joomla
АДМІНІСТРАТИВНІ ВІДНОСИНИ, ЩО МОЖУТЬ ПІДПАДАТИ ПІД ДОГОВІРНЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Юридична Україна


Жанна Завальна,

завідувач кафедри юридичних дисцип­лін Сумської філії Харківського націо­нального університету внутрішніх справ, кандидат юридичних наук, доцент

Закріплення в адміністративному пра­ві України законодавчої можливості ви­користання договірного регулювання до адміністративних відносин породжує тео­ретичну проблему визначення таких ви­дів відносин, оскільки за своєю природою не вся їх сукупність може врегульовува­тися договірними засобами.

Проблематика адміністративних відно­син є досить нагальною і практично ніколи не залишалася поза увагою правознавців - адміністративістів. Питанням адміністра­тивно-правового регулювання присвячені праці вітчизняних вчених В. Б. Авер’яно - ва, Ю. П. Битяка, В. К. Колпакова Є. Б. Куб­ка та інших. Проблеми регулювання адмі­ністративних відносин у частині можливо­сті їх побудови на договірних засадах у за­гальному вигляді розглянуті у працях Д. М. Бахраха, О. Є. Луньова, Б. М. Лаза - рєва, Б. П. Курашвілі, Ю. М. Козлова, Г. І. Петрова, Ю. М. Старилова, Є. Старось - цяка. Однак питання визначення видів ад­міністративних відносин, які можуть під­падати під договірне регулювання, зали­шається практично не розкритим.

Метою даної статті є визначення груп адміністративних відносин, що можуть підпадати під договірне регулювання. Відповідно завданням статті є вивчення доктринальних положень щодо суспіль­них відносин, які входять до предмета ад­міністративно-правового регулювання, та аналіз цих відносин на наявність чи від­сутність у них ознаки погодженого воле­виявлення суб’єктів.

Предмет адміністративного права та ознаки договірного регулювання

Вчені-адміністративісти, визначаючи предмет адміністративно-правового регу­лювання, вказують на сферу чи вид діяль­ності, де виникають адміністративні відно­сини. Доволі часто, визначаючи предмет адміністративно-правового регулювання, виходять із переліку суспільних відносин або їх груп. Можливо, даний науковий прийом має свої слабкі сторони, але саме дослідження переліку дає змогу здійснити аналіз адміністративних відносин і чітко з’ясувати, які саме їх групи можуть врегу­льовуватися договірними засобами.

Найбільш повний, на наш погляд, пере­лік груп відносин, які становлять предмет адміністративно-правового регулювання (адміністративного права), надав професор В. Б. Авер’янов. Зокрема це відносини, які складаються у ході: а) державного управ­ління сферами економіки, соціально-куль­турної та адміністративно-політичної діяльності, а також у ході реалізації повно­важень виконавчої влади, делегованих дер­жавою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким ін­шим недержавним інституціям; б) багато­манітної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядуван­ня, їх посадових осіб щодо забезпечення як реалізації та захисту в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб, так і виконання покладених на них зако­ном обов’язків (справляння податків, ін­ших обов’язкових платежів тощо); в) на­дання органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування громадянам і юридичним особам різноманітних адміні­стративних (управлінських) послуг; г) внут­рішньо-організаційної діяльності апаратів усіх державних органів, а також адміні­страцій (органів управління) державних підприємств; ґ) проходження державної служби або служби в органах місцевого самоврядування; д) застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фі­зичних і юридичних осіб; е) реалізації юрисдикції адміністративних судів і поно­влення порушених прав громадян та ін­ших суб’єктів адміністративного права [1; 2]. Даний перелік ми візьмемо за основу і проведемо аналіз кожної групи зазначених адміністративних відносин.


Оскільки до адміністративних відносин застосовується правове (нормативне та під- нормативне) регулювання [3], виникає ло­гічне питання: яка ж частина з переліку суспільних відносин, що утворюють пред­мет адміністративного права, можуть під­падати під договірне регулювання і тим са­мим становити предмет договірного регу­лювання? При подальшому аналізі буде матися на увазі, що договірне регулювання є частиною правового регулювання.

