joomla
АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ*
Юридична Україна

Володимир Тужик,

Аспірант кафедри теорії та історії держави і права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Здійснено аналіз основних факторів, що перешкоджають розвитку місцевого самовряду­вання на сучасному етапі. Визначено часові межі такого етапу. Систематизація згада­них факторів проведена в напрямах дослідження правової, матеріальної, фінансової та територіальної основ місцевого самоврядування. Винесено пропозиції щодо подолання перешкод у розвитку місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, громада, закон, державна адміністрація.

 

Основні віхи розвитку місцевого самоврядування**

Розвиток держави як складної соціаль­но-економічної системи неможливий без ефективного управління на регіональному рівні. Суб’єктами публічної влади на міс­цевому рівні є місцеві державні адміністра­ції та органи місцевого самоврядування. Саме необхідність розвитку останніх обсто­юється громадськими організаціями, про­голошується державними програмами, відповідає європейському досвіду.

Такий розвиток забезпечує зміцнення засад громадянського суспільства, розви­ток демократії, поліпшення умов для за­безпечення життєдіяльності та соціально­го захисту населення.

Розвиток місцевого самоврядування можливий тільки при подоланні стриму­ючих факторів, що заважають перетво­ренню місцевого самоврядування з еле­менту, що є лише додатковою ланкою до державного управління, на самостійну підсистему соціального управління.

Актуальними при дослідженні проб­лем розвитку місцевого самоврядування в Україні є роботи таких науковців, як А. Манжула [1], В. Шарий [2], О. Пашков [3], О. Бабінова [4]. У даних роботах до­сліджувалися окремі проблемні аспекти функціонування місцевого самовряду­вання в Україні, серед яких були питан­ня делегування повноважень, децентра­лізації управління регіональним та міс­цевим розвитком.

Водночас аналіз публікацій свідчить про відсутність достатньої об’єктивної систематизації стримуючих факторів роз­витку місцевого самоврядування та шля­хів їх подолання.

Метою цієї статті є аналіз стримуючих факторів розвитку місцевого самовряду­вання в Україні на сучасному етапі, їх систематизація та окреслення на цій осно­ві першочергових заходів з їх подолання.

Місцеве самоврядування в Україні сво­їм корінням виходить з територіальної сусідської общини стародавніх слов’ян, що самостійно вирішувала справи грома­ди в межах наявних матеріальних ресур­сів. Для визначення історичного про­міжку часу, що слід вважати сучасним етапом розвитку органів місцевого самов­рядування, визначимо основні віхи роз­витку місцевого самоврядування на укра­їнських землях:

1) виникнення територіального громад­ського самоврядування на основі звича­євого права в Київській Русі;

2) надання містам Магдебурзького пра­ва, спочатку Галицько-Волинській державі у XIII ст. (м. Сянок — 1339 р., м. Львів — 1356 р.), а пізніше уже литовськими та поль­ськими королями (м. Київ — 1494 р., м. Чернігів — 1623 р.) [5];

3) створення міських дум за часів цар­ської Росії у 1785 р. на Лівобережній та Слобідській Україні; створення земств 1864 р.;

4) існування Рад за часів СРСР, що по­єднували функції місцевих органів дер­жавної влади та функції органів місцевого самоврядування. Самостійність та матері­ально-фінансова база таких органів була відсутня, тому Ради та їх виконкоми зали­шалися елементами централізованого апа­рату управління, а тому не могли викону­вати функції місцевого самоврядування;

5) відродження місцевого самовряду­вання в Україні з березня 1990 р. з обран­ням депутатів Верховної Ради УРСР та місцевих Рад народних депутатів. З цього часу можна говорити про новий етап у діяльності Рад. 07.12.1990 р. прийнятий Закон «Про місцеві Ради народних депу­татів Української РСР та місцеве само­врядування» визнав місцеве самовряду­вання на законодавчому рівні. Це була спроба перетворити місцеві ради, що на той час входили до єдиної системи орга­нів державної влади, на органи місцевого самоврядування. Розпочався процес пере­ходу до демократичної системи управлін­ня, базуючись на децентралізації управ­ління на основі визнання місцевого самоврядування;

