joomla
АДАПТАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО ОХОРОНУ ЗЕМЕЛЬ ВІД ЗАБРУДНЕННЯ ТА ПСУВАННЯ ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ*
Юридична Україна

УДК 349. 415 (479/100)

Тетяна Оверковська,

Кандидат юридичних наук, доцент кафедри правознавства

Вінницького національного аграрного університету

У статті звернено увагу на правову регламентацію охорони земель від забруднення та псування на рівні Директив та інших нормативних документів Європейського Союзу. Проаналізовані положення законодавства ЄС у частині охорони якісного стану земель. У цьому контексті розглядаються питання адаптації законодавства України про охо­рону земель до законодавства Європейського Союзу.

Ключові слова: охорона земель, забруднення та псування земель, Європейський Союз, навколишнє середовище.


Спільною стратегією щодо України, схваленою Європейською Радою на Гель - сінкському саміті 11.12.1999 р., Європей­ський Союз (далі — ЄС) підтримав процес економічних перетворень в Україні та по­ступового наближення законодавства Ук­раїни до законодавства ЄС у визначених пріоритетних сферах, серед яких виділя­ється охорона здоров’я та життя людей, довкілля тощо.

Наближення законодавства України до законодавства ЄС відбувається внаслі­док адаптації національного законодав­ства до законодавства ЄС, тобто процесу приведення законів України та інших нормативно-правових актів у відповід­ність до acquis communautaire**. Таким чином, процес інтеграції України до ЄС зумовлює необхідність адаптації також й законодавства України про охорону зе­мель до законодавства ЄС, що являє со­бою поетапне прийняття та впроваджен­ня нормативно-правових актів України щодо охорони земель, розроблених з ура­хуванням вимог законодавства ЄС.

Питанням адаптації законодавства України у сфері охорони навколишнього природного середовища присвячені на­укові доробки таких вчених, як Г. І. Ба­люк, Н. Р. Малишева, М. В. Краснова, Ю. С. Шемшученко та інших. Разом з тим, проблеми адаптації законодавства України про охорону земель, у тому чис­лі від забруднення та псування, до зако­нодавства ЄС залишаються такими, що потребують подальшого наукового до­слідження та обґрунтування. Тому ме­тою даної статті є проведення наукового аналізу процесу адаптації законодавства України про охорону земель від забруд­нення та псування до законодавства ЄС.

Правові засади здійснення адаптації визначаються положеннями Загально­державної програми адаптації законодав­ства України до законодавства Європей­ського Союзу (далі — Програма), що затверджена Законом України від 18.03.2004 р. № 1629-ІУ. Програма ви­значає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенсько­му та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення від­повідних інституцій та інші додаткові за­ходи, які необхідні для ефективного пра - вотворення та правозастосування, тобто

Підготовки національного законодавчого поля для входження України в ЄС.

Необхідність наближення законодав­ства України до законодавства ЄС обґрунтовується тим, що неможливо уя­вити собі економічне співтовариство, розвиток якого в різних регіонах мав би різне правове регулювання. Звідси, зміст правової політики ЄС зводиться до того, щоб досягати зближення права дер - жав-членів тією мірою, котра необхідна для належного функціонування спільно­го ринку [1].

Щодо адаптації законодавства Украї­ни у сфері правової охорони земель від забруднення та псування до законодав­ства ЄС, на нашу думку, в першу чергу це повинно відбуватися з урахуванням основних принципів ЄС у зазначеній сфері, а саме: принципу високого рівня охорони навколишнього середовища, в тому числі й земель; принципу застере­ження; принципу превентивних дій що­до охорони земель; принципу усунення джерел істотної шкоди довкіллю; прин­ципу «забруднювач платить» (ст. 174 До­говору про Співтовариство [2]).

