joomla
АРХЕОЛОГІЧНИЙ ФАКТОР У ПРАВОВОМУ ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПЛАНУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ТА ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ*
Юридична Україна

УДК 349.414:902.2:17.024.4

Надія Пеліванова,

Здобувач відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Досліджено особливості зарубіжної практики захисту територій археологічної спад­щини при плануванні та використанні земель. Особлива увага приділяється аналізу за­конодавства держав, в яких існує розвинута система охорони пам’яток археології. За­пропоновано використати позитивний іноземний досвід врахування археологічного фактору при подальшому реформуванні національної моделі планування, використання та забудови територій.

Ключові слова: законодавство, охорона археологічної спадщини, планування розвитку територій, землекористування, зарубіжний досвід.

 

Інтенсифікація приватизації земельних ресурсів, будівельних робіт та виробниц­тва призвела до усвідомлення світовою спільнотою необхідності оптимізувати за­ходи щодо охорони територій археологіч­ної спадщини. Результатом такого усві­домлення стало формування норм внут­рішнього та міжнародного законодавства у сфері захисту пам’яток археології від не­гативного антропогенного впливу. Ви­вчення досвіду зарубіжних країн у здій­сненні державної політики щодо охорони й збереження археологічної спадщини є необхідною умовою вироблення ефектив­ної правової основи у питаннях захисту археологічної спадщини України.

Важливий компонент планування територій**

До аналізу міжнародного досвіду у сфе­рі охорони та управління археологічною спадщиною зверталися у своїх працях ба­гато учених, серед яких Генрі Клір, Уїль - ям Дж. X. Уільямс, Рікардо Еліа, О. С. Смірнов, С. О. Єкельчик, С. В. Гусєв, А. В. Загорулько, Т. Дарвілл. Окремі пи­тання збереження пам’яток археології до­сліджували в контексті міжнародного права В. І. Акуленко, С. М. Молчанов, В. С. Анджієвський, Ю. С. Шемшученко, М. М. Богуславський, В. В. Максимов, О. І. Мельничук. Деякі аспекти зарубіж­ного досвіду збереження територій при­родної та культурної спадщини вивчалися у працях Т. І. Катаргіної, В. О. Горбика, Ю. О. Вєдєніна, М. Є. Кулєшової.

Багаторічний досвід охорони пам’яток археології свідчить, що найбільш ефек­тивним та сталим механізмом захисту археологічних об’єктів є створення зако­нодавчих умов для врахування археоло­гічної спадщини ще на етапі планування територій. Адже забезпечення схоронно­сті археологічного надбання на стадії розробки планувальної документації сприяє захисту інтересів археології у процесі містобудування та землекористу­вання. Врахування археологічного фак­тора визнається важливим компонентом планування територій багатьма науков­цями. Зокрема, на думку Генрі Кліра, од­ним із чинників ефективного управління археологічною спадщиною будь-якої дер­жави має бути його тісна взаємодія з плануванням використання територій [1]. У публікаціях ЄЕК ООН серед завдань про­сторового планування також зазначаєть­ся збереження культурної спадщини та розширення історико-культурних тери­торій як фактора розвитку [2].

Планування та використання терито­рій України встановлює певні вимоги щодо захисту територій археологічної спадщини у процесі планування. Так, Закон України «Про планування та за­будову територій» від 20.04.2000 р. № 1699-ІІІ серед основних завдань пла­нування та забудови передбачає визна­чення територій, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, істори- ко-культурну цінність, встановлення пе­редбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше вико­ристання. Крім того, у земельному та пам’яткоохоронному законодавстві вста­новлено обов’язок фізичних та юридич­них осіб погоджувати з органами охоро­ни культурної спадщини проекти відведення та надання земельних діля­нок, проекти містобудівних, архітектур­них і ландшафтних перетворень, бу­дівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам’яток, їх тери­торій і зон охорони. Органи охорони культурної спадщини входять до складу погоджувальної комісії при проведенні громадських слухань відповідних про­ектів містобудівної документації, місце­вих правил забудови, погоджують регіо­нальні правила забудови та містобудівні обґрунтування.

