joomla
ІНСТИТУТ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ І СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНА ФУНКЦІЯ ПРАВА
Юридична Україна


Олег Вівчаренко,

кандидат юридичних наук, доцент Юридичного інституту Прикар­патського університету імені Василя Стефаника

Мета і засади реалізації соціально-економічної функції права*

Соціально-економічна функція права являє суть встановлення державою умов та підтримку порятунку в економічній, соціальній сферах. Власне економічна й соціальна діяльність держави визначає зміст цієї функції, включаючи визначен­ня, управління, організацію, забезпечен­ня соціальних та економічних потреб, інтересів і прав юридичних і фізичних осіб. Не втручаючись у вирішення питань самоорганізації ринкових структур, спри­яючи розвиткові соціальних та економіч­них відносин, держава не має виконувати лише роль «нічного сторожу». Ринкова стихія, соціально-економічні катаклізми й конфлікти є ознаками дисфункції пра­ва. Вони самостійно й не зникають, а по­требують правомірного соціально-еконо­мічного впливу, поліпшення розподілу соціальних можливостей, підтримування природного капіталу, протидії та захисту від фінансових та інших ризиків, прибор­кання корупції у цій сфері.

Метою реалізації цієї функції є забез­печення соціально-економічного розвит­ку з тим, щоб поліпшити якість життя людини, розширити її можливості форму­вати своє майбутнє. Системним якісним показником у даному випадку є збіль­шення доходів на душу населення (на­приклад, за даними Держкомстату Украї­ни, валовий внутрішній продукт України у фактичних цінах за 2008 р. склав 709445 млн грн, а наявний дохід у розра­хунку на одну особу у цьому році складає 10126,0 грн [1]. Але вчені-економісти вважають, що до таких показників мож­на віднести й багато інших. Йдеться, зо­крема, про соціальні показники (реальну рівність для отримання освіти і працев­лаштування, забезпечення рівних мож­ливостей для чоловіків і жінок, вищий рівень медичного обслуговування та кра­ще харчування тощо), а також про при­родні показники (краще забезпечення чистоти природного довкілля, біорозмаїт - тя та захист природних ресурсів тощо). При цьому вважається, що у реалізації соціально-економічної функції права важливе значення мають фізичний (фі­нансовий), людський і природній капі­тал. Наявність державних інституцій, які є провідниками правомірного регулюван­ня у сфері економіки і соціальної сфери є важливим чинником в економічному зростанні та соціальному розвиткові. По­гане врядування, бюрократична тягани­на, корупція, підпорядкованість держав­ної політики, законів та ресурсів інте­ресам еліт спотворює систему стимулів та спрямовує витрати на егоїстичні цілі, зменшує рівень добробуту [2].

Власне визначальною концептуальною засадою соціально-економічної функції права є те, що соціально-економічне бут­тя здійснюється за проголошенням дер­жави як суверенного представника всіх форм власності і господарювання, яка за­безпечує соціальну спрямованість еконо­міки (ст. 13 Конституції), що ґрунтується на засадах економічної багатоманітності (ст. 15), а забезпечення економічної без­пеки проголошується як важлива функ­ція соціальної держави (статті 1, 17). В Конституції України проголошуються і гарантуються соціально-економічні права та інтереси (статті 36, 47), формулюються вимоги до соціально-економічних про­грам (ст. 47), встановлюється базова ком­петентність й виключні повноваження державних органів у вказаних сферах (статті 85, 92, 116), визначається компе­тенція територіальних громад у цій сфері (ст. 147) тощо.

Потрібно визнати, що в Основному За­коні не зовсім чітко визначено рівність всіх форм власності, оскільки йдеться не про рівність форм власності, а про рівність суб’єктів права власності перед законом (ст. 13). Власне реалізація тако­го формулювання багато в чому зале­жить від механізму правового впливу на соціально-економічні відносини. До складу такого механізму можна віднес­ти: встановлення і справляння податків, зборів і платежів, кредитно-фінансове ре­гулювання, підтримку стабільності націо­нальної валюти, створення загальнодер­жавної комунікативної інфраструктури, розробку і здійснення соціально-еконо­мічних програм, які сприяють суспільно­му розвитку.

Економічна і соціальна діяльність, що відображується в праві, має різнобічний характер. Вона стосується усіх суб’єктів правового життя. З цієї точки зору в юри­дичній літературі йдеться про соціальне та економічне життя, в яких реалізують­ся як макро - так і мікроумови існування й розвитку суспільства і держави.