Серед документів ЄС, які спрямову­ють свою дію на охорону земель від за­бруднення та псування, слід зазначити Шосту програму дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища (да­лі — Програма), яка затверджена Рішен­ням Європейського Парламенту і Ради № 1600/2002/ЄС 22.07.2002 р. терміном на 10 років. Програма планує координу­вати заходи щодо охорони навколишньо­го середовища, враховуючи їх масштаби, не тільки серед держав—членів ЄС, а й держав-кандидатів. При цьому Програ­ма визначає екологічні цілі та пріорите­ти, які базуються на даних оцінки стану навколишнього середовища, інтеграції екологічних пріоритетів у політику Співтовариства. З огляду на охорону якісного стану земель — це навколишнє середовище, здоров’я та якість життя, природні ресурси, відходи.

Поряд із загальними положеннями щодо охорони довкілля Програма визна­чає заходи, спрямовані на охорону зе­мель. З метою підтримки та заохочення сталого землекористування, що, в свою чергу, сприятиме охороні земель від за­бруднення та псування, передбачається здійснення наступних заходів: сприяти практиці щодо планування сталого зем­лекористування та управління земельни­ми ресурсами із врахуванням екологіч­них факторів та регіональних особливос­тей; надання більш широкого змісту аг - ро-екологічним заходам, які передбачені Спільною сільськогосподарською по­літикою тощо.

Згідно зі ст. 4 Програми передбача­ються розробка та прийняття на рівні ЄС тематичних стратегій. Для охорони зе­мель від забруднення та псування, на на­шу думку, тематична стратегія має спря­мовуватися на попередження забруднен­ня, ерозії, спустелювання, деградації ґрунтів та зниження їх родючості; вико­ристання земельних ресурсів із ураху­ванням регіональних особливостей.

Правові засади запобігання та контро­лю забруднень у сфері використання та охорони земель закріплені Директивою Ради 96/61/ЄС від 24.09.1996 р. про комплексне запобігання та контроль над забрудненням, яка запроваджує ком­плексний підхід щодо запобігання еко­логічно несприятливій діяльності, лікві­дації її наслідків (статті 6, 7 Директиви). З огляду на охорону земель від забруд­нення та псування Директива робить ак­цент на сфері утворення й розміщення відходів. Крім цього, у додатку до Ди­рективи визначений перелік видів про­мислової діяльності, що певним чином може вплинути на стан довкілля, в тому числі й земель. Така діяльність має здій­снюватися з дозволу компетентного орга­ну, в якому має бути зазначено гранично допустимі викиди забруднюючих речо­вин, а також норми складування відхо­дів. Положення даної Директиви спря­мовують на прийняття національного законодавства щодо мінімізації викидів небезпечних речовин у ґрунт. Також її положення належним чином можуть бу­ти використані при розробці пропозицій щодо удосконалення українського зако­нодавства в частині встановлення пріо­ритетності всеохоплюючого контролю у сфері охорони земель та ґрунтів від за­бруднення та псування, підвищення зна­чення охорони ґрунтів шляхом здійснен­ня всеохоплюючого контролю. Напри­клад, за застосуванням хімікатів у сіль­ському господарстві з метою забезпечен­ня охорони не тільки ґрунтів, а й вироб­ництва екологічно чистої сільськогос­подарської продукції, ціни на яку є значно вищими. Крім того, відповідно до Рішення Комісії 2000/479/ЄС від 17.07.2000 р. під егідою Єврокомісії створюється загальнодоступний Європей­ський реєстр викидів забруднюючих ре­човин, до якого держави—члени ЄС ма­ють подавати дані про основні забруд­нення довкілля. Дані реєстру викори­стовуються для порівняння екологічних показників окремих підприємств або промислових секторів у різних країнах з метою досягнення відповідності еколо­гічних цілей, передбачених національ­ним та міжнародним законодавством. Так, відповідно до п. 1 ст. 2 Рішення Ко­місії такі дані повинні надаватися кожні три роки.

