joomla
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВА ОХОРОНА ПРАВА ВЛАСНОСТІ НА ПРИРОДНІ РЕСУРСИ
Юридична Україна


Роман Афанасієв,

здобувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Ко - рецького НАН України

Система адміністративно-правових засобів*

У сучасних умовах стрімкого розвит­ку науково-технічного прогресу набуває особливої актуальності вивчення і удоско­налення правових шляхів реалізації ме­ханізму забезпечення права власності на природні ресурси. Це, серед іншого, зу­мовлює подальшу науково-практичну розробку адміністративно-правових засо­бів охорони і захисту права власності на природні ресурси.

За нашим уявленням, такій адміністра­тивній охороні підлягають, по-перше, права та інтереси суб’єкта власності за ра­ціонального і належного, відповідного ви­могам законодавства і публічним інтере­сам, здійснення права власності на при­родні ресурси, причому, як публічного суб’єкта, так і суб’єкта приватного, в сенсі чого проявляється поряд з адміністратив- но-юрисдикційною і публічно-сервісна складова адміністративного впливу.

По-друге, охороняються також і власне всі об’єкти права власності на природні ресурси, чим забезпечуються публічні ін­тереси в цій сфері. В такому публічному механізмі охорони держава в особі упов­новажених органів посідає центральне місце, оскільки лише вона шляхом засто­сування відповідних адміністративно-пра­вових засобів здатна комплексно і систем­но вирішувати проблеми забезпечення права власності на природні ресурси, яке має публічний характер.

Проте аналіз відповідних наукових праць у сфері адміністративно-правової охорони зазначених об’єктів свідчить про недостатній ступінь наукової розроб­ки досліджуваного питання, що в тому числі породжує проблеми практичного характеру. Наприклад, деякі сучасні українські правознавці — Ю. С. Шемшу - ченко, А. П. Гетьман, М. В. Шульга, О. С. Баб’як, П. Д. Біленчук, Ю. О. Чир­ва та деякі інші — в основному до­сліджують цю проблематику в межах екологічного права [1; 2; 3]. Окремі ж публікації у науці адміністративного права з приводу саме адміністратив­но-правової охорони права власності на природні ресурси взагалі відсутні.

В спеціальній науковій літературі пе­реважно об’єктом дослідження виступає охорона, в тому числі й адміністратив­но-правова охорона природи (природного середовища, оточуючого середовища), а охорона права власності на природні ре­сурси аналізується авторами лише в ме­жах цього питання. Проте адміністра­тивно-правова охорона природи полягає, серед іншого, або, навіть, перш за все, в охороні державою права власності на природні ресурси, яка здійснюється особливими, притаманними їй засобами впливу, чим забезпечується публічний інтерес в цій сфері. Щоб можна було на­лежно здійснювати право власності на природні ресурси, його треба охороняти. Тож проблематика такої охорони викли­кає самостійний науково-практичний ін­терес, оскільки являє собою недостатньо досліджений адміністративно-правовий аспект механізму забезпечення права власності на природні ресурси.

Також необхідно зауважити, що проб­лематика, пов’язана з охороною і захис­том, у тому числі права власності, скла­дала та продовжує складати предмет досліджень вчених різних галузей пра­ва, таких як В. Б. Авер’янов, О. М. Бан­дурка, Д. М. Бахрах, О. К. Безсмертний, Ю. П. Битяк, А. С. Васильєв, І. І. Вере­меенко, С. Т. Гончарук, Є. В. Додін, Д. М. Лук’янець, О. В. Сєрьогін, Ю. С. Шемшученко, В. К. Шкарупа та інших, що дає нам можливість просте­жити окремі закономірності певних по­зицій учених щодо зазначеної проблеми.

Основною метою статті є розкриття охоронного (захисного) аспекту адміні­стративно-правового механізму забезпе­чення права власності на природні ре­сурси та аналіз загальної системи його складових елементів — адміністратив­но-правових засобів охорони (захисту) права власності на природні ресурси.

Для досягнення зазначеної мети в про­цесі проведеного дослідження вирішува­лися такі завдання: здійснено спробу да­ти визначення адміністративно-правової охорони права власності на природні ре­сурси, систематизовано адміністративно - правові засоби охорони (захисту) права власності на природні ресурси, проана­лізовано природу та розкрито суть окре­мих груп засобів такої системи: організа­ційного і попереджувального (запобіж­ного) характеру, засобів припинення і відновлення, а також засобу адміністра­тивної відповідальності.