Для виділення адміністративних відно­син, які можуть підпадати під договірне регулювання, необхідно із наведеного пере­ліку виділити такі групи відносин, які від­повідають певним ознакам. Такими озна­ками мають бути ознаки, які характерні для договорів та інших договірних форм незалежно від правової галузі. Виходячи із аналізу теорії договору основною ознакою договірного регулювання називається пого­джене волевиявлення суб’єктів [4]. Засто­совуючи дану ознаку як критерій виявлен­ня відносин, до яких може використову­ватися договірне регулювання, можна кон­статувати: таку ознаку має та частина адміністративних відносин, в якій відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов’язкові для другої, а зв’язки встанов­люються із волі сторін, тобто суб’єкти всту­пають у правові зв’язки між собою на доб­ровільних засадах. Дана ознака при аналізі видів адміністративних відносин сприйма­тиметься як основна. Також можуть бути і додаткові ознаки, обумовлені природою ад­міністративного права.

В адміністративному праві використан­ня сторонами договірного регулювання до встановлення та підтримання своїх зв’яз­ків не є їх обов’язком. За недосягнення домовленості чи взагалі за відсутності во­лі на використання договірних засобів сторони в будь-якому випадку можуть за­стосувати правове (в розумінні норматив­ного) регулювання і недоговірні (в тому числі законодавчо передбачені) засоби. Мається на увазі, що відносини будуть врегульовані в будь-якому випадку, є доб­ровільне волевиявлення на встановлення зв’язків чи воно відсутнє. За відсутності добровільного волевиявлення на встанов­лення відносин вступають в дію механіз­ми зобов’язуючої дії. Негативних наслід­ків для сторін може і не бути, але сторона може звернутися до суду і в судовому по­рядку вимагати свого захисту від неправо­мірної бездіяльності шляхом примушення до укладення договору або акта публічної адміністрації. Факультативною ознакою визначення частини адміністративних відносин є відсутність негативних наслід­ків адміністративно-правового характеру за неприйняття пропозиції вступити у від­носини. Надалі аналіз адміністративних відносин проводитиметься на наявність чи відсутність сукупності двох ознак — основної та факультативної.

Відносини державного управління

Першими в переліку є відносини дер­жавного управління, які за своїм складом є неоднорідними і вважається, що вони включають в себе три види відносин: суб­ординації, координації, реординації [5]. В цілому відносини державного управлін­ня є предметом адміністративно-правово­го регулювання. Предметом договірного регулювання можуть бути не всі види управлінських відносин, а тільки їх час­тина. Виходячи із наведених вище видів управлінських відносин можна говорити про використання договірного регулю­вання тільки щодо координаційних та ре- ординаційних видів відносин. Саме в цих двох видах відносин ініціатива будь-якої із сторін спрямована на погодження воле­виявлення за відсутності юридичної від­повідальності за неприйняття пропозиції щодо встановлення таких відносин. У да­них видах відносин наявні і основна озна­ка можливості використання договірного регулювання, і факультативна.

Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування

Наступним видом адміністративних від­носин, які виділені у переліку, є відносини, які виникають при здійсненні діяльності органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування, їх посадових осіб що­до забезпечення як реалізації та захисту в адміністративному порядку прав грома­дян і юридичних осіб, так і виконання по­кладених на них законом обов’язків (справляння податків, інших обов’язкових платежів тощо). Даною групою відносин охоплюється досить велика сфера багато­манітної адміністративної діяльності. Для аналізу необхідно виділити три напрями здійснення діяльності органами виконав­чої влади та органами місцевого самовря­дування в адміністративному порядку що­до забезпечення: 1) реалізації прав грома­дян та юридичних осіб; 2) виконання громадянами та юридичними особами покла­дених на них законом обов’язків; 3) захис­ту прав громадян та юридичних осіб.

