законів [5]. Загальновідомо, що інститут надзвичайного стану повинен бу­ти детально регламентований саме в зако­нах як нормативно-правових актах най­вищої юридичної сили. Проте не можна зменшувати ролі Указу Президента як правового акта з особливою природою.

«Закон може бути змінений, скасований або призупинений тільки законом. Про­те, Конституція України відходить від цього правила та надає Президенту Укра­їни право своїм Указом вводити надзви­чайний стан і призупиняти дію деяких законодавчих актів. Такий виняток є ви­правданим і обумовленим прагненням за­конодавця забезпечити максимальну ефективність та оперативність реагуван­ня на надзвичайні ситуації» [6]. Закон встановлює рамки поведінки суб’єктів су­спільних відносин, що виникають у зв’яз­ку з необхідністю введення режиму над­звичайного стану та його дії, межі повноважень органів державної влади і посадових осіб. Указ Президента про вве­дення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, в свою чергу, є більш гнучким актом, який може коригу­вати відповідні дії суб’єктів та заходи, які застосовуються для усунення надзви­чайної ситуації. Указ Президента Украї­ни про введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях від­різняється такими рисами, як обмежений строк дії, тобто дія Указу обмежена стро­ком дії режиму надзвичайного стану; чіт­ко визначеною структурою, відповідно до якої Указ повинен відповідати тим вимо­гам, що визначені Законом; такий Указ Президента повинен бути затверджений Верховною Радою України в порядку, що визначається Законом України «Про пра­вовий режим надзвичайного стану» та Регламентом Верховної Ради України, а також цей Указ конкретизує норми Зако­ну України «Про правовий режим над­звичайного стану» і приймається на його виконання.

Закон висуває особливі вимоги до зміс­ту Указу Президента України про введен­ня надзвичайного стану. В даному Указі повинні бути зазначені: обґрунтування необхідності введення надзвичайного ста­ну; межі території, на якій вводиться надзвичайний стан; час, з якого вводить­ся надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться; перелік і межі надзвичай­них заходів; вичерпний перелік консти­туційних прав і свобод людини і громадя­нина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; органи державної влади, органи військо­вого командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень; інші питання, що випливають із Закону Украї­ни «Про правовий режим надзвичайного стану».

Після підписання Указу про введення надзвичайного стану Президент України звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження. Звернення Пре­зидента України розглядається Верхов­ною Радою України в невідкладному по­рядку, а сам Указ Президента України про введення надзвичайного стану, за­тверджений Верховною Радою України, негайно оголошується через засоби масо­вої інформації або в інший спосіб.

Необхідно зазначити, що Україна вже має сумний досвід введення режиму над­звичайного стану. Такий випадок мав місце в 2005 р., коли Президентом Украї­ни В. Ющенко був введений надзвичай­ний стан в окремих районах Автономної Республіки Крим через поширення пта­шиного грипу на цих територіях. Відпо­відний Указ Президента від 03.12.2005 р. був затверджений Верховною Радою України в порядку, визначеному зако­ном. Проте даний Указ не відповідав всім необхідним вимогам. Так, наприклад, не було зазначено строк, на який вводився режим надзвичайного стану, а також час, з якого він вводився, що є дуже суттєвим, тому що від зазначеного часу початку дії режиму надзвичайного стану відліко- вується час закінчення дії такого режи­му. Не був зазначений перелік надзви­чайних заходів, а також вичерпний перелік конституційних прав і свобод, що обмежуються у зв’язку з введенням ре­жиму надзвичайного стану. Також Указ не містив вичерпного переліку прав і за­конних інтересів юридичних осіб, що тимчасово обмежувалися, і строк дії цих обмежень. Порушення закону, які мали місце в Указі, на жаль, не були усунені Верховною Радою України при затвер­дженні цього Указу.