Юридичний аналіз чинного законо­давства України і, зокрема, статей 13 і

14 Конституції України, дозволяє ствер­джувати, що з метою забезпечення пуб­лічно-приватного інтересу охорона і за­хист права власності на природні ресурси здійснюється державою через органи державної влади (місцевого само­врядування). Цієї ж думки дотримують­ся і дослідники в юридичній літературі, стверджуючи, що така охорона є предме­том діяльності всіх державних органів, центральних і місцевих, загальної і спе­ціальної компетенції [4].

Виконавчо-розпорядча діяльність цих органів держави регулюється адміністра­тивним правом, а відносини, що склада­ються в сфері такої діяльності, маючи пев­ну специфіку та утворюючи стійку єд­ність, визнаються адміністративно-право­вими. Для охорони і захисту права влас­ності на природні ресурси держава в особі державних органів і їх посадових осіб за­стосовує сукупність передбачених законо­давством правових обмежень, обтяжень, заборон, позбавлень та інших правових засобів, чим забезпечується попередження і припинення поведінки, що суперечить вимогам законодавства і публічним інте­ресам у цій царині, відновлення пору­шених прав та інтересів, притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, адміністративна охорона права власності на природні ресурси здійсню­ється органами державної влади за допо­могою відповідних охоронних правових засобів, у порядку, визначеному нормами адміністративного права. Таким чином, зміст правової охорони права власності на природні ресурси становлять організа­ційні, попереджувальні, заборонні, від - новлювальні, контрольні, каральні, за­охочувальні засоби. Зі змісту нашого дослідження такі засоби можуть визнава­тися примусовими. Саме адміністратив­но-правові засоби в забезпеченні такої охорони виступають основними, поміж цивільних, кримінальних та інших пра­вових засобів, оскільки вони є основою всього механізму державно-правового впливу, моделюючи та регламентуючи суспільні відносини. Вдаючись до адміні­стративно-охоронних засобів держава ви­значає масштаб і межі поводження з при­воду конкретних об’єктів права власності на природні ресурси, а отже, бажану, з погляду суспільства і публічних інтере­сів, поведінку та наслідки небажаних (за­боронених) вчинків, тобто держава таким чином забезпечує охорону цих об’єктів і відповідні права на них.

Аналіз чинного законодавства свід­чить, що такі засоби складають цілісну систему правових ресурсів охорони і за­хисту, а не їх просту сукупність, оскільки вони специфічно поєднані, взаємопов’яза­ні, застосовуються взаємообумовлено і, за­звичай, в комплексі. У зв’язку з цим по­стає питання про можливість структурно­го об’єднання всіх адміністративно-право­вих засобів, що забезпечують охорону і за­хист права власності на природні ресурси в єдину систему, і виділення в її межах окремих груп правових засобів з ураху­ванням їх примусової природи. Диферен­ціація адміністративно-правових засобів охорони (захисту) права власності на при­родні ресурси дозволяє детальніше з’ясу­вати суть кожного такого засобу, встано­вити випадки, порядок і конкретних уповноважених суб’єктів їх застосування, визначити об’єкти впливу тощо. Це ство­рює підґрунтя для вирішення ряду прак­тичних і науково-теоретичних задач.

Тож можна запропонувати поділ адміністративно-правових засобів охоро­ни (захисту) права власності на природні ресурси залежно від виду державного примусу, мети застосування та способу адміністративно-правового забезпечен­ня, що цілком відповідає всьому ходу розвитку наукових уявлень. Виходячи з цього адміністративно-правові засоби охорони (захисту) права власності на природні ресурси доречно розглядати в системі, що складається з наступних груп засобів: організаційного і попере­джувального (запобіжного) характеру, засобів припинення і відновлення та за­собу відповідальності.

