Іван Брацук,

асистент кафедри європейського права факультету міжнародних відносин Львівського національного університету імені Івана Франка

У статті досліджується специфіка механізму дії директив Європейського Союзу в на­ціональних правопорядках держав-членів. Увага зосереджується на аналізі концепції прямої та непрямої дії даних правових актів Європейського Союзу. На підставі аналізу рішень Суду ЄС встановлюються особливості та специфіка дії директив у «горизон­тальних» та «вертикальних» площинах.

Ключові слова: право ЄС, директива, пряма дія, непряма дія, норма.

Взаємодія правових системи країн Єв­ропи під впливом процесів глобалізації зумовила подальшу їх інтеграцію та взаємозалежність. Саме під впливом да­них процесів сформувався Європейський Союз як уособлення найвищого ступеня інтеграції на європейському континенті. Необхідно зазначити, що, як і в інших правових системах, норми права ЄС ство­рювалися шляхом їх закріплення в пев­них джерелах. Самі джерела права ЄС є унікальними та специфічними. Це зу­мовлюється насамперед своєрідністю са­мого права Співтовариства, яке склалося внаслідок взаємозв’язку та взаємодії міжнародного та національного права. Однією з головних форм правотворчості та специфічним джерелом права ЄС ви­ступають директиви, завдяки яким здій­снюється гармонізація (зближення) на­ціонального права, шляхом введення за­гальних правил правового регулювання у конкретні сфери суспільного життя.

У вітчизняній та зарубіжній літературі висвітлювалася низка питань щодо проце­дури дії директив у національних правопо - рядках держав—членів ЄС, зокрема в пра­цях Грені де Бурки, Л. Ентіна, Д. Коппеля, П. Крейга, Л. Луць, В. Му - равйова, П. Пескаторе, Ж. Попової, І. Хохлова. Однак недостатню увагу у вітчизняній правовій доктрині приділено аналізу концепції «прямої» та «непрямої» дії директив у вертикальній та горизон­тальній площинах.

Сама система джерел права Європей­ського Союзу надзвичайно різноманітна, оскільки у ній знайшли своє відображення правові акти, котрі мають неоднакове по­ходження та відрізняються за характером дії, а також належать до різних правових систем (англосаксонського та континен­тального права). Наприклад, Л. Ентін за­значає, що до головних груп джерел євро­пейського права слід відносити норма­тивно-правові акти (джерела «первинного» та «вторинного права». — Авт.), загальні принципи права, рішення суду ЄС та між­народні договори [1].

Серед джерел «вторинного» права особ­ливе місце посідають такі правові акти, як директиви. Щодо змісту самого тер­міна «директива», то існують різні підхо­ди щодо його визначення. Зокрема в юри­дичній енциклопедії зазначається, що під поняттям «директива» слід розуміти роз­порядження загального характеру або по­станову вищого органу, яка видається у письмовій формі та є обов’язковою для виконання [2]. Звідси можна зробити ви­сновок, що директива уособлює вказівку для виконання певних дій.

У свою чергу, згідно зі ст. 249 Догово­ру про створення Європейських Співтова­риств (у редакції Ніццького договору), директива являє собою акт Співтовариств, який хоча і є обов’язковим для країн-учасниць, однак не має прямої дії, в результаті чого форми та методи її ім­плементації покладаються на держави - члени. При цьому держави-члени зобо­в’язані визначити відповідно до своїх конституційних процедур спосіб вклю­чення директиви до національного пра­ва, а також встановити орган, який буде здійснювати дану процедуру [3].

Таким чином, у даному випадку голов­ну роль відіграє внутрішній організацій­но-правовий механізм імплементації, за­вдяки якому відбувається впровадження директив у національні правопорядки. Результатом чого є прийняття відповідно­го нормативно-правового, підзаконного або адміністративного акта, в якому по - вною або частковою мірою знайдуть від­ображення положення даної директиви на території держави-члена. У даному ви­падку можна зазначити, що директива є «par excellence» — субсидіарним право­вим інструментом [4]. Майже аналогічної позиції дотримується С. Ю. Кашкін який зазначає, що «залежно від предмета ди­рективи та особливостей правової систе­ми конкретної держави, імплементація директив у національне право здійсню­ється шляхом зміни або відміни діючих законів та підзаконних актів» [5].