Разом з тим, науковці, представники органів державної влади, громадських організацій та безпосередньо громадяни неодноразово звертали увагу на системні вади національної моделі планування та забудови територій, які перешкоджають раціональному використанню земельних ресурсів. Особливо небезпечним для цілісності археологічної спадщини вияв­ляються недостатність контролю при пе­реведенні земель однієї категорії в іншу, застаріла містобудівна документація, відсутність правових механізмів ураху­вання інтересів громадськості при пла­нуванні територій міст та відповідально­сті за їх неврахування, попереднього громадського обговорення рішень про надання окремої земельної ділянки під забудову. Все це створює підґрунтя для можливості надання окремими посадо­вими особами органів виконавчої влади і місцевого самоврядування у приватне володіння земельних ділянок із об’єкта­ми археологічної спадщини [3].

Метою даної статті є дослідження особ­ливостей зарубіжної практики захисту територій археологічної спадщини при плануванні та використанні земель, а та­кож аналіз можливостей імплементації позитивного зарубіжного досвіду в на­ціональну систему правової охорони пам’яток археології.

Участь пам’яткоохоронних інституцій у створенні планувальної документації охорони спадщини Акт Нової Зеландії «Про управління ресурсами» від 22.07.1991 р. Відповідно до секції 187 за­значеного документа Міністр Департа­менту з охорони спадщини та відповідні територіальні органи, а також Траст з охорони історичних місць Нової Зеландії мають право вимагати від місцевих та окружних рад включення до плану міста (округу) положень, що встановлюють спеціальний режим використання зе­мель особливого культурного та історич­ного значення. Після включення таких положень до плану використання зе­мельної ділянки, у тому числі зміна ви­ду, інтенсивності та масштабу її вико­ристання, здійснюється лише при отри­манні письмового дозволу відповідного органу охорони спадщини [5].

Оцінка впливу на археологічну спадщину проектів землекористування та забудови робником, а також аналіз можливих на­слідків для наявних або вірогідних архе­ологічних об’єктів. Зазвичай для оцінки археологічного потенціалу території роз­робники за власного ініціативою попе­редньо обговорюють свої проекти із орга­нами з планування та консультуються з археологом графства (County Archaeological Officer) або спеціалістами фонду «Англійська спадщина» перед складанням планувальної документації. В своїх Рекомендаціях Уряд пропонує забудовникам у випадках, коли відомо про існування археологічних залишків, використовувати при підготовці проек­тів технології, які виключають пошко­дження культурного шару взагалі або мінімізують такий вплив. Крім того, за­будовникам рекомендується забезпечу­вати збереження археологічних залиш­ків для майбутніх поколінь, якщо вони залишаються недоступними на даний час, шляхом підняття рівня землі під майбутньою спорудою та ізоляції архео­логічних залишків під спорудами або ландшафтами [7].

При виявленні археологічних об’єктів (чи високої імовірності їх існування) у процесі оцінки земельної ділянки прово­дяться польові дослідження. Обстежен­ня включає розвідки і розкопки з метою виявлення характеру нашарувань (якість, потужність, умови залягання, схоронність, стійкість до руйнування); визначення площі, яку займають архео­логічні залишки, особливостей і типу пам’ятки, її віку, цінності для археоло­гії. Оскільки обстеження передбачає проведення незначних робіт у культур­ному шарі, зацікавлені сторони, зазви­чай, складають угоду про те, що саме потрібно зробити й у якому вигляді представити результати.

За представленими результатами ви­значається стратегія, яка включає вироб­лення плану заходів, спрямованих на мінімізацію шкоди археологічним ресур­сам. Мінімізація шкоди досягається че­рез зонування об’єкта: на важливій ділянці зберігають цінну частину пам’ят­ки, а на сусідніх — дозволяють активну забудову. Зазвичай стратегічний план складається з двох елементів: оцінки впливу в конкретних зонах забудови (із зазначенням типу пам’ятки, її схильно­сті до руйнування, можливих порушень шару), визначення способу уникнення збитку для об’єктів археології і заходи
для консервації чи дослідження кожної частини ділянки, що забудовується. Усі проекти забудови та іншого землекорис­тування мають включати відповідні стра­тегії з охорони, покращення стану та збе­реження територій археологічного зна­чення [8].

