Іван Брацук,
асистент кафедри європейського права факультету міжнародних відносин Львівського національного університету імені Івана Франка
У статті досліджується специфіка механізму дії директив Європейського Союзу в національних правопорядках держав-членів. Увага зосереджується на аналізі концепції прямої та непрямої дії даних правових актів Європейського Союзу. На підставі аналізу рішень Суду ЄС встановлюються особливості та специфіка дії директив у «горизонтальних» та «вертикальних» площинах.
Ключові слова: право ЄС, директива, пряма дія, непряма дія, норма.
Взаємодія правових системи країн Європи під впливом процесів глобалізації зумовила подальшу їх інтеграцію та взаємозалежність. Саме під впливом даних процесів сформувався Європейський Союз як уособлення найвищого ступеня інтеграції на європейському континенті. Необхідно зазначити, що, як і в інших правових системах, норми права ЄС створювалися шляхом їх закріплення в певних джерелах. Самі джерела права ЄС є унікальними та специфічними. Це зумовлюється насамперед своєрідністю самого права Співтовариства, яке склалося внаслідок взаємозв’язку та взаємодії міжнародного та національного права. Однією з головних форм правотворчості та специфічним джерелом права ЄС виступають директиви, завдяки яким здійснюється гармонізація (зближення) національного права, шляхом введення загальних правил правового регулювання у конкретні сфери суспільного життя.
У вітчизняній та зарубіжній літературі висвітлювалася низка питань щодо процедури дії директив у національних правопо - рядках держав—членів ЄС, зокрема в працях Грені де Бурки, Л. Ентіна, Д. Коппеля, П. Крейга, Л. Луць, В. Му - равйова, П. Пескаторе, Ж. Попової, І. Хохлова. Однак недостатню увагу у вітчизняній правовій доктрині приділено аналізу концепції «прямої» та «непрямої» дії директив у вертикальній та горизонтальній площинах.
Сама система джерел права Європейського Союзу надзвичайно різноманітна, оскільки у ній знайшли своє відображення правові акти, котрі мають неоднакове походження та відрізняються за характером дії, а також належать до різних правових систем (англосаксонського та континентального права). Наприклад, Л. Ентін зазначає, що до головних груп джерел європейського права слід відносити нормативно-правові акти (джерела «первинного» та «вторинного права». — Авт.), загальні принципи права, рішення суду ЄС та міжнародні договори [1].
Серед джерел «вторинного» права особливе місце посідають такі правові акти, як директиви. Щодо змісту самого терміна «директива», то існують різні підходи щодо його визначення. Зокрема в юридичній енциклопедії зазначається, що під поняттям «директива» слід розуміти розпорядження загального характеру або постанову вищого органу, яка видається у письмовій формі та є обов’язковою для виконання [2]. Звідси можна зробити висновок, що директива уособлює вказівку для виконання певних дій.
У свою чергу, згідно зі ст. 249 Договору про створення Європейських Співтовариств (у редакції Ніццького договору), директива являє собою акт Співтовариств, який хоча і є обов’язковим для країн-учасниць, однак не має прямої дії, в результаті чого форми та методи її імплементації покладаються на держави - члени. При цьому держави-члени зобов’язані визначити відповідно до своїх конституційних процедур спосіб включення директиви до національного права, а також встановити орган, який буде здійснювати дану процедуру [3].
Таким чином, у даному випадку головну роль відіграє внутрішній організаційно-правовий механізм імплементації, завдяки якому відбувається впровадження директив у національні правопорядки. Результатом чого є прийняття відповідного нормативно-правового, підзаконного або адміністративного акта, в якому по - вною або частковою мірою знайдуть відображення положення даної директиви на території держави-члена. У даному випадку можна зазначити, що директива є «par excellence» — субсидіарним правовим інструментом [4]. Майже аналогічної позиції дотримується С. Ю. Кашкін який зазначає, що «залежно від предмета директиви та особливостей правової системи конкретної держави, імплементація директив у національне право здійснюється шляхом зміни або відміни діючих законів та підзаконних актів» [5].
З вищенаведеного робимо висновок, що директиви є насамперед актами гармонізації національного права та права ЄС. Але оскільки вони переважно містять лише певні загальні положення, то до них повною мірою не можуть застосовуватися деякі критерії прямої дії, такі як чіткість, точність та відсутність потреби у подальшій імплементації [6].