З вищенаведеного робимо висновок, що директиви є насамперед актами гар­монізації національного права та права ЄС. Але оскільки вони переважно міс­тять лише певні загальні положення, то до них повною мірою не можуть застосо­вуватися деякі критерії прямої дії, такі як чіткість, точність та відсутність по­треби у подальшій імплементації [6].

Дещо складнішою є ситуація з питан­ням прямої дії директиви в горизонталь­них та вертикальних площинах. Насампе­ред, зміст принципу прямої дії полягає в тому, що «норми прямої дії — це положен­ня, котрі напряму та безпосередньо спри­чиняють права та обов’язки суб’єктів євро­пейського права; а також пряма дія презюмує загальне та однакове застосуван­ня норм права ЄС усіма державами—чле­нами Європейських співтовариств» [7]. Да­ний принцип є ключовим досягненням Співтовариства у правовій сфері, завдяки чому право ЄС можна виділити в окрему правову систему [8]. Аналізуючи положен­ня ст. 249 Договору про створення Європе­йських Співтовариств (у редакції Ніццько­го договору) багато науковців доходять висновку, що в загальному випадку дирек­тиви не наділені прямою дією [9]. Оскіль­ки існує необхідність механізму імплемен­тації даного правового акта в ту чи іншу правову систему країн-членів. Однак під час своєї правотворчої практики Суд Євро­пейського Союзу (далі — Суд) допустив у певних випадках можливість прямої дії директив.

Зокрема при розгляді справи Grad Суд зробив висновок, що індивід може поси­латися на будь-які акти, видані інститу­ціями ЄС, перед національними судами. При цьому він зазначив, що сам факт об­меженої ролі директиви не перешкоджає даним рішенням володіти прямою дією [10]. По суті це були перші аргументовані твердження Суду щодо можливості на­дання директивам прямої дії.

Дана позиція знайшла своє підтвер­дження та розвиток у наступних спра­вах. Зокрема в справі Van Duyn Суд за­значив, що якщо на основі положення ст. 189 (зараз 249) регламенти мають пряме застосування, й відповідно, за своєю природою можуть мати пряму дію, то з цього не випливає, що інші види ак­тів, згадані у цій статті, ніколи не мо­жуть мати подібної дії [11]. У даному ви­падку по суті допускалося існування, окрім регламентів, інших нормативно - правових актів, яким певною мірою була б притаманна пряма дія. По суті сам факт можливості прямої дії директив знайшов своє відображення саме в роз­гляді вищезгаданих справ. У них Суд ЄС аргументував свою позицію насамперед тим, що ст. 249 не перешкоджає іншими актам, окрім регламентів володіти пря­мою дією. Також суд зазначив, що корис­на дія директив буде значно меншою, ко­ли особам не дадуть можливості керува­тися та використовувати їх у своїх націо­нальних судах [12]. І нарешті, Суд зазна­чив, що ст. 234, яка надає національним судам повноваження звертатись до рі­шень Суду, що стосуються трактування усіх актів органів Співтовариств, означає і те, що цими актами особи можуть керу­ватися і у національних судах [13].

Можна стверджувати, що основною ме­тою директив було залишити країнам— членам ЄС право вибору, як саме виконати певне зобов’язання Спільноти і що Суд ЄС не повинен був дозволити фізичним особам анулювати дане право, посилаючись на по­ложення директив. Отже, найважливішим у справі Van Duyn є саме бажання Суду пе­ретворити директиви на ефективну форму права Спільноти та забезпечити їх належ­не застосування національними судами держав—членів ЄС.