Засоби організаційного і попереджувального характеру

Охоронні засоби організаційного ха­рактеру використовуються для забезпе­чення чіткої та ефективної організації управлінської діяльності в сфері охоро­ни, водночас за допомогою цих засобів держава чинить організуючий вплив на всіх суб’єктів, що здійснюють право власності на природні ресурси, визнача­ючи масштаб і встановлюючи межі пово­дження з приводу конкретних об’єктів права власності на природні ресурси, охороняючи їх. Тож за рахунок належно­го організуючого впливу адміністратив­но-правовими засобами держава гарантує недопущення протиправної поведінки з боку конкретних осіб щодо права власно­сті на природні ресурси, виявляє особли­вості детермінації, усуває причини, що сприяють вчиненню правопорушень, створює умови, які виключають проти­правну поведінку названих осіб, тобто ра­зом з організаційним впливом здійсню­ється адміністративно-правове попере­дження (запобігання) правопорушень.

Засоби адміністративного попереджен­ня у його вузькому розумінні застосову­ються компетентними органами і їх поса­довими особами з метою недопущення, запобігання порушенням у сфері права власності на природні ресурси, усунення та нейтралізації причин і умов таких по­рушень. Застосовуються ці засоби при особливих обставинах, коли реальних по­рушень права власності на природні ре­сурси не існує, однак вони можуть з’яви­тися, якщо не будуть застосовуватися за­соби адміністративного попередження. Тому в застосуванні цих засобів проявля­ється державна передбачливість у сфері забезпечення права власності на природ­ні ресурси. Таким чином упереджуючий характер організаційно-попереджуваль­них засобів дозволяє державі за їх допо­могою утворювати важливий і діяльний охоронний механізм адміністративно - правової превенції.

Проте, на жаль, чіткого переліку та­ких засобів ані в законодавчих актах, ані в спеціальній літературі до цього часу не визначено. Тож можна виділити такі ор­ганізаційно-попереджувальні засоби ад­міністративного характеру, як облік, узагальнення і обробка інформації з пи­тань охорони об’єктів права власності на природні ресурси, планування, прогнозу­вання такої охорони, розробка і впрова­дження державних охоронних програм, встановлення стандартів, нормативів, умов, лімітів, квот у сфері охорони об’єк­тів власності на природні ресурси (напри­клад, стандарти (нормативи) якості нав­колишнього природного середовища), визначення способів експлуатації при­родних ресурсів (способів рубок лісових насаджень, відпуску деревини на пні), організація районування та зонування (зокрема включає поділ об’єктів за гру­пами і віднесення до категорій захищено­сті, встановлення різного роду охоронних зон, смуг і обмеження діяльності в них), організація охоронно-попереджувальних заходів (наприклад, проведення санітар­ної діяльності в лісах, здійснення меліо­рації) тощо.

Засоби припинення і відновлення

Проте не завжди виконання правових норм розцінюється як необхідне, отже, виправданим є превалювання заборон, зо­бов’язань та інших імперативних вимог в правовому механізмі охорони права влас­ності на природні ресурси. Тому не менш значущу групу складають охоронно-захис­ні засоби припинення і відновлення. Про­те, на відміну від групи засобів організа­ційного і попереджувального (запобіж­ного) характеру, адміністративно-правові засоби припинення і відновлення застосо­вуються у зв’язку з реальними, а не можливими правопорушеннями, спеціально уповноваженими на те органами держав­ної влади і, як правило, супроводжуються відповідальністю. Такі засоби по суті складають самостійну форму державного примусу, поряд з відповідальністю або по­передженням.

Охоронно-захисна суть адміністратив­но-правових засобів припинення полягає у примусовому зупиненні спеціальними уповноваженими органами державної влади протиправних дій громадян, поса­дових осіб, підприємств, установ, орга­нізацій, що вчиняють правопорушення, зокрема посягають на право власності на природні ресурси, окремі об’єкти такої власності та публічні інтереси навколо них. Примусовий характер засобів цієї групи обумовлює їх галузеву належ­ність, і хоча припинення як правова форма впливу існує в багатьох галузях права, засоби державного припинення найбільше характерні для адміністра­тивно-правового регулювання.

Мета застосування цих засобів поля­гає в тому, щоб не дозволити розвинути­ся протиправному діянню, мінімізувати збитки, забезпечити умови для покаран­ня винних. Такі засоби позбавляють суб’єкта або суттєво обмежують його в фізичній можливості прояву своєї проти­правної активності, забезпечують зупи­нення вчинюваного протиправного діян­ня, тобто мають свої особливі завдання і функції, які підпорядковані меті припи­нення початої, але ще не закінченої про­типравної поведінки. Екстрений харак­тер їх застосування дозволяє своєчасно усунути протиправну ситуацію, ліквіду­вати протиправну поведінку, тобто на­лежно охоронити (захистити) відповідні суспільні відносини.