Тільки за наявності такого плану захо­дів органи з планування ухвалюють рішення про видачу дозволу на реаліза­цію будівельного проекту. Якщо проект стосується використання зареєстрованих пам’яток, у процесі бере участь фонд «Англійська Спадщина» і відповідні уря­дові організації. Найчастіше на стадії ухвалення рішення проходять дискусії сторін, публічні дебати, рецензування проекту будівництва, підсумком яких є безумовне схвалення проекту, схвалення з обмеженнями або відхилення. Коли за­будова може вплинути на археологічні залишки національного значення — як зареєстровані, так і не зареєстровані — та їх середовище, перевага надається збе­реженню пам’яток in situ (на місці). За таких обставин проекти, які призведуть до суттєвих змін або спричинять шкоду пам’яткам археології, відхиляються.

В ситуації, коли виявиться, що забу­дова території негативно вплине на архе­ологічні об’єкти, які не отримали націо­нального статусу, доля останніх залежа­тиме від їх наукової та культурної цінно­сті. Якщо органи влади визнають необ­хідність здійснення будівельних або інших робіт на території таких археоло­гічних пам’яток, вони можуть схвалити проект забудови за умови забезпечення забудовниками проведення попередніх охоронних досліджень та публікації ре­зультатів до початку будівництва. У та­ких випадках орган планування заборо­няє будівництво на території археоло­гічного значення до виконання програми археологічних робіт відповідно до пись­мового плану досліджень, який ухвалю­ється органом планування.

Необхідно зазначити, що Рекоменда­ції Уряду передбачають порядок розв’я­зання конфліктів, які виникають при ви­явленні археологічних залишків під час будівництва або здійснення інших робіт. Як правило, в таких ситуаціях посеред­ником виступає фонд «Англійська Спад­щина», а також Об’єднана група британ­ських археологів та забудовників. Коли нововиявлені археологічні знахідки бу­дуть визнані Міністром національної спадщини за порадою фонду «Англійська Спадщина» об’єктами національного зна­чення, він має право внести їх до реє­стру. За таких умов забудовники повинні погодитися на вилучення (відокремлен­ня) зареєстрованої пам’ятки до продов­ження робіт. Також орган з планування або Міністр має право за необхідності анулювати дозвіл на забудову за випла­тою забудовнику компенсації. Як прави­ло, намагаються досягнути компромісу при вирішенні усіх розбіжностей ще на етапі добровільних обговорень [9].

Проведення археологічної оцінки зе­мель у процесі планування передбачаєть­ся і законодавством Північної Ірландії. Зокрема в Стратегії з планування, ар­хеології та архітектурної спадщини (PPS 6: Planning, Archaeology and The Built Heritage Archaeological Sites and Monuments: Policy BH 3) у випадках, ко­ли вплив проектів розвитку територій на археологічні залишки є неоднозначним, Міністерство охорони навколишнього се­редовища вимагає у розробників провес­ти археологічну оцінку. Невиконання та­кої вимоги з боку розробників є підста­вою для відмови Міністерством у наданні дозволу на реалізацію проектів [10].

Захист археологічних ресурсів як складової довкілля

У даному контексті необхідно зазначи­ти, що в багатьох державах, а саме в Да­нії, США, Норвегії, Австрії, Австралії та інших охорона археологічних пам’яток здійснюється в межах захисту навколиш­нього середовища. Особливістю комплекс­ного підходу до збереження спадщини є врахування археологічних ресурсів при забезпеченні екологічно сталого розвитку територій [11]. Правова охорона навко­лишнього середовища у кожній із пере­лічених держав має свою специфіку. Ра­зом з тим, аналіз законодавства дозволяє виділити спільні риси процедури оцінки стану навколишнього середовища у проце­сі планування розвитку територій.