Дещо складнішою є ситуація з питанням прямої дії директиви в горизонтальних та вертикальних площинах. Насамперед, зміст принципу прямої дії полягає в тому, що «норми прямої дії — це положення, котрі напряму та безпосередньо спричиняють права та обов’язки суб’єктів європейського права; а також пряма дія презюмує загальне та однакове застосування норм права ЄС усіма державами—членами Європейських співтовариств» [7]. Даний принцип є ключовим досягненням Співтовариства у правовій сфері, завдяки чому право ЄС можна виділити в окрему правову систему [8]. Аналізуючи положення ст. 249 Договору про створення Європейських Співтовариств (у редакції Ніццького договору) багато науковців доходять висновку, що в загальному випадку директиви не наділені прямою дією [9]. Оскільки існує необхідність механізму імплементації даного правового акта в ту чи іншу правову систему країн-членів. Однак під час своєї правотворчої практики Суд Європейського Союзу (далі — Суд) допустив у певних випадках можливість прямої дії директив.
Зокрема при розгляді справи Grad Суд зробив висновок, що індивід може посилатися на будь-які акти, видані інституціями ЄС, перед національними судами. При цьому він зазначив, що сам факт обмеженої ролі директиви не перешкоджає даним рішенням володіти прямою дією [10]. По суті це були перші аргументовані твердження Суду щодо можливості надання директивам прямої дії.
Дана позиція знайшла своє підтвердження та розвиток у наступних справах. Зокрема в справі Van Duyn Суд зазначив, що якщо на основі положення ст. 189 (зараз 249) регламенти мають пряме застосування, й відповідно, за своєю природою можуть мати пряму дію, то з цього не випливає, що інші види актів, згадані у цій статті, ніколи не можуть мати подібної дії [11]. У даному випадку по суті допускалося існування, окрім регламентів, інших нормативно - правових актів, яким певною мірою була б притаманна пряма дія. По суті сам факт можливості прямої дії директив знайшов своє відображення саме в розгляді вищезгаданих справ. У них Суд ЄС аргументував свою позицію насамперед тим, що ст. 249 не перешкоджає іншими актам, окрім регламентів володіти прямою дією. Також суд зазначив, що корисна дія директив буде значно меншою, коли особам не дадуть можливості керуватися та використовувати їх у своїх національних судах [12]. І нарешті, Суд зазначив, що ст. 234, яка надає національним судам повноваження звертатись до рішень Суду, що стосуються трактування усіх актів органів Співтовариств, означає і те, що цими актами особи можуть керуватися і у національних судах [13].
Можна стверджувати, що основною метою директив було залишити країнам— членам ЄС право вибору, як саме виконати певне зобов’язання Спільноти і що Суд ЄС не повинен був дозволити фізичним особам анулювати дане право, посилаючись на положення директив. Отже, найважливішим у справі Van Duyn є саме бажання Суду перетворити директиви на ефективну форму права Спільноти та забезпечити їх належне застосування національними судами держав—членів ЄС.
Ще однією ключовою справою, яка справила вагоме значення на розвиток доктрини прямої дії права ЄС у цілому та можливості прямої дії директив зокрема, була справа Ratti, де Суд дещо змінив з теоретичної точки зору сам підхід до поняття «пряма дія». Зокрема Суд наголосив, що директива може мати пряму дію лише тоді, коли закінчився крайній строк, який передбачений щодо її виконання (імплементації. — Авт.) [14]. У даному випадку мало місце запровадження Судом ЄСтак званого the principle of estoppels. Його суть зводилась до того, що якщо держава-член, яка не використала засоби імплементації, що вимагалися директивою у зазначені строки, і тим самим не імплементувала директиву, вона все одно має виконувати усі зобов’язання, що містяться в даній директиві [15]. Таким чином недотримання строку імплементації директив тягне за собою можливість їх прямої дії на території держав-членів. У цьому і виявляється їх специфіка. Погоджуємося з позицією О. Головко, яка зазначає, що «особливістю директив як виду правових актів ЄС є те, що вони передбачають строк їх національно-правової імплементації згідно із правовими приписами та процедурами кожної дер- жави-члена» [16]. Необхідно наголосити, що директива матиме пряму дію, коли зобов’язання, які з неї випливають, є чіткими, точними та беззастережними. У даному випадку відхилення від тексту та мети директиви буде можливим, якщо директива передбачає таку можливість. При цьому необхідно зауважити, що немає обов’язку імплементувати текст директиви дослівно, хоча інколи це є єдиним способом її транспозиції [176].
Під час своєї правотворчої практики Суд неодноразово наголошував на різниці між регламентами та директивами та зазначав, що директива може мати пряму дію, коли держава-член не виконує зобов’язання щодо імплементації стосовно вказаного періоду або правильності імплементації. Однак у даному аспекті необхідно погодитися з думкою І. В. Кравчука, котрий абсолютно логічно зазначає, що «якщо вертикальна пряма дія існує, коли держава-член не здійснила імплементацію, то необхідно визначити, як широко можна тлумачити коло «винних» за нездійснення імплементації» [18]. На підставі розгляду справи Marshall Суд задекларував, що саме держава буде нести відповідальність за нездійснення імплементації директиви.