Для їх застосування не вимагається встановлення складу правопорушення, в тому числі й вини, самі вони не містять санкцій. При цьому їх застосування не викликає для суб’єктів стану караності. Виходячи з цього уявляється доречною і обґрунтованою наша пропозиція відно­сити засоби припинення, в межах засо­бів охорони, до групи адміністративно - правових засобів припинення і віднов­лення та структурно, хоча і з певною часткою умовності, відособлювати їх від засобу відповідальності.

Системно і природно пов’язаними з правовими засобами припинення є засо­би відновлення права власності на при­родні ресурси, оскільки більшість адмі­ністративно-правових засобів цієї групи одночасно мають припинювально-від - новлювальне функціональне наванта­ження, бо разом з припиненням пору­шення створюються передумови або відбувається еквівалентне відновлення попереднього стану. Застосування таких засобів уявляється примусовими ак­ціями, що вчиняються уповноваженими органами державної влади, таким чином пригнічується воля суб’єкта і він змуше­ний дотримуватися нав’язаного варіанту діяння задля досягнення цілей віднов­лення. Проте засоби відновлення в сенсі самостійного виду засобів охорони (за­хисту) для адміністративного права не характерні, на відміну, наприклад, від цивільного права, де вони носять чітко виражений відновлювальний, еквіва­лентно-компенсаційний характер.

В адміністративному праві відновлен­ня досягається разом з припиненням правопорушень. Зауважуючи існування в адміністративному праві незначної кількості самостійних засобів відновлен­ня, наприклад, організація рекультива­ції, меліорації, тощо, все ж, за загаль­ним уявленням, відособлення окремої спільної групи адміністративно-право­вих засобів припинення і відновлення, на наш погляд, є цілком прийнятним. Таким чином, група засобів припинення і відновлення в складі адміністратив­но-правових засобів охорони (захисту) права власності на природні ресурси ви­користовується державою для припинен­ня протиправної поведінки, створення умов для недопущення продовження або повторення вчинюваного правопорушен­ня, а також усунення шкідливих наслід­ків протиправної поведінки, в тому чис­лі забезпечення відновлення порушеного права і відтворення пошкоджених об’єк­тів права власності на природні ресурси.

Серед охоронних (захисних) засобів групи припинення і відновлення можна, для прикладу, виділити такі адміністра­тивно-правові засоби, як організація здійснення відновлювальних заходів з автоматичним припиненням (зупинен­ням) погіршення стану об’єкта та примусове обмеження, тимчасова заборона (зу­пинення) або припинення діяльності, права, встановлення захисних смуг і припинення (обмеження) діяльності в них, видання, зміна і скасування актів (у тому числі й індивідуальних актів, приписів) тощо.

Адміністративна відповідальність

Досліджуючи систему і зміст адміні­стративно-правових засобів охорони (за­хисту) права власності на природні ре­сурси окрему увагу слід звернути на пи­тання адміністративної відповідальності в сфері забезпечення такого права. Коли вичерпано всі можливі примусові адмі­ністративно-правові засоби, що могли дієво забезпечити право власності на природні ресурси, або запровадження їх у перспективі виявиться неефективним, у таких крайніх випадках держава має вдаватися до засобу застосування ад­міністративної відповідальності, що по­лягає у вжитті заходів адміністративно­го стягнення до винної особи з метою її покарання за вчинене правопорушення, а також попередження рецидиву право­порушення з боку такої особи та інших осіб.

Аналіз наукових праць дозволяє кон­статувати існування різних точок зору на таке складне правове явище, як адмі­ністративна відповідальність. Не вдаю­чись до дискусії щодо визначення понят­тя і змісту адміністративної відповідаль­ності, в сенсі нашого дослідження заслуговує на підтримку багатопланове розуміння застосування адміністратив­ної відповідальності як правового засо­бу, зокрема засобу реалізації примусово­го методу державного управління, засобу забезпечення прав та інтересів суб’єктів у відносинах, що знаходяться поза ме­жами державного управління в сфері відносин власності на природні ресурси, засобу застосування каральних санкцій за вчинення адміністративного проступ­ку в цій сфері, а також засобу охорони права власності на природні ресурси і в цілому забезпечення такого права з ме­тою узгодження і взаємодії приватних і публічних інтересів у процесі здійснення права власності на природні ресурси, за­безпечення законності і утвердження правопорядку [5; 6; 7; 8].