По-перше, необхідно зазначити, що у законодавстві даних країн до ресур­сів навколишнього середовища обов’яз­ково належать і об’єкти культурної спадщини, в тому числі археологічні ресурси. Так, відповідно до Закону США «Про національну політику в сфері охо­рони навколишнього середовища» (1969)
однією із обов’язкових складових «люд­ського» навколишнього середовища вва­жаються об’єкти культурної спадщини (археологічні та історичні ресурси) [12]. Археологічні цінності належать до об’єк­тів регулювання Закону Австралії «Про охорону навколишнього середовища та збереження біорозмаїття» (1999) [13].

По-друге, оцінка впливу на об’єкти археологічної спадщини проектів забу­дови та землекористування є невід’єм­ною умовою муніципального плануван­ня. При цьому обов’язковість проведення оцінки впливу на навколишнє середовище проектів або може визначатися виключно за результатами розгляду відповідними інстанціями проектів, або може прямо пе­редбачатись у нормах для окремих груп проектів. Так, на виконання Закону США «Про національну політику в сфері охоро­ни навколишнього середовища» (1969) федеральні агентства зобов’язані здійсню­вати оцінку всіх федеральних проектів, які можуть спричинити значний вплив на навколишнє середовище [14]. В Законі Данії «Про планування» (2002) обов’яз­кове проведення такої оцінки вимагається для проектів, пов’язаних з установленням вітрогенераторів, організацією вивозу від­ходів, будівництвом великих торговель­них центрів, заміських баз відпочинку, готельних комплексів та головних доріг

[15] . Федеральний Закон Австрії «Про оцінку впливу на навколишнє середови­ще» (2000) передбачає два детальні пере­ліки проектів розвитку територій, щодо яких планується обов’язкове проведення повної оцінки впливу на навколишнє се­редовище або її спрощеної процедури. Зокрема до першого переліку віднесено проекти будівництва теплових електро­станцій, аеропортів, нафто - та газопрово­дів завдовжки не менше 40 км, злітних смуг завдовжки не менше 2100 м, дамб, влаштування місць для зберігання радіо­активних матеріалів; добування корисних копалин відкритим способом або добуван­ня торфу на ділянці більше 20 га. Усі про­екти у сфері сільського та лісового госпо­дарства потребують здійснення спрощеної процедури оцінки (такі вимоги діють для вирубки лісу площею 20 га та більше, тва­ринництва та інших видів землекористу­вання) [16].

Міністр Департаменту охорони навко­лишнього середовища, спадщини та міс­цевого управління Ірландії є законним консультантом щодо заяв з планування розвитку територій, які впливатимуть на археологічну спадщину. Такі плани розглядаються Міністром, якщо їх ре­алізація може спричинити вплив на пе­чери, місця та об’єкти археологічної цін­ності, пам’ятники Реєстру пам’ятників та місць, Реєстру історичних пам’ятни­ків або національних пам’яток, які зна­ходяться у державній власності або під державною охороною. Крім того, органи місцевої влади зобов’язані надавати Де­партаменту проекти розвитку територій:

1) які можуть здійснити негативний вплив на зони археологічного потенціалу в історичних містах, на підводну архео­логічну спадщину, включаючи історичні руїни, на потенційні археологічні місця, що знаходяться поруч із крупними ком­плексами місць або пам’яток археології;

2) які охоплюють територію площею по­над 1/2 гектара або завдовжки понад 1 кілометр; 3) щодо яких обов’язковими є звіти про вплив на довкілля [17].

По-третє, на підставі проведеної оцінки вірогідних наслідків від запро­понованих проектів для навколишньо­го середовища відповідні органи дер­жавної влади видають так звані звіти про вплив на навколишнє середовище. Зміст таких документів переважно регла­ментується та включає характеристику проекту в цілому, враховуючи вимоги щодо землекористування у процесі здій­снення різних етапів будівництва та ін­ших робіт, детальний опис вірогідних наслідків від імплементації проекту для людини, повітря, ґрунту, води, усіх об’єктів культурної та природної спад­щини, опис заходів, спрямованих на по­передження, мінімізацію або компен­сацію шкоди, спричиненої проектом навколишньому середовищу [18].