Ще однією ключовою справою, яка справила вагоме значення на розвиток доктрини прямої дії права ЄС у цілому та можливості прямої дії директив зокрема, була справа Ratti, де Суд дещо змінив з теоретичної точки зору сам підхід до по­няття «пряма дія». Зокрема Суд наголо­сив, що директива може мати пряму дію лише тоді, коли закінчився крайній строк, який передбачений щодо її вико­нання (імплементації. — Авт.) [14]. У да­ному випадку мало місце запровадження Судом ЄСтак званого the principle of estoppels. Його суть зводилась до того, що якщо держава-член, яка не використала засоби імплементації, що вимагалися ди­рективою у зазначені строки, і тим самим не імплементувала директиву, вона все одно має виконувати усі зобов’язання, що містяться в даній директиві [15]. Таким чином недотримання строку імплемента­ції директив тягне за собою можливість їх прямої дії на території держав-членів. У цьому і виявляється їх специфіка. По­годжуємося з позицією О. Головко, яка зазначає, що «особливістю директив як виду правових актів ЄС є те, що вони пе­редбачають строк їх національно-право­вої імплементації згідно із правовими приписами та процедурами кожної дер- жави-члена» [16]. Необхідно наголосити, що директива матиме пряму дію, коли зо­бов’язання, які з неї випливають, є чітки­ми, точними та беззастережними. У дано­му випадку відхилення від тексту та мети директиви буде можливим, якщо дирек­тива передбачає таку можливість. При цьо­му необхідно зауважити, що немає обо­в’язку імплементувати текст директиви дослівно, хоча інколи це є єдиним спосо­бом її транспозиції [176].

Під час своєї правотворчої практики Суд неодноразово наголошував на різниці між регламентами та директивами та за­значав, що директива може мати пряму дію, коли держава-член не виконує зобо­в’язання щодо імплементації стосовно вка­заного періоду або правильності імплемен­тації. Однак у даному аспекті необхідно погодитися з думкою І. В. Кравчука, кот­рий абсолютно логічно зазначає, що «якщо вертикальна пряма дія існує, коли держава-член не здійснила імплемента­цію, то необхідно визначити, як широко можна тлумачити коло «винних» за не­здійснення імплементації» [18]. На підста­ві розгляду справи Marshall Суд задекла­рував, що саме держава буде нести відпові­дальність за нездійснення імплементації директиви.

Усі вищезгадані формулювання та під­ходи до прямої дії директив стосуються її вертикального розрізу. Внаслідок цього на підставі рішень Суду можна зробити висновок, що директиви наділені верти­кальною прямою дією. Щодо їх можливо­сті прямої дії у горизонтальній площині, то тут основну роль відіграло рішення Суду ЄС у справі Marshall, в якій Суд чіт­ко зазначив, що положення директиви не може спрямовуватися на фізичну особу та не може безпосередньо використовувати­ся проти фізичної особи [19]. По суті було задекларовано неможливість горизон­тальної прямої дії директив. Основним аргументом Суду в даному випадку було положення ст. 249 ДЄС, в якій зазначало­ся, що директиви є обов’язковими для держав-членів, яким вони адресовані, а тому по суті вони не можуть створювати зобов’язання для інших осіб.

Досить цікавим є питання щодо кон­цепції «непрямої дії» директив у націо­нальних правопорядках держав—членів ЄС. Її сутність полягає в тому, що поло­ження Спільноти, навіть якщо вони не ма­ють прямої дії, повинні враховуватися на­ціональними судами при тлумаченні національного законодавства. Концепція «непрямої дії» була розроблена Європей­ським судом на основі відкидання гори­зонтальної прямої дії директив та знайшла своє відображення в справі Von Colson. У даній справі Суд зазначив, що завданням національного суду є тлумачення і застосу­вання законодавства, прийнятого для ви­конання директиви відповідно до вимог права Спільноти, не виходячи за рамки свободи дій згідно з національним законо­давством [20]. Це означало, що національ­ні суди були зобов’язані тлумачити націо­нальне законодавство відповідно до дирек­тив. Однак цей обов’язок стосується лише національних заходів щодо здійснення ім­плементації.