Відносини першого та другого напрямів виникають при реалізації — виконанні, використанні та застосуванні адміністра­тивних норм. У ході реалізації адміні­стративно-правових норм приймається рішення про засоби реалізації та кінцевий результат, в яких формах виражатимуть­ся врегульовані відносини. Виконання та використання сприймаються як види по­ведінки (пасивні чи активні) без вказівки на засоби та форми — на відміну від засто­сування як особливої форми реалізації норми, в якому обов’язковим результатом є видання акта застосування. Це означає, що всі форми реалізації можуть вирішува­ти питання засобів та форм відносин, тіль­ки б вони відповідали основним вимогам реалізації норм.

Забезпечуючи належну реалізацію ор­гани виконавчої влади та органи місцево­го самоврядування мають приймати рі­шення відповідно до основних вимог, як то: законність, обґрунтованість та доціль­ність. Законність означає, що уповнова­жені органи і посадові особи в процесі ви­рішення справи зобов’язані застосувати адміністративно-правові норми лише в чітко окреслених межах їх компетенції.

Обґрунтованість та доцільність означа­ють обов’язок прийняття рішення тільки після всебічної перевірки фактів та з’ясу­вання змісту адміністративно-правової норми. Тобто органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування прийма­ють своє рішення про реалізацію (в тому числі застосування) норм законодавства, які дозволяють чи передбачають засоби до­говірного регулювання, в результаті чого можуть виникати адміністративні відноси­ни договірної форми. Причому необхідно, щоб договірний засіб зазначався у законо­давстві, а доцільність та обґрунтованість виражатиметься у тому, що після перевір­ки фактів та оцінки можливостей учасни­ків відносин реалізовувати свої права поса­дові особи органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування дійдуть висновку, що недоговірні засоби не дадуть такого позитивного ефекту, як договірні. Тобто, при визначенні та обранні засобів врегулювання відносин суб’єкти таких від­носин можуть проявляти ініціативу, спря­мовану на досягнення результату через встановлення спільної згоди на виникнен­ня та підтримання таких відносин, а за не­прийняття пропозиції відсутня відпові­дальність, оскільки за неприйняття дого­вірних засобів передбачається врегулю­вання засобами, вказаними в законі.

Прикладом застосування договірних засобів регулювання до такого виду від­носин є прийняття рішення органами державної податкової адміністрації про укладення договору на розстрочення ви­плати податкової заборгованості. За від­сутності згоди платника на укладення та­кого договору до нього застосовуються адміністративно-правові заходи стягнен­ня податкової заборгованості, але не за те, що не уклав договір, а за невиконання свого обов’язку зі сплати податку.

Відносини третього напряму — захис­ту прав громадян та юридичних осіб — виникають при відновленні прав у адміні­стративному порядку. Захист прав здій­снюється доволі різними способами у різ­них формах, але оскільки відносини ви­никають із приводу вже порушених прав, то і зв’язки між сторонами є порушени­ми. Про добровільне волевиявлення, спрямоване на підтримання таких зв’яз­ків мови бути не може, бо їх необхідно відновити, а відновлення відбувається за процедурою, встановленою в законодав­чому порядку, яка не передбачає застосу­вання органами державної влади чи орга­нами місцевого самоврядування договір­них засобів. У відносинах захисту іні­ціатива спрямована на отримання згоди на врегулювання таких відносин, не по­требується, оскільки встановлення відно­син захисту може ініціювати одна сторо­на, для якої це є обов’язком. За невико­нання цього обов’язку сторона підпадає під юридичну відповідальність.

Щодо всієї аналізованої групи адміні­стративних відносин всіх трьох напрямів можна констатувати факт, що до частини відносин, які виникають при реалізації ад­міністративно-правових норм, можливе ви­користання договірних засобів регулюван­ня, а відносини, що виникають при за­хисті в адміністративному порядку дого­вірними засобами врегульовуватися не мо­жуть.

Внутрішньоорганізаційна діяльність

Відносини внутрішньоорганізаційної діяльності апаратів усіх державних ор­ганів, а також адміністрацій (органів управління) державних підприємств та­кож входять у предмет адміністратив­но-правового регулювання. Питання по­ширення на внутрішньоапаратні відно­сини договірного регулювання залежатиме від структури державного апарату та характеру політики, що ним проводить­ся. Залежно від засобів та методів діяль­ності структури можуть бути бюрокра­тичними і демократичними. При застосу­ванні демократичних методів, форм та управління можна говорити про те, що певна частина відносин може підпадати під договірне регулювання.