Усі вищезгадані формулювання та підходи до прямої дії директив стосуються її вертикального розрізу. Внаслідок цього на підставі рішень Суду можна зробити висновок, що директиви наділені вертикальною прямою дією. Щодо їх можливості прямої дії у горизонтальній площині, то тут основну роль відіграло рішення Суду ЄС у справі Marshall, в якій Суд чітко зазначив, що положення директиви не може спрямовуватися на фізичну особу та не може безпосередньо використовуватися проти фізичної особи [19]. По суті було задекларовано неможливість горизонтальної прямої дії директив. Основним аргументом Суду в даному випадку було положення ст. 249 ДЄС, в якій зазначалося, що директиви є обов’язковими для держав-членів, яким вони адресовані, а тому по суті вони не можуть створювати зобов’язання для інших осіб.
Досить цікавим є питання щодо концепції «непрямої дії» директив у національних правопорядках держав—членів ЄС. Її сутність полягає в тому, що положення Спільноти, навіть якщо вони не мають прямої дії, повинні враховуватися національними судами при тлумаченні національного законодавства. Концепція «непрямої дії» була розроблена Європейським судом на основі відкидання горизонтальної прямої дії директив та знайшла своє відображення в справі Von Colson. У даній справі Суд зазначив, що завданням національного суду є тлумачення і застосування законодавства, прийнятого для виконання директиви відповідно до вимог права Спільноти, не виходячи за рамки свободи дій згідно з національним законодавством [20]. Це означало, що національні суди були зобов’язані тлумачити національне законодавство відповідно до директив. Однак цей обов’язок стосується лише національних заходів щодо здійснення імплементації.
Концепція «непрямої дії» також застосовувалася до національного законодавства, яке по суті було прийняте ще до цієї чи іншої директиви та не мало на меті виконання даної директиви. А саме, при розгляді справи Marleasing Суд зазначив, що «застосовуючи національне право, незалежно від того, чи положення, що розглядаються, датуються ранішою або пізнішою датою щодо директиви, національні суди, що тлумачитимуть національне право, мають це робити завжди у контексті змісту та мети директиви, для того щоб досягти передбачених нею результатів» [21]. Рішення Суду в даному випадку означає, що, застосовуючи національне право, яке прийняте раніше або пізніше від директив, національний суд зобов’язаний тлумачити його у якомога більшій відповідності до даних директив. Також необхідно наголосити на тому, що «більш пізні за часом національні акти, котрі суперечать за своїм змістом директивам, не будуть вважатися нечинними. Законодавець дер - жав-членів у даних випадках зобов’язаний в розумні строки привести свій національний правопорядок у відповідність до норм директив» [22].
Слід зазначити, що під час розгляду справи Kolpinghuis Nijmegen Суд ЄС дещо відкоригував та навіть обмежив принцип «непрямої дії» директив. Він зазначив, що «обов’язок національних судів тлумачити відповідні норми національного законодавства відповідно до змісту директиви обмежений загальними принципами права, що є частиною права Співтовариства, а саме принципом юридичної однозначності та відсутністю зворотної сили» [23]. При цьому Судом було наголошено, що даний постулат не має ніякого значення, якщо дата, вказана на документі, відповідно до якої має бути змінено національне законодавство, не спливла. Тут першочерговим постає питання, з якого часу виникає «непряма дія» директив, на що однозначної відповіді серед вітчизняних та зарубіжних науковців немає. Так, наприклад, П. Крейг дотримується думки, що вже після запровадження директиви виникає її «непряма дія» [24]. У принципі підтримує дану позицію і російський науковець Л. Ентін, який зазначає, що «директиви вступають в дію з дати їх опублікування або нотифікації, а не з моменту закінчення строку, встановленого для їх реалізації» [25]. Іншої думки дотримується Грені де Бурка, який абсолютно логічно зауважує, що «непряма дія» розпочинається лише після спливу строку, встановленого на їх (директив. — Авт.) здійснення [26].
Аналізуючи особливості прямої та непрямої дії директив у горизонтальних та вертикальних площинах можна зробити висновок, що концепція «непрямої дії» відіграє важливе значення там, де принцип прямої дії не застосовується. Навіть тоді, коли директива не має прямої дії, національні органи влади все ще зобов’язані тлумачити свої національні положення, які спрямовані на виконання цієї директиви, відповідно до її змісту та мети. Суд ЄС створив концепцію «непрямої дії» насамперед для підвищення ефективності права Європейської Спільноти. Зобов’язавши країни-члени тлумачити національне законодавство відповідно до положень Спільноти, Європейському Суду вдалося заповнити значну прогалину у ефективності права Спільноти там, де положенням Спільноти бракувало властивості прямої дії.