Концепція «непрямої дії» також засто­совувалася до національного законодав­ства, яке по суті було прийняте ще до цієї чи іншої директиви та не мало на меті ви­конання даної директиви. А саме, при роз­гляді справи Marleasing Суд зазначив, що «застосовуючи національне право, неза­лежно від того, чи положення, що розгля­даються, датуються ранішою або пізнішою датою щодо директиви, національні суди, що тлумачитимуть національне право, ма­ють це робити завжди у контексті змісту та мети директиви, для того щоб досягти передбачених нею результатів» [21]. Рі­шення Суду в даному випадку означає, що, застосовуючи національне право, яке прийняте раніше або пізніше від дирек­тив, національний суд зобов’язаний тлу­мачити його у якомога більшій відповідності до даних директив. Також необхідно наголосити на тому, що «більш пізні за ча­сом національні акти, котрі суперечать за своїм змістом директивам, не будуть вва­жатися нечинними. Законодавець дер - жав-членів у даних випадках зобов’язаний в розумні строки привести свій національ­ний правопорядок у відповідність до норм директив» [22].

Слід зазначити, що під час розгляду справи Kolpinghuis Nijmegen Суд ЄС дещо відкоригував та навіть обмежив принцип «непрямої дії» директив. Він зазначив, що «обов’язок національних судів тлума­чити відповідні норми національного за­конодавства відповідно до змісту дирек­тиви обмежений загальними принципами права, що є частиною права Співтоварис­тва, а саме принципом юридичної одно­значності та відсутністю зворотної сили» [23]. При цьому Судом було наголошено, що даний постулат не має ніякого значен­ня, якщо дата, вказана на документі, від­повідно до якої має бути змінено на­ціональне законодавство, не спливла. Тут першочерговим постає питання, з якого часу виникає «непряма дія» директив, на що однозначної відповіді серед вітчизня­них та зарубіжних науковців немає. Так, наприклад, П. Крейг дотримується дум­ки, що вже після запровадження дирек­тиви виникає її «непряма дія» [24]. У принципі підтримує дану позицію і росій­ський науковець Л. Ентін, який зазначає, що «директиви вступають в дію з дати їх опублікування або нотифікації, а не з мо­менту закінчення строку, встановленого для їх реалізації» [25]. Іншої думки до­тримується Грені де Бурка, який абсо­лютно логічно зауважує, що «непряма дія» розпочинається лише після спливу строку, встановленого на їх (директив. — Авт.) здійснення [26].

Аналізуючи особливості прямої та не­прямої дії директив у горизонтальних та вертикальних площинах можна зро­бити висновок, що концепція «непрямої дії» відіграє важливе значення там, де принцип прямої дії не застосовується. Навіть тоді, коли директива не має прямої дії, національні органи влади все ще зобов’язані тлумачити свої націо­нальні положення, які спрямовані на ви­конання цієї директиви, відповідно до її змісту та мети. Суд ЄС створив концеп­цію «непрямої дії» насамперед для підви­щення ефективності права Європейської Спільноти. Зобов’язавши країни-члени тлумачити національне законодавство відповідно до положень Спільноти, Євро­пейському Суду вдалося заповнити знач­ну прогалину у ефективності права Спільноти там, де положенням Спільно­ти бракувало властивості прямої дії.

У свою чергу, концепція «прямої дії» є ключовим елементом у вдосконаленні ефективності законодавства Спільно­ти. Завдяки їй громадяни Європейського Союзу можуть подавати позови, які по­силаються на право ЄС, до своїх націо­нальних судів. Важливим аспектом пря­мої дії є і те, що національні суди повинні посилатися на право ЄС та за­стосовувати його при виникненні колізії між ним та своїм національним правом країн—членів Європейського Союзу.

ПРИМІТКИ

1. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав че­ловека : учеб. для вузов / отв. ред. Л. М. Энтин. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М. : НОРМА, 2005. — С. 101.

2. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко [та ін.]. — К. : Укр. енцик­лопедія, 1999. — Т. 2. — С. 190.

3. Право и межгосударственные объединения / В. Г. Вишняков, В. А. Егиазаров, Ю. А. Коро­лев [и др.] / под общ. ред. В. Г. Вишнякова. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — С. 323.