З точки зору правової охорони земель від забруднення та псування та адаптації законодавства України у цій сфері до за­конодавства ЄС звертає на себе увагу Ди­ректива Ради 67/548/ЄС щодо класи­фікації, пакування й маркування небезпечних речовин; Директива Ради 76/769/ЄС про торгівлю та використан­ня деяких небезпечних хімічних речо­вин. Зокрема йдеться про занесення до Європейського реєстру існуючих хіміч­них речовин, які є предметом комерцій­ного обігу з урахуванням їх властивос­тей, ступеня ризику та заходів безпеки. Крім цього, вводяться обмеження на обіг у межах ЄС певних категорій речовин, а саме канцерогенних речовин першої та другої категорії. На ринку можуть роз­міщуватися лише ті небезпечні речови­ни, які пройшли контроль та отримали маркування «ЄС».

Як відомо, одним із джерел забруднен­ня земель є відходи. Основними докумен­тами щодо управління відходами є Ди­ректива Ради 75/442/ЄС (доповнена Директивою Ради ЄС 91/156/ЄС) щодо відходів та Директива Ради 91/689/ЄЕС (доповнена Директивою Ради 94/3І/ЄС) щодо небезпечних відходів, метою яких є зменшення обсягів відходів та забезпе­чення їх повторного використання, а за неможливості — екологічно безпечне за- хоронення. Крім цього, цілями стратегії Спільноти щодо управління відходами є: а) використання продуктів, що створю­ють менше відходів; б) поліпшення сис­теми збирання та відсортування відходів;

В) встановлення стандартів щодо остаточ­ної утилізації відходів, як визначено в директивах Ради про нові та наявні заво­ди для спалювання сміття; г) встановлен­ня правил безпечного й економічного пе­ревезення небезпечних речовин та від­новлення забруднених районів [3].

Директива Ради 96/82/ЄС від 09.12.1996 р. про попередження великих промислових аварій, пов’язаних із небез­печними речовинами, стосується контро­лю за основними небезпеками певних ви­дів діяльності. А саме: встановлює вимоги, згідно з якими підприємства, де є небезпечні речовини у великих кількос­тях, зобов’язані подавати компетентним органам своїх країн дані про те, що ними вжиті всі можливі заходи щодо запо­бігання або мінімізації наслідків вели­ких аварій, в тому числі розроблені пла­ни на випадок надзвичайних ситуацій. З огляду на охорону земель, Директива містить певні вимоги щодо планування територій та землеустрою, а також вимо­ги розміщення небезпечних об’єктів.

Значення для розробки заходів щодо охорони земель від забруднення та псу­вання має інформація про стан земель та ґрунтів. Правове регулювання діяльності у цьому напрямі закріплене, зокрема, на­ступними документами ЄС: Регламентами Ради 1210/90 та 933/99 визначається по­рядок формування Європейської системи спостереження, а також інформації про стан довкілля, засади створення і основні повноваження Європейського агентства з навколишнього середовища (далі — Агентство). Агентство діє як європейська мережа для моніторингу і отримання ін­формації про довкілля, в тому числі й зе­мель. З точки зору охорони земель від за­бруднення та псування — це інформація про рівень скидів забруднюючих речовин, стан ґрунтів, поводження з відходами, хімічними речовинами, що можуть стано­вити загрозу для довкілля в цілому і зе­мель зокрема. Дана інформація надається органам ЄС та державам-членам для по­дальшого формування екологічної політи­ки та прийняття екологічно значущих рішень.

Правова регламентація доступу до ін­формації про якісний стан довкілля, а та­кож й земель, закріплюється Директивою Європейського Парламенту та Ради 2003/4/ЄС від 28.01.2003 р. про доступ громадськості до інформації про навко - лишне середовище. Директива гарантує доступ до інформації про якісний стан до­вкілля з метою систематичності її опри­люднення та практичного застосування.

Зауважимо, що певний вплив на якіс­ний стан земель зумовлюють окремі ви­ди діяльності. З метою запобігання нега­тивному впливу такої діяльності окремі норми законодавства ЄС запроваджують оцінку впливу деяких планів та проектів на навколишнє середовище та окремі його елементи. Зокрема Директива Ради 85/337/ЄС від 27.06.1985 р. (зі змінами, внесеними Директивою 97/11/ЄЕС від 03.03.1997 р.) щодо оцінки впливу дея­ких державних і приватних проектів на навколишнє середовище; Директива 2001/42/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 27.06.2001 р. про оцінку впливу деяких планів та програм на на­вколишнє середовище.