У практичній площині соціально-еко­номічна функція реалізується у загаль­них дозволах та загальних заборонах еко­номічної діяльності, наприклад, заборона недобросовісної конкуренції та обмежен­ня монополії, проведення збалансованої цінової політики, встановлення збалансо­ваних цін на енергоносії та пальне, гра­ничних торговельних надбавок тощо. Особливе значення мають встановлені умови зовнішньоекономічної діяльності, квотування імпортних товарних потоків, плани розвитку окремих галузей, підпри­ємств, регіонів. Держава створює умови для соціальної активності населення, впроваджує адекватну соціально-еконо­мічній ситуації політику зайнятості насе­лення, його професійної підготовки та пе­репідготовки. Отже, соціально-еконо­мічна функція права є дуже важливим фактором розвитку інституту правової охорони земель. З одного боку, со­ціально-економічна діяльність держави вимагає закріплення умов використання земель у державі, а з другого боку, саме територія, власне земля є матеріальним фактором державності, усього правового порядку, існування суверенної держави.

Інститут правової охорони земель

Інститут правової охорони земель має дуже велике значення в сенсі соціаль­но-економічної функції права. Надзви­чайно важливим при цьому є Закон Укра­їни «Про державний контроль за ви­користанням та охороною земель» від

19.06.2003 р. № 963-ІУ. Саме ним визна­чаються правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державно­го контролю за використанням та охоро­ною земель. Цей інститут можна розгля­дати як в широкому, так і більш вузь­кому контексті соціально-економічної функції права.

У широкому плані правова охорона зе­мель потрібна для забезпечення раціо­нального використання і відтворення природних ресурсів та для охорони дов­кілля. Йдеться про такі заходи охорони, як агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського призначення, вста­новлення рівня забруднення земель, функціонування межових знаків і меж земельної ділянки. У цьому контексті за­бороняється знищення чи пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних насаджень, здійснюються захо­ди щодо боротьби з бур’янами, контролю­ється невикористання земельної ділянки, переданої під забудову, тощо. Але особли­вої актуальності набуло питання невико­нання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, тобто вико­ристання земельної ділянки, науково об­ґрунтованих проектних рішень, або фак­тичне використання земельної ділянки, яке не відповідає її цільовому призначен­ню, встановленому при передачі земель­ної ділянки у власність чи наданні в ко­ристування, в тому числі в оренду, а також недодержання режиму викорис­тання земельної ділянки або її частини в разі встановлення обмежень (обтяжень).

У більш точному розумінні до охорони земель віднесено: а) забезпечення додер­жання органами державної влади, органа­ми місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного зако­нодавства України; б) забезпечення ре­алізації державної політики у сфері охо­рони та раціонального використання земель; в) запобігання порушенням зако­нодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних за­ходів щодо їх усунення; г) забезпечення додержання власниками землі та землеко­ристувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зни­женню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, вод­них та інших природних ресурсів (ст. 2 Закону). До принципів здійснення дер­жавного контролю за використанням та охороною земель належать: а) забезпечен­ня раціонального використання та охоро­ни земель як основного національного ба­гатства, що перебуває під особливою охороною держави; б) екологічна безпека у використанні земельних ресурсів має превалювати над економічними інтереса­ми; в) повне відшкодування шкоди, запо­діяної довкіллю внаслідок порушення зе­мельного законодавства України; г) поєд­нання заходів економічного стимулюван­ня і відповідальності у сфері використан­ня та охорони земель (ст. 3 Закону).

Власне із прийняттям даного Закону запроваджено певну охоронну політику держави у цій царині. Визначено спе­ціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері державного контролю за ви­користанням та охороною земель, а та­кож їх повноваження, встановлено вимо­ги щодо моніторингу ґрунтів. Введено посаду державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням ви­мог законодавства України про охорону земель. До їх компетенції віднесено ви­рішення важливих питань, зокрема: а) безперешкодно обстежувати в установ­леному законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використан­ня та охорони земель; б) давати обов’яз­кові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства Украї­ни про охорону земель відповідно до їх повноважень; в) складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні право­порушення у сфері використання та охо­рони земель і дотримання вимог законо­давства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а та­кож подавати в установленому законодав­ством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо при­тягнення винних осіб до відповідально­сті; г) у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного зако­нодавства на місці вчинення правопору­шення доставляти його до міліції чи до приміщення виконавчого органу сіль­ської, селищної, міської ради для вста­новлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопо­рушення; ґ) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з пи­тань, пов’язаних з порушенням земель­ного законодавства України; д) передава­ти до органів прокуратури, органів ді­знання та досудового слідства акти пере­вірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; е) про­водити у випадках, встановлених зако­ном, фотографування, звукозапис, кіно - і відеозйомку як допоміжний засіб для за­побігання порушенням земельного зако­нодавства України; є) звертатися до орга­нів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкоду­вання втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зай­нятих земельних ділянок, строк користу­вання якими закінчився, тощо.