6) про сучасний етап розвитку місцево­го самоврядування в Україні можна гово­рити з прийняттям Конституції України 1996 р., коли місцеве самоврядування на­було конституційного статусу, стало од­нією з засад конституційного ладу Украї­ни. 21.05.1997, р. був прийнятий новий Закон України «Про місцеве самовряду­вання в Україні». Цей закон, відповідно до Конституції України, визначає систе­му та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльно­сті, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб органів місцево­го самоврядування. Взятий курс на де­централізацію місцевого та регіонального державного управління підтверджується також ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування в 1997 р., прий­няттям Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні в 2001 р. (затверджена Указом Президента України від 30.08.2001 р. № 749/2001).

Однак Закон України «Про місцеве са­моврядування в Україні» не розв’язав усі існуючі проблеми зі здійснення місцевого управління.

По-перше, негативний вплив на здій­снення місцевого самоврядування відіграє психологічний аспект, а саме неготовність значної частини депутатів усіх рівнів, дер­жавних чиновників та й пересічних грома­дян до сприйняття таких основних поло­жень чи елементів місцевого самовряду­вання, як його автономність і самостій­ність у вирішенні всіх питань місцевого життя за наявності достатнього фінансу­вання. По-друге, існує слабкість, недостат­ність визначення основ місцевого самовря­дування, без яких воно стає лише фікцією, що формально підтверджує ратифікацію Європейської хартії місцевого самовряду­вання. Серед таких основ можна виділити правову, матеріальну, фінансову та терито­ріальну. Розглянемо проблемні питання, що існують за кожним із даних напрямів.

Делегування повноважень

Органами місцевого самоврядування міс­цевим органам державної влади. До тогож, Конституція прямо закріплює за орга­нами місцевого самоврядування право безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управ­ляти майном, що є в комунальній влас­ності; затверджувати програми соціаль­но-економічного та культурного розвитку і контролювати їх виконання; затверджу­вати бюджети відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць і контролю­вати їх виконання; встановлювати місцеві податки і збори відповідно до за­кону. Таким чином, делегування вищена - ведених прав є правом, а не обов’язком державних органів місцевої влади.

Однак, незважаючи на норми Конститу­ції, ст. 44 Закону України «Про місцеве са­моврядування» містить норми, що мають яскраво виражений імперативний харак­тер, а саме про делегування районними, об­ласними радами відповідним місцевим дер­жавним адміністраціям цілої низки пов­новажень, до яких, зокрема, належать уже згадані підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економіч­ного та культурного розвитку відповідних районів і областей, цільових програм з ін­ших питань; підготовка пропозицій до про­грам соціально-економічного та культурно­го розвитку відповідно областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та куль­турного розвитку України; забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективно­го використання природних, трудових і фінансових ресурсів; підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України.

Імперативність делегування повнова­жень органів місцевого самоврядування місцевим органам виконавчої влади опо­середковано доводить також той факт, що Закон України «Про місцеві державні ад­міністрації» не розмежовує повноважен­ня місцевих державних адміністрацій на власні і делеговані. У ст. 17 даного Зако­ну перераховуються повноваження місце­вих державних адміністрацій, що повто­рюють повноваження органів місцевого самоврядування, визначених ст. 27 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме:

— розроблення проектів програм со­ціально-економічного розвитку, органі­зація та забезпечення їх виконання;

— забезпечення ефективного викорис­тання природних, трудових і фінансових ресурсів;

— складання необхідних для управ­ління територією балансів фінансових, трудових ресурсів.

У даній ситуації практично неможли­во визначити, які повноваження є влас­ними для місцевих держадміністрацій, а які делеговані. Наприклад, відповідно до ст. 44 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» підготовка і вне­сення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку районів і областей, цільових програм з інших питань є повноваження­ми, що делегуються радами державним адміністраціям. Однак ст. 17 Закону України «Про місцеві державні адмініс­трації» визначає дані повноваження галу­зевими, не згадуючи при цьому, що вони є делегованими.