По-четверте, особлива увага при­діляється участі громадянського су­спільства в обговоренні проектів роз­витку територій. У Данії впрова­дженню масштабних проектів розвитку територій передують публічні слухання щодо змісту даних проектів. Регіональні органи з планування на підставі резуль­татів екологічної оцінки та громадської думки розробляють регіональний план, до якого додаються звіти щодо оцінки впливу на навколишнє середовище [19]. Такий етап як громадська експертиза за­значених звітів та врахування уповнова­женими органами її результатів передба­
чений і в законодавстві США, Австралії, Австрії, Канади.

Взаємодія пам’яткоохоронних органів з іншими державними та приватними інституціями ще однією особливістю зарубіжної практики збереження об’єктів архео­логічної спадщини є взаємодія пам’ят­коохоронних органів з іншими держав­ними та приватними інституціями. За останні роки Департамент охорони на­вколишнього середовища, спадщини та місцевого управління Ірландії розробив з організаціями, які беруть участь у вели­комасштабних інфраструктурних проек­тах, що суттєво впливають на археологіч­ну спадщину, кодекси практики (Code of practice) збереження археологічних цін­ностей. В таких кодексах визначаються принципи взаємодії між органами охоро­ни спадщини, археологами та виконав­цями проектів на всіх етапах їх реаліза­ції, стратегії, спрямовані на мінімізацію негативного впливу на археологічні об’єкти, покращення їх виявлення, до­слідження та збереження під час проект­них робіт. Наразі такі кодекси правил укладені між Міністерством та Ірланд­ською федерацією виробників бетону, компанією «EirGrid» — незалежним опе­ратором системи передачі електроенергії, закритим акціонерним товариством «Coillte Teoranta», яка займається ко­мерційною діяльністю в сфері лісового господарства, між Управлінням газової промисловості Ірландії та Міністерством мистецтва та спадщини Гельтахта та островів [20].

На підставі проведеного вище аналізу законодавства зарубіжних країн можна виокремити наступні його особливості, які сприяють ефективному врахуванню археологічного фактора при територіаль­ному плануванні.

1. Державним органам, що охороня­ють культурну спадщину, надано належ­ні повноваження, які дозволяють їм відігравати суттєву роль у плануванні розвитку територій.

2. Створено необхідний пласт норма­тивних актів, який забезпечує узгодже­ність дій органів державної влади на різ­них рівнях, недержавних установ та приватних осіб у процесі збереження ар­хеологічних ресурсів при містобудуванні та землекористуванні.

3. Сформовані дієві правові механізми участі громадськості в охороні культурної спадщини та здійсненні нею контролю за використанням земельних ресурсів. У да­ному контексті необхідно відзначити й до­статньо високий рівень активності пам’ят - коохоронних неурядових організацій у практичній реалізації їх права впливати на рішення органів державної влади в сфері просторового планування територій. Саме вони найчастіше виступають ініці­аторами розширення меж територій ар­хеологічної спадщини.

Отже, вважаємо за доцільне викорис­тання позитивного іноземного досвіду врахування археологічного фактора при подальшому реформуванні національної моделі планування використання та за­будови територій.

ПРИМІТКИ

1. Cleere H. Introduction : the rationale of archaeological heritage management / Henry Cleere // Archaeological Heritage Management in the Modern World / [edited by Cleere H.]. — London and New York : Routledge, 2005. — P. 12.

2. Spatial Planning — Key Instrument for Development and Effective Governance with Special Reference to Countries in Transition / [United Nations publication]. — New York and Geneva, 2008. — P. 7.

3. Планування територій на місцевому рівні : Громада, Влада і Бізнес / ред. М. С. Федор- ченко і О. В. Янов. — К. : ГО ІРЦ «Реформування земельних відносин в Україні», 2008. — С. 4, 57—58.