Передбачено соціальний і правовий за­хист посадових осіб спеціально уповнова­жених органів виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Так, держава гаран­тує захист честі, гідності, здоров’я, жит­тя, майна посадових осіб спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері державного контролю за викорис­танням та охороною земель і членів їх сімей від злочинних посягань та інших протиправних дій, а шкода, заподіяна знищенням або пошкодженням майна по­садової особи спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері держав­ного контролю за використанням та охо­роною земель чи членів її сім’ї у зв’язку з виконанням нею посадових обов’язків, компенсується в повному обсязі за раху­нок коштів Державного бюджету України з наступним стягненням цієї суми з вин­них осіб.

У разі загибелі посадової особи спе­ціально уповноважених органів вико­навчої влади у сфері державного кон­тролю за використанням та охороною земель у зв’язку з виконанням службо­вих обов’язків сім’ї загиблого або його утриманцям виплачується одноразова до­помога в розмірі десятирічної заробітної плати загиблого за останньою посадою, яку він обіймав, за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів Фонду соціального страхування від не­щасних випадків на виробництві та про­фесійних захворювань України з наступ­ним стягненням цієї суми з винних осіб. При нанесенні цій посадовій особі тілес­них ушкоджень у зв’язку з виконанням нею службових обов’язків, що перешкоджають надалі займатися професій­ною діяльністю, їй виплачується одно­разова допомога в розмірі п’ятирічної заробітної плати за останньою посадою, яку вона обіймала, за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів Фонду соціального страхування від не­щасних випадків на виробництві та про­фесійних захворювань України з наступ­ним стягненням цієї суми з винних осіб і призначається пенсія по інвалідності. У разі спричинення тілесних ушкоджень у зв’язку з виконанням цією особою поса­дових обов’язків, що не перешкоджають надалі займатися професійною діяльніс­тю, їй виплачується одноразова допомо­га в розмірі однорічної заробітної плати за рахунок коштів Державного бюджету України та коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України з наступним стягненням цієї су­ми з винних осіб тощо (статті 10—11 За­кону).

Територія України

У зазначеному Законі встановлюється єдиний порядок державного контролю та охорони, об’єктом якого є всі землі в ме­жах території України (ст. 4 Закону). То­му має бути з’ясоване питання, що таке «територія України». Поняття території визначається на підставі норм державно­го і міжнародного права, зокрема Закону України «Про державний кордон Украї­ни» від 04.11.1991 р. № 1777-ХІІ. Стат­тя 1 цього Закону визначає: «Державний кордон України є лінія і вертикальна по­верхня, що проходить по цій лінії, які ви­значають межі території України — суші, вод, надр, повітряного простору». Понят­тям «територія України» охоплюються:

а) суша, море, річки, озера та інші во­дойми, надра землі в межах кордону України, а також повітряний простір над сушею і водним простором, у тому числі над територіальним морем. До терито­ріального моря України належать прибе­режні морські води завширшки у 12 мор­ських миль, відлічуваних від лінії найбільшого відливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, які з’єднують відповідні точки. Географічні координати цих точок затверджуються в порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України. В окремих випадках інша шири­на територіального моря України може встановлюватися міжнародними догово­рами України, а якщо договорів немає — відповідно до загальновизнаних принци­пів і норм міжнародного права; б) військо­ві кораблі, приписані до портів на терито­рії України, що перебувають під прапором України у відкритому морі, в територіаль­ному морі або портах інших держав; в) не­військові судна, приписані до портів на території України, що перебувають під прапором України у відкритому морі; г) іноземні невійськові судна, що перебу­вають у територіальному морі чи порту України. Згідно з п. 5 ст. 28 Закону Укра­їни «Про державний кордон України» прикордонні війська України мають пра­во знімати з такого судна і затримувати осіб, які вчинили злочин і підлягають кримінальній відповідальності за законо­давством України, передавати цих осіб органам дізнання та слідства, якщо інше не передбачено міжнародними договора­ми України; ґ) військові повітряні судна України, приписані до аеропортів на її те­риторії, які під розпізнавальним знаком України перебувають у відкритому повіт­ряному просторі, в повітряному просторі чи на аеродромі іншої держави; д) невій­ськові повітряні судна України, які при­писані до аеропортів на її території і пере­бувають поза межами держави у від­критому повітряному просторі під розпіз­навальним знаком України.