Норми адміністративного законодав­ства можуть передбачати встановлення відносин «на договірній основі...», «на основі домовленості», «узгодженням», «координуючими діями...». Відповідно, предметом договірного регулювання може бути частина адміністративних відносин, які виникають між: непідпорядкованими суб’єктами одного ієрархічного рівня (міністерствами, відомствами, адміністра­ціями районів областей); непідпорядкова - ними суб’єктами різного ієрархічного рів­ня (державною адміністрацією однієї області та районною адміністрацією ін­шої); органами виконавчої влади й орга­нізаціями, які їм організаційно не підпо­рядковані (податкова інспекція і підпри­ємство); між адміністрацією підприємства та персоналом, інші.

Діяльність — як внутрішньоапаратна, так і міжапаратна, — в зв’язку із якою виникають відносини між органами пуб­лічної влади, триває у часі. Такі відноси­ни можна поділити за періодом існування на ті, що: 1) передують прийняттю норма­тивного акта, оскільки вони є зв’язками між суб’єктами, в які останні вступають з приводу підготовки та прийняття спіль­них нормативних актів, узгодження спільних управлінських дій. Як правило, такі відносини є підґрунтям для об’єднан­ня волевиявлення, результатом чого мо­жуть бути юридично-владні рішення або адміністративні домовленості; 2) виника­ють у результаті укладення договору. Зв’язки між суб’єктами виникають на підставі адміністративних договорів, угод із приводу виконання тих прав та обов’яз­ків, які були встановлені сторонами в умовах договору. Своїм результатом такі відносини мають досягнення суб’єктами спільної мети чи соціального ефекту.

Державна служба

Ще одна група адміністративних від­носин, що аналізується, є проходження державної служби або служби в органах місцевого самоврядування. В юридичній науці головна увага приділяється право­вому аспекту державної служби, в якому чільне місце посідає адміністративно-пра­вове регулювання, поряд із нормами кон­ституційного, фінансового, екологічного, трудового права. Відносини, які підпада­ють під регулювання норм адміністратив­но-правового регулювання, становлять сукупність найважливіших організацій­но-правових елементів державної служ­би, як-то відносини: проходження дер­жавної служби, організація управління державною службою, проведення атеста­ції державних службовців, адміністра­тивна і дисциплінарна відповідальність державних службовців та ін. [6].

Незалежно від видів державної служби існують певні особливості тих правовідно­син, які виникають при їх здійсненні. Ви­діляють два види відносин між: 1) держа­вою та державним службовцем; 2) дер­жавним службовцем і громадянами, дер­жавними і недержавними організаціями

[7] . Перший вид відносин на сьогодніш­ній день регулюється сукупністю адмі­ністративно-правових та трудових норм із застосуванням як недоговірних, так і до­говірних засобів регулювання даних відносин (мається на увазі укладення тру­дового контракту).

В монографічній юридичній літературі визнається, що нинішній стан правового регулювання відносин державної служби потребує змін у підходах. Служба в дер­жавних органах є особливим видом су­спільної діяльності. Відносини, що вини­кають у процесі та у зв’язку із виконанням службовцями обов’язків державної служ­би, є відносинами публічно-правовими. Із огляду на це необхідна кардинальна зміна у ставленні до правового регулювання від­носин у зв’язку із проходженням держав­ної служби, а саме — ці відносини мають регулюватися не трудовим, адміністратив­ним правом. Одним із наслідків запрова­дження адміністративно-правового регу­лювання таких відносин стане застосуван­ня адміністративно-договірного регулю­вання — укладення договору про виконан­ня повноважень [8].

Другий вид відносин пов’язаний із ви­конанням державними службовцями своїх функцій щодо громадян, державних і недержавних організацій. На сьогодніш­ній день у законодавстві не передбачаєть­ся можливості виявлення ініціативи щодо досягнення домовленості між вказаними особами, оскільки такі дії скоріше будуть підпадати під поняття корупції.