4. Попова Жасмин. Право на Европейския союз/ Жасмин Попова. — 2-е изд. — София : Фондация «Европейски институт», 2006. — С. 166.

5. Право Европейского Союза : учеб. для вузов / под. ред. С. Ю. Кашкина. — М. : Юристъ,

2004. — С. 126.

6. Кравчук І. В. Гармонізація національних правових систем з правом ЄС / І. В. Кравчук, М. В. Парпан. — К. : Слово, 2004. — С. 51.

7. Энтин Л. М. Актуальные проблемы европейского права : учеб. пособ. / Л. М. Энтин. — М. : Флинта : МПСИ, 2008. — С. 72.

8. Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского Союза / И. И. Хохлов. — М. : Междунар. отношения, 2007. — С. 54.

9. Pescatore, Pierre, The Doctrine of «Direct Effect»: An infant Disease of Community Law, European Law Review, 8, 1983. — P. 167—170.

10. Case 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein [1970] ECR 825.

11. Case 41/71 Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337, [1975] 1 CMLR 1.

12. Kapteyn, P. J.G. and VerLoren van Themaat. Introduction to the Law of the European Communities: From Maastricht Amsterdam / Ed. by Gormley Laurence W. — L.; Boston: Kluwer law international 1998. — CXLVI. — P. 1447.

13. Craig, Paul and de Burca, Grainne, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, second edition, 1998. — P. 187.

14. Case 148/78 Publicio Ministero v Tulio Ratti [1979] ECR 1629.

15. Coppel, Jason, Rights, Duties and the End of Marshall, Modern Law Review, 57:6, November 1994. — P. 859—879.

16. Взаємодія міжнародного права з внутрішнім правом України // Механізми адаптації законодавства європейських держав до правових стандартів Європейського Союзу / В. Н. Де­нисова, О. І. Головко. — К. : Юстініан, 2006. — С. 554.

17. Свобода Павел. Вступ до європейського права / Павел Свобода ; пер. з чеськ. — К. : К. І.С., 2006. — С. 86.

18. Кравчук І. В. Зазнач. праця. — С. 53.

19. Case 152/84 M. H. Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723.

20. Case 14/83 Von Colson and Kamunn v. Land Nordhein — West Falen [1984] ECR 1891.

21. Case 106/89 Marleasing S. A v. La Commercial International De Alimentacion S. A. [1990] ECR 4135; [1992] CMLR 305.

22. Право и межгосударственные объединения / В. Г. Вишняков, В. А. Егиазаров, Ю. А. Коро­лев [и др.] / под общ. ред. В. Г. Вишнякова. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — С. 324.

23. Case 80/86 Officier van Justitie v. Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969.

24. Paul Craig, Directives: ‘Direct Effect, Indirect Effect and the Construction of National Legislation’, (22) EL Rev. 1997. — P. 525.

25. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав че­ловека : учеб. для вузов / отв. ред. Л. М. Энтин. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — М. : НОРМА,

2005. — С. 109.

26. Grainne de Burca, ‘Giving Effect to European Community Directives’, (55) ML Rev. 1992. — P. 218.

Брацук Иван. Действие директив ЕС в национальных правопорядках государств - членов (концепции прямого и непрямого действия).

В статье исследуется специфика механизма действия директив ЕС в национальных правопорядках государств-членов. Внимание обращается на анализ концепции прямого и непрямого действия данных правовых актов Европейского Союза. На основе анализа ре­шений Суда ЕС устанавливаются особенности и специфика действия директив в «гори­зонтальных» и «вертикальных» плоскостях.

Ключевые слова: право Европейского Союза, директива, прямое действие, непрямое дей­ствие, норма.

Bratsuk Ivan. Effect of the European Union directives in the national legislations of the member states (conception of direct and indirect effect).

It is researched in the article, the mechanism of effect of the European Union directives in national legislations of member states. Special consideration is given to analysis of direct and indirect effect conception of above-mentioned European Union statutory acts. The very peculiarity and specificity of directives’ effect in both vertical and horizontal dimensions is established on the grounds of EU Court decisions.

Key words: European Union Law, directive, direct effect, indirect effect, norm.