Виділяють також об’єкти, що не є те­риторією України, але на які за певних умов, передбачених нормами міжнарод­ного права та законодавством України, поширюються юрисдикція і сфера засто­сування кримінального законодавства України:

а) континентальний шельф — поверх­ня і надра морського дна підводних рай­онів, що примикають до узбережжя чи до островів України і є поза зоною терито­ріального моря до глибини 200 м або за цими межами до такого місця, де глибина вод, що покривають шельф, дозволяє роз­робку природних багатств цих районів. Поверхня і надра морського дна западин, що розташовані в суцільному масиві кон­тинентального шельфу України, неза­лежно від глибини, є частиною континен­тального шельфу України. Важливо при цьому зазначити, що дія закону про кри­мінальну відповідальність у просторі сто­сується тільки випадків учинення злочи­нів, пов’язаних із розвідкою континен­тального шельфу, розробкою його міне­ральних і живих ресурсів, провадженням бурових робіт, спорудженням, експлуата­цією і використанням штучних островів, установок і споруд, здійсненням мор­ських наукових досліджень, захистом і збереженням морської сфери; проклад­кою і експлуатацією підводних кабелів і трубопроводів. Разом із тим, юрисдикція і сфера застосування кримінального зако­нодавства України не поширюються на води, що покривають континентальний шельф, і повітряний простір над ним, ре­жим яких регулюється міжнародним пра­вом;

б) виключна (морська) економічна зо­на України — це морські райони, зовні прилеглі до територіального моря Укра­їни, враховуючи райони навколо остро­вів, що їй належать. Її ширина становить до 200 морських миль, відлічених від тих самих вихідних ліній, що і територіальне море України. Дія закону про криміналь­ну відповідальність у просторі поши­рюється на випадки вчинення в межах такої зони злочинів, пов’язаних із пору­шенням правил: ведення рибного про­мислу, ведення наукових досліджень, проведення робіт і спорудження штучних островів, установок, споруд і встановлен­ня зон безпеки навколо них, запобігання забрудненню морського середовища та ін­ших.

До зазначених об’єктів належать та­кож підводні телеграфні кабелі та трубо­проводи, що проходять по дну відкри­того моря; наукова станція «Академік Вернадський», розташована в Антаркти­ді на острові Галіндес; запущені в Космос об’єкти, що належать Україні та включе­ні відповідно до Конвенції про ре­єстрацію об’єктів, що запускаються в космічний простір, від 14.01.1975 р. до реєстру космічних об’єктів України; те­риторії дипломатичних представництв і консульських установ України за кордо­ном; автомашини послів під прапором України; місця розташування військо­вих частин України на території інших країн та деякі інші об’єкти.

Відшкодування шкоди

У рішенні РНБО «Про стан виконання Указу Президента України від 21 листо­пада 2005 року № 1643 «Про рішення Ра­ди національної безпеки і оборони Украї­ни від 29 червня 2005 року «Про стан додержання вимог законодавства та захо­ди щодо підвищення ефективності дер­жавної політики у сфері регулювання зе­мельних відносин, використання та охо­рони земель» від 18.01.2008 р. конста­тується, що сфера земельних відносин, уражена корупцією, стала сприятливим середовищем для діяльності організова­них злочинних угруповань, у тому числі із залученням працівників органів вико­навчої влади, органів місцевого самовря­дування, правоохоронних органів. Потріб­но зазначити, що недодержання охорон­них вимог, поєднане з самовільним зай­няттям земельної ділянки, завдає знач­ної шкоди законному володільцю або власнику. Тому постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 р. № 963 було затверджено Методику визна­чення розміру шкоди, заподіяної вна­слідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних діля­нок не за цільовим при - значенням, знят­тя ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу. Згідно з цією Методикою розмір шкоди, запо­діяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, визначається Держав­ною інспекцією з контролю за викорис­танням і охороною земель та її терито­ріальними органами за спеціальною фор­мулою з урахуванням таких показників: площа самовільно зайнятої земельної ділянки; середньорічний дохід, який можна отримати від використання земель за цільовим призначенням; коефіцієнт функціонального використання земель; коефіцієнт індексації нормативної грошо­вої оцінки земель.