І в першому, і в другому видах відносин повноваження мають бути чітко й однозначно врегульовані нормами законодав­ства. Але в першому виді проявляються відносини, які мають ознаку ініціативного волевиявлення, спрямованого на досягнен­ня згоди держави та майбутнього держав­ного службовця добровільно взяти на себе частину повноважень, що надає держава, сумлінно до них ставитися, чесно служити інтересам держави та публічної влади, ви­конувати вказівки вищих керівників. То­му перший вид таких відносин між держа­вою та державним службовцем може підпадати під договірне регулювання.

Застосування заходів адміністративного примусу

Із вищезазначеного переліку адміні­стративних відносин, який було взято за основу, однозначно необхідно виключити відносини щодо застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фізичних і юридичних осіб та відносини реалізації юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав грома­дян та інших суб’єктів адміністративно­го права. В обох групах відносин відсутні ознаки, які ми визначили як критерії мож­ливості їх договірного регулювання. В них неможливе добровільне волевиявлення на узгодження волі, оскільки заходи адміні­стративного примусу застосовуються на стадії, коли відсутнє добровільне виконан­ня покладених обов’язків і для їх здійснен­ня необхідна сила влади (державної, кор­поративної), тобто воля на побудову від­носин у добровільному порядку відсутня із самого початку відносин.

Реалізація юрисдикції адміністратив­них судів виливається у процесуальні від­носини із чітко визначеними правами та обов’язками, порядком здійснення та ви­конання. Дані відносини є врегульовани­ми законодавчими нормами, вимоги яких є обов’язковими для всіх учасників таких відносин. Вони не допускають встанов­лення сторонами правил поведінки і, від­повідно, не потребують погодження сто­ронами. Що стосується факультативної ознаки можливості договірного регулю­вання відносин, то необхідно наголосити на тому, що в обох групах відносин у за­конодавчому порядку застосовується ад­міністративна, цивільна та дисциплінар­на відповідальність за неврегулювання відносин будь-якими засобами.

Висновки

Таким чином, відносини, що можуть підпадати під договірне регулювання, на­явні в усіх групах, окрім відносин щодо за­стосування заходів адміністративного при­мусу, включаючи адміністративну відпові­дальність щодо фізичних і юридичних осіб та відносини реалізації юрисдикції адміні­стративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміні­стративного права. В названих відносинах повністю відсутня суб’єктивна налаштова - ність на добровільне досягнення визначе­ного сторонами результату, яка дає мож­ливість встановлення та підтримання зв’язків за схваленою ініціативою сторін. В інших відносинах така ознака присутня не в усіх групах, а тільки в їх частині. При цьому у виділених групах відносин відсут­ня адміністративно-правова відповідаль­ність за невикористання сторонами саме засобів договірного регулювання.

Отримані висновки можуть бути по­кладені в основу подальших досліджень у даному напрямі, а також використані для вдосконалення чинного законодавства.



ПРИМІТКИ

1. Авер’янов В. Б. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка / В. Б. Аве - р’янов // Право України. — № 10. — 2004. — С. 25—30.

2. Авер’янов В. Б. Зміна домінант у доктринальному тлумаченні предмета адміністративного права / В. Б Авер’янов // Правова держава. — К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. — Вип. 16. — С. 317—325.

3. Корецкий А. Д. Договор в механизме правового регулирования : дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 1999. — С. 120.

4. Пугинский Б. И. Теория и практика договорного регулирования / Б. И. Пугинский. — М. : Зерцало-М, 2008. — С. 68.

5. Дерець В. А. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини : монографія /

В. А. Дерець. — К. : Юридична думка, 2007. — С. 44—45.

6. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. : у 2 т. / ред. кол. : В. Б. Аве­р’янов (гол.) [та ін.]. — К. : Юридична думка, 2004. — Т. 1: Загальна частина. — С. 310.

7. Там само. — С. 312.

8. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред.

В. Б. Авер’янова. — К. : Факт, 2003. — С. 311.