Вагоме значення для вирішення проб­лем правової охорони земель від забруд­нення та псування мають документи ЄС, які регулюють питання щодо охорони ґрунтів та сприяють запровадженню стратегії із захисту ґрунтів. Так, Дирек­тива Ради 86/278/ЄЕС від 12.06.1986 р. про охорону навколишнього середовища і ґрунтів, зокрема при використанні оса­ду стічних вод у сільському господарстві, регулює порядок використання осадів стічних вод для сільськогосподарських потреб. Таке використання повинно відбуватися способами, що виключають шкідливий вплив на ґрунти, рослинний та тваринний світ, здоров’я людей. З ме­тою запобігання забрудненню земель оса­дами стічних вод ст. 7 Директиви заборо­няє використовувати та встановлює певні обмеження щодо використання осаду стічних вод на ґрунтах, де вирощуються фрукти та овочі, за винятком тих, де ви­рощуються фруктові дерева; на пасови­щах; на угіддях, призначених для виро­щування та заготівлі кормів. При цьому допускається використання осадів у сіль­ському господарстві лише в тих випад­ках, коли це не завдає шкоди навколиш­ньому середовищу та здоров’ю людей, а також регламентовано у спеціальних по­ложеннях держав—членів ЄС та визначе­но Директивою (ст. 2).

Директива Ради 91/676/ЄЕС від 12 грудня 1991 р. спрямовує свою дію на охорону ґрунтів від забруднення нітрата­ми. Хоча метою Директиви є охорона вод від забруднення, спричиненого нітрата­ми із сільськогосподарських джерел, фактично її положення спрямовують свою дію на попередження забруднення ґрунтів шкідливими речовинами, які розчиняються у водах.

Процес формування правових припи­сів щодо охорони ґрунтів зумовив прий­няття у вересні 2006 р. Загальної страте­гії охорони ґрунту, положення якої на­діляють держав—членів ЄС компетен­цією самостійно визначати заходи щодо охорони ґрунтів. Також у вересні 2006 р. на розгляд Європейського Парламенту та Ради було подано проект Директиви що­до основ захисту ґрунтів та внесення до­повнень до Директиви ЄС 2004/35/ЄС. З цього моменту ґрунти визнано невіднов - лювальним природним ресурсом, дина­мічною системою, яка виконує багато функцій, необхідних для життєдіяльно­сті людини та існування екосистеми. Ди­ректива визначає вимоги: 1) до іденти­фікації, опису та доступу до результатів впливу секторальних політик на процеси деградації ґрунту; 2) до землекористува­чів щодо необхідності запровадження попереджувальних заходів, якщо в ре­зультаті їх діяльності може бути завдана шкода якісному стану ґрунтів; 3) до ідентифікації зон із ризиком виникнен­ня ерозії ґрунту, засолення, зменшення вмісту органічних речовин, зсувів та роз­роблення національної програми запо­біжних заходів; 4) до встановлення лімітів викидів у ґрунти забруднюючих речовин з метою уникнення їх накопи­чення, що спричиняє погіршення якості ґрунту та створює загрозу для здоров’я людини та навколишнього середовища; 5) до створення реєстру забруднених те­риторій, звітів про стан ґрунту та розроб­лення національної стратегії для віднов­лення забруднених територій [4].