Строк дії режиму надзвичайного стану встановлюється законом і він не повинен перевищувати 30 діб, якщо надзвичай­ний стан вводиться на всій території України, і 60 діб, якщо надзвичайний стан вводиться в окремих її місцевостях. У разі необхідності надзвичайний стан може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Указ Президента України про продовження дії надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Ра­дою України, в тому самому порядку, що і Указ Президента України про введення надзвичайного стану в Україні або в окре­мих її місцевостях. Указ Президента України про продовження дії надзвичай­ного стану може посилювати або, навпа­ки, послаблювати обмежувальні заходи, що зазначалися в Указі про введення ре­жиму надзвичайного стану, змінювати перелік конституційних прав і свобод лю­дини і громадянина, прав і законних ін­тересів юридичних осіб, що зазнають тимчасового обмеження. Можуть бути створені додаткові органи для врегулю­вання надзвичайної ситуації або навпаки ліквідовані ті, що були створені на під­ставі Указу про введення надзвичайного стану. Також може бути змінена, розши­рена територія дії такого режиму тощо. «У випадках, коли Президент України розширює територію дії режиму надзви­чайного стану, стає необхідним видання Указу про його введення на території, де він раніше не діяв, та Указу про продов­ження строку дії режиму надзвичайного стану на тих територіях, де вказаний ре­жим вже був введений [7]. Закон не міс­тить положення, яке б встановлювало кількість разів продовження режиму над­звичайного стану. Автор не погоджується з думкою А. В. Басова, який вважає, що необмежений строк дії режиму надзви­чайного стану перетворює цей інститут на повсякденний правовий стан. Отже, ре­жим надзвичайного стану втрачає свій виключний характер. Проаналізувавши положення Закону, можна зробити ви­сновок, що обмеження щодо часу дії ре­жиму надзвичайного стану встановлюю­ться, цей строк залежить від строку дії тих обставин, що стали причиною введен­ня режиму надзвичайного стану.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасо­ваний Указом Президента України ра­ніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що обумовили необ­хідність введення надзвичайного стану. Скасування режиму надзвичайного стану тягне за собою автоматичну втрату юри­дичної сили Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Укра­їні або окремих її місцевостях, або Указу Президента України про продовження строку дії режиму надзвичайного стану. У зв’язку з цим припиняються всі обмежен­ня конституційних прав і свобод людини і громадянина, обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб, ліквідуються органи, що були створені у зв’язку з вве­денням та дією режиму надзвичайного стану, скасовуються надзвичайні повнова­ження органів державної влади, припиня­ють дію всі надзвичайні заходи. Втрача­ють чинність також інші нормативно - правові акти, що були прийняті на вико­нання Указу Президента України про вве­дення надзвичайного стану.

Аналізуючи законодавство України про надзвичайний стан, враховуючи зако­нодавство та практику введення режи­му надзвичайного стану інших країн світу, та беручи до уваги сучасне по­літичне становище в Україні, вважаємо за доцільне внести зміни до Закону Украї­ни «Про правовий режим надзвичайного стану» та передбачити норму, відповід­но до якої закріпити за Президентом України право вводити режим надзвичай­ного стану в Україні або в окремих її міс­цевостях одноособово, шляхом прийнят­тя відповідного Указу, без затвердження даного Указу Парламентом України, як­що протягом строку, встановленого зако­ном, не відбудеться засідання Верховної Ради України, на якому було би прийняте рішення щодо затвердження або скасу­вання Указу Президента про введення надзвичайного стану в Україні або в окре­мих її місцевостях.

ПРИМІТКИ

1. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы : монография / В. Б. Рушайло. — М. : Щит-М, 2000. — 264 с.

2. International Law Association Paris Conference (1984). International Committee on the Enforcement of Human Rights Law. Report of the Committee // Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Exception. — P. 5.

3. Янгол H. Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные режимы: история и со­временность / H. Г. Янгол. — СПб. : ГУАП ; Ун-т МВД России, 2002. — С. 140.

4. Басов А. В. Адміністративно-правовий режим надзвичайного стану : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Харківський Національний ун-т внутрішніх справ / А. В. Басов. — X., 2006. — 151 с.

5. Гущин В. В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасно­сти в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.02 / Академия управления МВД России / В. В. Гущин. — М., 1998. — 449 с.

6. Басов А. В. Зазнач. праця. — 151 с.

7. Там само.

 

Колинко Яна. Институциональный механизм реализации решения о чрезвычайном положении.

В статье исследуется институциональный механизм реализации Указа Президента Украины о введении чрезвычайного положения в Украине или отдельных ее местнос­тях. Указывается на недостатки закрепленного в законодательстве Украины порядка введения чрезвычайного положения, а также делаются предложения по его усовершен­ствованию.

Ключевые слова: чрезвычайное положение, режим чрезвычайного положения, особенный режим.

Kolinko Yana. The institutional mechanism of realization of the decision of the emergency state.

The institutional mechanism of realization of the decree of the President of Ukraine as to the introduction of the emergence state in Ukraine or its separate districts has been investigated in the article. The shortcoming of the order of the emergence state introduction fixed by legislation of Ukraine have been pointed out and proposals as to their improvement have been given.

Key words: emergency state, regime of the emergency state, special regime.