У свою чергу, концепція «прямої дії» є ключовим елементом у вдосконаленні ефективності законодавства Спільноти. Завдяки їй громадяни Європейського Союзу можуть подавати позови, які посилаються на право ЄС, до своїх національних судів. Важливим аспектом прямої дії є і те, що національні суди повинні посилатися на право ЄС та застосовувати його при виникненні колізії між ним та своїм національним правом країн—членів Європейського Союзу.
ПРИМІТКИ
1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учеб. для вузов / отв. ред. Л. М. Энтин. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М. : НОРМА, 2005. — С. 101.
2. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко [та ін.]. — К. : Укр. енциклопедія, 1999. — Т. 2. — С. 190.
3. Право и межгосударственные объединения / В. Г. Вишняков, В. А. Егиазаров, Ю. А. Королев [и др.] / под общ. ред. В. Г. Вишнякова. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — С. 323.
4. Попова Жасмин. Право на Европейския союз/ Жасмин Попова. — 2-е изд. — София : Фондация «Европейски институт», 2006. — С. 166.
5. Право Европейского Союза : учеб. для вузов / под. ред. С. Ю. Кашкина. — М. : Юристъ,
2004. — С. 126.
6. Кравчук І. В. Гармонізація національних правових систем з правом ЄС / І. В. Кравчук, М. В. Парпан. — К. : Слово, 2004. — С. 51.
7. Энтин Л. М. Актуальные проблемы европейского права : учеб. пособ. / Л. М. Энтин. — М. : Флинта : МПСИ, 2008. — С. 72.
8. Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского Союза / И. И. Хохлов. — М. : Междунар. отношения, 2007. — С. 54.
9. Pescatore, Pierre, The Doctrine of «Direct Effect»: An infant Disease of Community Law, European Law Review, 8, 1983. — P. 167—170.
10. Case 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein [1970] ECR 825.
11. Case 41/71 Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337, [1975] 1 CMLR 1.
12. Kapteyn, P. J.G. and VerLoren van Themaat. Introduction to the Law of the European Communities: From Maastricht Amsterdam / Ed. by Gormley Laurence W. — L.; Boston: Kluwer law international 1998. — CXLVI. — P. 1447.
13. Craig, Paul and de Burca, Grainne, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, second edition, 1998. — P. 187.
14. Case 148/78 Publicio Ministero v Tulio Ratti [1979] ECR 1629.
15. Coppel, Jason, Rights, Duties and the End of Marshall, Modern Law Review, 57:6, November 1994. — P. 859—879.
16. Взаємодія міжнародного права з внутрішнім правом України // Механізми адаптації законодавства європейських держав до правових стандартів Європейського Союзу / В. Н. Денисова, О. І. Головко. — К. : Юстініан, 2006. — С. 554.
17. Свобода Павел. Вступ до європейського права / Павел Свобода ; пер. з чеськ. — К. : К. І.С., 2006. — С. 86.
18. Кравчук І. В. Зазнач. праця. — С. 53.
19. Case 152/84 M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723.
20. Case 14/83 Von Colson and Kamunn v. Land Nordhein — West Falen [1984] ECR 1891.
21. Case 106/89 Marleasing S. A v. La Commercial International De Alimentacion S. A. [1990] ECR 4135; [1992] CMLR 305.
22. Право и межгосударственные объединения / В. Г. Вишняков, В. А. Егиазаров, Ю. А. Королев [и др.] / под общ. ред. В. Г. Вишнякова. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — С. 324.
23. Case 80/86 Officier van Justitie v. Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969.
24. Paul Craig, Directives: ‘Direct Effect, Indirect Effect and the Construction of National Legislation’, (22) EL Rev. 1997. — P. 525.
25. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учеб. для вузов / отв. ред. Л. М. Энтин. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М. : НОРМА,
2005. — С. 109.
26. Grainne de Burca, ‘Giving Effect to European Community Directives’, (55) ML Rev. 1992. — P. 218.
Брацук Иван. Действие директив ЕС в национальных правопорядках государств - членов (концепции прямого и непрямого действия).
В статье исследуется специфика механизма действия директив ЕС в национальных правопорядках государств-членов. Внимание обращается на анализ концепции прямого и непрямого действия данных правовых актов Европейского Союза. На основе анализа решений Суда ЕС устанавливаются особенности и специфика действия директив в «горизонтальных» и «вертикальных» плоскостях.
Ключевые слова: право Европейского Союза, директива, прямое действие, непрямое действие, норма.
Bratsuk Ivan. Effect of the European Union directives in the national legislations of the member states (conception of direct and indirect effect).
It is researched in the article, the mechanism of effect of the European Union directives in national legislations of member states. Special consideration is given to analysis of direct and indirect effect conception of above-mentioned European Union statutory acts. The very peculiarity and specificity of directives’ effect in both vertical and horizontal dimensions is established on the grounds of EU Court decisions.
Key words: European Union Law, directive, direct effect, indirect effect, norm.
|