Питання врегулювання компенсації шкоди, заподіяної навколишньому сере­довищу та, зокрема, землям, у законо­давстві ЄС регламентовані положеннями Директиви Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21.04.2004 р. про екологічну відповідальність за попе­редження та ліквідацію наслідків завда­ної навколишньому середовищу шкоди. Директива встановлює обов’язок для держав вживати заходи як щодо віднов­лення стану навколишнього середовища та його елементів у разі заподіяння еко­логічної шкоди, так і її попередження. Крім цього, відповідно до положень Ди­рективи суб’єкти повинні виконати ре­абілітаційні заходи, а відповідні держав­ні органи можуть стягнути з них вар­тість витрат зазначених заходів. Дана Директива спрямована на запроваджен­ня екологічної відповідальності, головна мета якої полягає у компенсації шкоди, заподіяної навколишньому середовищу, в тому числі земельним ресурсам. Укра­їнським законодавством на сьогоднішній день такого виду відповідальності не ви­значено, що в подальшому може бути враховано у процесі удосконалення на­ціонального законодавства в частині компенсації збитків, заподіяних довкіл­лю шляхом забруднення чи псування.

Викладене дозволяє зробити висно­вок, що, незважаючи на відсутність у законодавстві ЄС спеціального норма­тивного документа про охорону якісного стану земель від негативного впливу, у межах законодавства ЄС знайшли за­кріплення та продовжують формувати­ся правові приписи щодо охорони земель та ґрунтів від забруднення та псуван­ня. Правова охорона земель від забруд­нення та псування на рівні законодав­ства ЄС провадиться у межах: 1) охо­рони ґрунтів шляхом встановлення ви­мог щодо належного обробітку земель сільськогосподарського призначення, а також вжиття превентивних заходів, спрямованих на попередження погіршен­ня стану ґрунтів; 2) вимог щодо пово­дження із небезпечними речовинами; 3) охорони довкілля та окремих його елементів (вода, атмосферне повітря, клімат тощо); 4) здійснення функцій управління у сфері охорони довкілля (контроль за основними небезпеками певних видів діяльності, створення си­стеми спостереження та інформації про стан навколишнього середовища, оцінка впливу деяких проектів на навколишнє середовище); 5) вимог щодо поводження з відходами тощо.

Відтак основні стратегічні напрями та принципи охорони навколишнього се­редовища та окремих його елементів, проголошені законодавством ЄС, повин­ні бути покладені в основу адаптації зе­мельного законодавства України про охорону земель до законодавства Євро­пейського Союзу.

ПРИМІТКИ

1. Топорнин Б. Н. Европейское право : учебник / Б. Н. Топорнин. — М. : Юрист, 1998. — С. 102.

2. Європейський Союз. Консолідовані договори / наук. ред. В. Муравйов. — К. : Port­Royal, 1999. — С. 140—141.

3. Мусис Ніколас. Усе про спільні політики Європейського Союзу / Ніколас Мусис ; пер. з англ. — К. : К. І.С., 2005. — С. 291.

4. Бондар О. Сфера охорони земельних ресурсів: системи технічного регулювання у Євро­пейському Союзі і нормативно-правова база України / О. Бондар, С. Берзіна, С. Погурель- ський // Землевпорядний вісник. — 2009. — № 3. — С. 20—21.

 

Оверковская Татьяна. Адаптация законодательства Украины об охране земель от загрязнения и порчи к законодательству Европейского Союза.

В статье обращено внимание на правовую регламентацию охраны земель от загрязне­ния и порчи на уровне Директив и других нормативных документов Европейского Сою­за. Проанализированы положения законодательства ЕС в части охраны качественного состояния земель. В этом контексте рассматриваются вопросы адаптации законода­тельства Украины об охране земель к законодательству Европейского Союза. Ключевые слова: охрана земель, загрязнение и порча земель, Европейский Союз, окружа­ющая среда.

Overkovska Tetyana. Adaptation of the legislation of Ukraine about protection of the earths from pollution and damage to the legislation of the European Union.

In article the attention to a legal regulation of protection of the earths from pollution and damage at level of Instructions and other standard documents of the European Union is paid. Positions of the legislation of EU regarding protection of a qualitative condition of the earths are analysed. In this context questions of adaptation of the legislation of Ukraine on protection of the earths to the legislation of the European Union are considered.

Key words: protection of the earths, pollution and damage of the earths, the European Union, environment.