Про неможливість існування вищеза­значеного стану справ доводить той факт, що делегування повноважень не є фор­мою їх повної передачі, деволюції на рівень того, кому вони делегуються. Вони залишаються повноваженнями органу, який їх делегує, що не втрачає при цьому права на прийняття рішень з питань, які входять до сфери делегування. Схожу думку висловлював О. Пашков, що необ­хідно дослідити поняття «надані повнова­ження» та «делеговані повноваження» [6]. На практиці дані поняття не є тотож­ними, тому що надання повноважень мо­же відбуватися у формі делегування і у формі повної передачі. Так, в Указі Пре­зидента України «Про заходи щодо впро­вадження Концепції адміністративної ре­форми в Україні» від 22.07.1998 р. № 810/98 зазначається, що термін «деле­гування» означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час зі збереженням у делегуючого суб’єкта пра­ва повернути їх до власного виконання. Водночас, як зазначається в Указі, деле - гуючий суб’єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делего­ваних функцій, повноважень.

Вищезазначене визначення терміна «делегування» підтверджує, що логічним та справедливим є контроль за виконан­ням делегованих повноважень. Так, Кон­ституція України закріплює, що органи місцевого самоврядування з питань здій­снення ними повноважень органів вико­навчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 143). Однак ні Закон України «Про місцеве само­врядування», ні Закон України «Про міс­цеві державні адміністрації» не врегульо­вують питань підзвітності та підкон - трольності місцевих держадміністрацій органам самоврядування щодо виконання делегованих їм повноважень, відсутні норми про порядок та механізм такого контролю.

Таким чином, не виконується ст. 3 ра­тифікованої Європейської хартії місцево­го самоврядування, яка зазначає, що ор­гани місцевого самоврядування здій­снюють управління справами, віднесени­ми до їх компетенції — адже не можна чітко визначити склад такої компетенції. Декілька нормативних документів декла­рують необхідність розмежування сфер відповідальності та компетенції органів державної влади та органів місцевого са­моврядування. Зокрема про це йдеться у Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні та розділі 3 Концепції державної регіональ­ної політики, затвердженої Указом Пре­зидента України від 25.05.2001 р. № 341/2001.

Матеріальна основа місцевого самоврядування

Слабкість матеріальної основи місце­вого самоврядування проявляється в не­достатності визначення природи кому­нальної власності. Запровадження права комунальної власності як економічної, матеріальної основи самоврядування те­риторіальної громади обумовило появу нової системи соціально-економічних від­носин, яка має регламентуватися спе­ціальним законодавчим актом. Його роз­робка передбачена п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», але він до сьогоднішнього часу нерозроб - лений. Цивільний та Господарський ко­декси України також достатньою мірою не регламентують дане питання.

Об’єкти права комунальної власності визначені Законом України «Про переда­чу об’єктів права державної та комуналь­ної власності». Проте, незважаючи на проведену деталізацію об’єктів права ко­мунальної власності, Закон має істотний недолік, який полягає в тому, що в ньому не містяться критерії, які б визначали особливості комунальної власності. За ст. 35 цього Закону до об’єктів права ко­мунальної власності могло належати будь-яке майно, що необхідне для забез­печення економічного і соціального роз­витку відповідної території.

Вищевикладене ще раз підтверджує необхідність прийняття закону, що врегу­лював би питання комунальної власності в Україні. Головною метою цього закону має бути регламентування механізмів цільового використання комунального майна в інтересах територіальної грома­ди, визначення виключних об’єктів права комунальної власності, встановлення об­межень щодо цих об’єктів. При цьому слід визначити особливості реалізації права комунальної власності на землю та природні ресурси, а також порядок вику­пу органами місцевого самоврядування земель для громадських потреб.

Недоліком фінансової основи місцевого самоврядування є недостатність доходної бази. Власні доходи місцевих бюджетів визначені ст. 69 Бюджетного кодексу. За дослідженням О. Західної, у структурі місцевих бюджетів «вони становлять ду­же малий відсоток, усього 10—13%, що призводить до істотного недофінансуван - ня комунального господарства терито­ріальних громад, послаблення матеріаль­ної бази підприємств комунальної влас­ності, а також до погіршення якості со­ціальних послуг населенню» [7]. Власні доходи місцевих бюджетів формуються здебільшого за рахунок місцевих податків і зборів, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування. Найбільшу частку серед них займають комунальний податок та ринковий збір. Очевидно, що їх недостатньо для наповнення доходної частини місцевого бюджету. Необхідно використовувати досвід інших країн, пе­реглянути існуючу систему, збільшити кількість місцевих податків та зборів.