Визначення розміру заподіяної шкоди у випадку належності самовільно зайня­тої земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови має особливість, яка полягає у врахуванні спеціальних ко­ефіцієнтів (застосовуються до населених пунктів обласного значення, м. Києва, м. Севастополя і населених пунктів, від­несених до курортних), а також у тому, що розмір середньорічного доходу, який можна отримати від земель житлової та громадської забудови, диференційовано залежно від чисельності населення дано­го населеного пункту.

Юристи вважають, що до шкоди, запо­діяної власнику земельної ділянки або землекористувачеві, можуть включатись й інші складові, зокрема: 1) збитки, по­в’язані зі знищенням або пошкодженням зелених насаджень або руйнуванням бу­дівель чи споруд (наприклад гідротехніч­них), які знаходились на самовільно зай­нятій земельній ділянці; 2) витрати, які особа мусить понести для відновлення:

а) свого порушеного права на земельну ділянку (скажімо, проведення геодезич­них робіт із відновлення межових знаків, витрати, пов'язані зі сплатою державного мита або інформаційно-технічним забез­печенням судового процесу); б) якості зе­мельної ділянки як об’єкта права власно­сті чи користування (зокрема оранка, внесення добрив, проведення рекультива­ції порушених земель) [3]. Адже, на дум­ку О. Дудорова, згідно зі ст. 22 ЦК Украї­ни збитки, що підлягають відшкодуванню (якщо інше не передбачено законом або договором) у повному обсязі, включають в себе: 1) втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням чи пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) до­ходи, які особа могла б реально одержа­ти за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Потрібно зазначити, що у п. 16 поста­нови Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами зе­мельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 16.04.2004 р. № 7 роз’яснюється, що відповідно до ст. 156 ЗК і ст. 1166 ЦК шкода, заподіяна у тому числі самовільним зайняттям земельної ділянки, відшкодовується у повному обся­зі. Наприклад, при самовільному зайнятті ріллі на користь землекористувача (влас­ника) стягується вартість неодержаної сільськогосподарської продукції, об­числена за ринковими цінами, з ураху­ванням середньої врожайності певної культури в господарстві, за винятком витрат виробництва, пов'язаних зі зби­ранням врожаю.

З урахуванням фізичних та юридич­них властивостей, притаманних нерухо­мому майну, його неправомірне придбан­ня можливе в результаті обернення на користь винного або іншої особи тільки шляхом оформлення права на нерухо­мість. Земельні ділянки, як й інші відок­ремлені природні ресурси, можуть ви­знаватися предметом злочинів проти власності тією мірою, якою їх оборот до­пускається законом, що передбачає вільне здійснення власником права воло­діння, користування і розпорядження та­кими об’єктами нерухомості. Так, у ст. 2 Закону України «Про державну реєстра­цію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» від 01.07.2004 р. № 1952-ІУ встановлено, що об’єкт нерухомого майна (нерухоме майно, нерухомість) — це зе­мельні ділянки, а також об’єкти, розта­шовані на земельній ділянці (будівля, споруда тощо), переміщення яких є не­можливим без їх знецінення та зміни призначення.

Таким чином, інститут правової охо­рони земель має дуже важливе значення як у сенсі конкретизації охоронної функ­ції права, так і в сенсі реалізації соціаль­но-економічної функції права, оскільки він є інструментом у державній право­охоронній політиці й становить систе­му різноманітних заходів, метою яких є раціональне використання земель, спро­тив й запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарсько­го призначення для несільськогосподар - ських потреб, захист земель від антро­погенного впливу, відтворення і підви­щення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель, забезпечення ви­користання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико - культурного призначення.



ПРИМІТКИ

1. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. ukrstat. gov. ua

2. Якість економічного зростання : пер. з англ. / В. Томас, М. Дайламі, А. Дарешвар [та ін.] ; наук. ред. О. Кіліевич. — К. : Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2002. — С. 23—25).

3. Дудоров О. Поняття самовільного зайняття земельної ділянки як злочину / О. Дудоров // Юридичний вісник України. — 2009. — № 16—18.