4. Staneva H. Conservation of cultural heritage in Bulgaria and buffer zone issues / Hristina Staneva // The World Heritage Convention and the Buffer Zone: Conference papers of Symposium, November 28—29, 2006, Hiroshima / ICOMOS [Електронний ресурс]. — Режим до­ступу : Http://www. law. kyushu-u. ac. jp/programsinenglish/hiroshima/papers. htm

5. Resource Management Act / [New Zealand Parliament Act № 69 of July 22, 1991]. — [Елек­тронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. legislation. govt. nz/act/public/1991/0069/ latest/DLM230265.html

6. Дарвилл Т. Охранная археология в Британии сегодня / Тимоти Дарвилл // Российская археология. — 2005. — № 1. — С. 169—170.

7. Mynors Ch. Listed Buildings Conservation Areas and Monuments / Charles Mynors. — [4-Th edition, revised]. — London: Sweet & Maxwell, 2006. — P. 761.

8. Дарвилл Т. Зазнач. праця. — С. 172—173.

9. Mynors Ch. Зазнач. праця. — P. 766.

10. Planning Policy Statement 6 : Planning, Archaeology and the Built Heritage / Planning Service (Department of The Environment for Northern Ireland). — Belfast, 1999. — P. 16.

11. Веденин Ю. А. Основные принципы и методы комплексного территориального подхода к сохранению культурного и природного наследия / Ю. А. Веденин // Наследие и современ­ность. Информационный сборник. — 2007. — № 15. — С. 3—4.

12. Karkkainen B. C. NEPA and the curious evolution of environmental impact assessment in the United States / Bradley C. Karkkainen // Taking Stock of Environmental Assessment : Law, Policy and Practice / [edited by Holder J., McGillivray D.]. — New York: Routledge-Cavendish, 2007. — Chapter 3. — P. 46.

13. Environment Protection and Biodiversity Conservation Act / [Commonwealth Parliament Act № 91 of 1999, enacted on 17 July 2000, as amended up to Act № 125 of 2008]. — [Електрон­ний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. environment. gov. au/epbc/index. html

14. Karkkainen B. C. Зазначена праця. — P. 47—48.

15. Spatial planning in Denmark / [edited by Ostergard N. and Witt H.]. — Danish Ministry of the Environment — Copenhagen: Vilhelm Jensen & Partners, 2007. — P. 6—8.

16. Federal Act on Environmental Impact Assessment : [The Austrian Parliament Act of February 12, 1990, as last amended by an Act of June 1, 2005]. — [Електронний ресурс]. — Ре­жим доступу : Http://www. ris. bka. gv. at

17. Review of Archaeological Policy and Practice in Ireland Identifying the Issues / Department of the Environment, Heritage and Local Government (ROI). — Dublin, 2007. — P. 8.

18. Carroll B. Environmental Impact Assessment Handbook: a practical guide for planners, developers and communities / B. Carroll, T. Turpin. — London: Thomas Telford Ltd, 2009. — P. 34.

19. Spatial planning in Denmark / [edited by Ostergard N. and Witt H.]. — Danish Ministry of the Environment — Copenhagen: Vilhelm Jensen & Partners, 2007. — P. 23.

20. Взаимодействие строителей и археологов в Ирландии // Достояние поколений. — 2007. — № 2 (3). — С. 48—53.

 

Пеливанова Надежда. Археологический фактор в правовом обеспечении планирова­ния территорий: зарубежный опыт и выводы для Украины.

В статье исследуются особенности зарубежной практики защиты территорий архео­логического наследия при планировании и использовании земель. Особое внимание уделя­ется анализу законодательства государств, в которых существует развитая система охраны памятников археологии. Предложено использовать положительный зарубеж­ный опыт учета археологического фактора при дальнейшем реформировании нацио­нальной модели планирования использования и застройки территорий.

Ключевые слова: законодательство, охрана археологического наследия, планирование развития территорий, землепользование, зарубежный опыт.

Pelivanova Nadiya. The archaeological factor in the legal provision of the territory planning: foreign experience and conclusions for Ukraine.

In this article the foreign practice features of the archaeological heritage territory protection in planning and land tenure are investigated. The special consideration is given to the analysis of the legislation of those states, which have the developed system of the archaeological monuments protection. The author offers to use the positive foreign experience of the archaeological factor consideration for further reforms of the national model of territory planning.

Key words: legislation, protection of archaeological heritage, territory development planning, land tenure, foreign experience.