Питання адміністративно - територіального устрою послаблює територіальну основу орга­нів місцевого самоврядування недоскона­лість адміністративно-територіального устрою України. До цього призводить надмірна подрібненість адміністратив­но-територіальних одиниць. Так, на 01.01.2010 р., за даними Державного ко­мітету статистики, в Україні нараховува­лося 490 районів, 459 міст, 885 селищ міського типу, 28471 сільських населе­них пунктів, 118 районів у містах, діяло 10278 сільських рад [8]. За оцінками екс­пертів, тільки 5% громад фінансово та організаційно спроможні забезпечити власний розвиток за рахунок ресурсів, що знаходяться на їхній території [9]. Значна кількість малих сіл та селищ в Україні, їх обмежена ресурсна база спри­чинюють розпорошення фінансових, бю­джетних, інвестиційних ресурсів, що зрештою призводить до занепаду транс­портної та соціальної інфраструктури й місцевого виробництва, активізує мігра­цію сільського населення до районних та обласних центрів. У сукупності ці чинни­ки унеможливлюють ефективне здійснен­ня місцевого самоврядування, що не мо­же забезпечити стабільного соціально - економічного розвитку громад малих ад­міністративно-територіальних одиниць.

Ще однією проблемою, що впливає і на місцеве самоврядування, є невизначе­ність меж населених пунктів. За даними Державного комітету з земельних ресур­сів, на 01.01.2010 р. із 29835 населених пунктів України межі встановлені тільки для 19252 населених пунктів, що стано­вить 64,5% від їх загальної кількості [10]. Така ситуація призводить до зни­ження ефективності управління та вико­ристання земельних та виробничих ре­сурсів, оскільки створює правову не­визначеність щодо належності прав роз­порядження ними. Між тим, складність механізму зміни меж адміністративно - територіальних одиниць унеможливлює їх оптимізацію (у тому числі через укруп­нення) з метою формування дієздатної громади. Величина територій разом з не­рівномірністю соціально-економічного розвитку України підриває не тільки те­риторіальну основу місцевого самовряду­вання, а й одночасно фінансову, оскільки суб’єкти підприємницької діяльності сплачують податки за територіальним принципом, що впливає на доходну час­тину місцевих бюджетів.

Висновки

Проведене дослідження та досліджен­ня інших фахівців доводять, що існує чи­мало чинників, які стримують розвиток місцевого самоврядування, спричиняючи ситуацію, коли органи місцевого само­врядування є декоративними, реально не впливають на стан соціально-економічно­го та культурного розвитку регіону, деле - гуючи всі свої основні повноваження міс­цевим державним адміністраціям. Дану проблему необхідно розв’язувати ком­плексно, використовуючи системний під­хід, що можливо тільки шляхом прий­няття зваженої, продуманої програми розвитку місцевого самоврядування, яка б дійсно виконувалась, підкріплювалась прийняттям відповідних законів, а не мали виключно декларативний характер.

Системний підхід до забезпечення роз­витку місцевого самоврядування, завер­шення децентралізації управління на ре­гіональному та місцевому рівнях не­обхідно спрямувати одночасно на чотири основи місцевого самоврядування: право­ву, матеріальну, фінансову та терито­ріальну. Тільки такий підхід зможе за­безпечити переміщення на якісно новий щабель у здійсненні регіонального управ­ління.

Для удосконалення правової основи місцевого самоврядування необхідно лік­відувати «боротьбу» компетенцій органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій шляхом чіткої класифікації у ст. 17 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» пов­новажень місцевих державних адміні­страцій з виділенням серед них власних та делегованих, у ст. 44 Закону «Про міс­цеве самоврядування» закріпити диспози­тивний характер делегування повнова­жень, уточнивши, що це є лише правом органів місцевого самоврядування і місце­ві ради можуть здійснювати вибір. Або ж взагалі імперативно визначити неможли­вість делегування повноважень органів місцевого самоврядування. При диспози­тивному статусі делегування повноважень існує потреба у законодавчому визначенні механізму контролю місцевими радами за виконанням делегованих ними повнова­жень місцевим держадміністраціям.