Засіб застосування адміністративної відповідальності полягає у вжитті захо­дів адміністративного стягнення до вин­ної особи у випадку невідповідності її по­ведінки вимогам, викладеним у законах. Внаслідок вчинення особою адміністра­тивного правопорушення виникає реак­ція компетентного державного органу шляхом застосування до такої особи офіційного примусу проти її волі або не­залежно від неї, обмежуючи сферу пра­вових та майнових інтересів особи-адре­сата. Таким чином, адміністративна відповідальність, у тому числі й у сфері забезпечення права власності на природ­ні ресурси, реалізується за допомогою спеціальних примусових заходів юри­дичного впливу — адміністративних стягнень, передбачених в адміністратив­но-правових санкціях, зокрема поперед­ження, адміністративний штраф, оплат - не вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопору­шення у сфері забезпечення права влас­ності на природні ресурси або їх конфіс­кація тощо.

Висновки

Таким чином, підсумовуючи аналіз вищевикладеного, уявляється доречним визначити адміністративно-правову охо­рону права власності на природні ресур­си як передбачену законодавством Укра­їни складну і багатогранну систему адміністративно-правових засобів, що застосовуються уповноваженими органа­ми державної влади (органами місцевого самоврядування), які спрямовані на збе­реження власності на природні ресурси і запобігання її пошкодженню або зни­щенню, оптимізацію якісного стану при­родних ресурсів, відновлення їх і розши­рене відтворення при раціональному використанні, припинення протиправної діяльності щодо об’єктів права власності на природні ресурси і застосування пока­рання до винних осіб, а також публічну організацію управлінської діяльності в сфері охорони, в тому числі й з приводу доцільного організуючого впливу на всіх суб’єктів, що здійснюють право влас­ності на природні ресурси.

Виходячи з цього адміністративно - правові засоби охорони (захисту) права власності на природні ресурси доречно розглядати в системі, яка складається з наступних груп примусових засобів: ор­ганізаційного і попереджувального (за­побіжного) характеру, засобів припинен­ня і відновлення, а також засобу адмі­ністративної відповідальності.

При цьому високий ступінь ефектив­ності забезпечення права власності на природні ресурси має досягатися узго­дженим застосуванням всієї системи адміністративно-правових засобів: відпо­відальності, групи припинення і віднов­лення, засобів організаційного і попере­джувального (запобіжного) характеру, а також інших адміністративно-правових засобів забезпечення, зокрема засобів створення позитивних публічних умов для здійснення права власності на при­родні ресурси, які складають предмет окремого наукового дослідження.



ПРИМІТКИ

1. Екологічне право України. Академічний курс : підруч. / за заг. ред. Ю. С. Шемшучен - ка. — К., 2005. — С. 848.

2. Баб’як О. С. Екологічне право України : навч. посіб. / О. С. Баб’як, П. Д. Біленчук, Ю. О. Чирва. — К., 2000. — С. 216.

3. Екологічне право України : підруч. для студ. юрид. ВНЗ / А. П. Гетьман, М. В. Шульга, В. К. Попов [та ін.] ; за ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — X., 2005. — С. 384.

4. Шемшученко Ю. С. Адміністративно-правова охорона природи УРСР : науч. изд. / Ю. С. Шемшученко, В. Ф. Погорілко. — К. : Наукова думка, 1973. — С. 29, 34.

5. Лук’янець Д. М. Адміністративно-деліктні відносини в Україні: теорія та практика пра­вового регулювання : монографія / Д. М. Лук’янець. — Суми : ВТД «Університетська книга»,

2006. — С. 61—66.

6. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения : монография / А. Е. Лунев. — М. : Госюриздат, 1961. — С. 30—31.

7. Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен : монографія / В. К. Кол­паков. — К. : Юрінком Інтер, 2004. — С. 290.

8. Носік В. В. Право власності на землю Українського народу : монографія / В. В. Носік. — Юрінком Інтер, 2006. — С. 466—468.