Разом зі змінами правової основи необ­хідно укріпити матеріальну основу орга­нів місцевого самоврядування через уточ­нення природи комунальної власності, її об’єктного складу через прийняття зако­ну про комунальну власність. Такі дії слід підкріпити посиленням доходної ба­зи місцевих бюджетів через збільшення кількості місцевих податків та зборів, зокрема підлягають обговоренню ідеї вве­дення податків на нерухомість чи збіль­шення частки загальнодержавних подат­ків та зборів, що перераховуються до місцевих бюджетів, що вимагає перегля­ду Бюджетного кодексу України. Це дасть змогу удосконалити механізми фінансування потреб територіальних гро­мад з метою зменшення диспропорцій їх соціально-економічного розвитку.

З метою забезпечення надійності тери­торіальної основи місцевого самовряду­вання необхідно провести реформу адмі­ністративно-територіального устрою Ук­раїни, зокрема зменшити кількість адмі­ністративно-територіальних одиниць, по­долати надмірну їх подрібненість та ви­значити межі територій всіх адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Реалізація зазначених питань допомо­же підвищити ефективність механізму здійснення місцевого самоврядування в Україні, допоможе забезпечити сталий соціально-економічний розвиток регіо­нів. Подальші наукові дослідження мо­жуть проводитися у галузі обговорення та більшої конкретної деталізації запропо­нованих вище заходів.

ПРИМІТКИ

1. Манжула А. Адміністративно-правове положення місцевих органів влади / А. Манжула // Підприємництво, господарство, право. — 2007. — № 2. — С. 69—71.

2. Шарий В. Місцеве самоврядування в Україні як механізм реалізації делегованих повнова­жень / В. Шарий // Вісник Національної академії державного управління. — 2009. — № 4. — С. 156—166.

3. Пашков О. Співвідношення органів місцевого управління й органів місцевого самовря­дування / О. Пашков // Підприємництво, господарство, право. — 2006. — № 3. — С. 47—49.

4. Бабінова О. Проблеми децентралізації управління регіональним та місцевим розвитком /

О. Бабінова // Вісник Національної академії державного управління. — 2008. — № 3. — С. 124—131.

5. Шелепницька І. П. Досвід становлення системи місцевого самоврядування в Україні : дис. ... канд. юрид. наук : 25.00.04 / І. П. Шелепницька. — К., 2009. — 256 с.

6. Пашков О. Зазнач. праця. — С. 49.

7. Західна О. Р. Місцеві бюджети як фінансова складова органів місцевого самоврядування /

О. Р. Західна // Науковий вісник Національного лісотехнічного університету України : зб. на­уково-технічних праць. — 2007. — Вип. 17.7. — С. 169.

8. Кількість адміністративно-територіальних одиниць в Україні на 1 січня 2010 року // Експрес-випуск Державного комітету статистики України. — 2010. — № 44 [Електронний ре­сурс]. — Режим доступу : Http://www. ukrstat. gov. ua/

9. Україна в 2009 році: конституційний процес і перспективи країни. Біла книга держав­ної політики / за заг. ред. Ю. Г. Рубана. — К. : НІСД, 2009. — С. 65.

10. Держкомзем інформує про проведення робіт з інвентаризації, розмежування земель і встановлення меж населених пунктів [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http:// dkzr. gov. ua/

 

Тужик Владимир. Актуальные вопросы развития местного самоуправления в Украине.

Проведен анализ основных факторов, которые препятствуют развитию местного са­моуправления на современном этапе. Определены временные рамки этого этапа. Разра­ботаны предложения по поводу улучшения развития местного самоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, община, закон, государственная админи­страция.

Tyzhik Vladimir. Actual problems of local self-government development in Ukraine.

Analyze of main factors preventing to local self-government development in the modern period are studied. Time limits of such period are identified. Problems of law material, financial, territorial bases of local self-government are systemized. Suggestions to solve these problems are offered.

Key words: local self-government, community, law, state administration.