joomla
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ
Проблеми законності

УДК 342.9:342.6 Е. А. Гетьман,

Канд. юрид. наук, старший научный сотрудник, начальник отдела координации правовых исследований аппарата президиума Национальной академии

Правовых наук Украины, г. Харьков

В статье проанализированы основные подходы ученых к разграничению таких понятий, как «исполнительная власть» и «государственное управление». Исследованы вопросы их соотношения в странах бывшего СССР и Европы.

Ключевые слова: разделение государственной власти, исполнительная власть, госу­дарственное управление.



Для выяснения сущности деятельности органов исполни­тельной власти важно опреде­лить понятие государственного управления и его значение в реализации функций исполни­тельной власти и ее органов. Следует отметить, что вопрос соотношения понятий государ­ственного управления и сущ­ности деятельности органов исполнительной власти стали предметом внимания ученых еще в XIX в.

На сегодняшний день про­блема соотношения понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» нашла отражение в работах та­ких известных исследователей, как В. Б. Аверьянов, А. Н. Ба­бич, И. Л. Бачило, Ю. П. Битяк,

С. В. Тихомиров, В. Н. Шаповал

И др. Итак, вопрос о соотноше­нии сущности деятельности исполнительной власти и го­сударственного управления не является новым в украинской юридической науке. В связи с тем, что сегодня в Украине про­исходит реформирование си­стемы органов исполнительной власти, он не только не теряет своей актуальности и значимо­сти, но и требует проведения дополнительных исследова­ний.

Целью статьи является разграничение понятий госу­дарственного управления и сущности деятельности орга­нов исполнительной власти. Ее предлагается достичь пу­тем анализа подходов ученых к пониманию государственного управления и исполнительной


Власти, на основании чего раз­работать авторский подход к их разграничению.

Российская исследователь­ница И. Л. Бачило отмечает, что «термины «исполнительная власть» и «государственное управление» являются парны­ми и тесно взаимосвязанными... в истории развития государ­ственной власти эти термины иногда занимали приоритетное место и объяснялись одно по­средством другого» [10, с. 26].

В. Ермолин подчеркивает, что вопрос соотношения испол­нительной власти и государ­ственного управления актуален и в современной зарубежной и отечественной теоретической науке и практике исполнитель­ной власти [7, с. 29].

В советское время непри­ятие принципа разделения го­сударственной власти, понятия исполнительной власти также воспринималось негативно, как буржуазный термин. Активно применялось и развивалось по­нятие государственного управ­ления, которое понималось как относительно «самостоятель­ный вид деятельности государ­ства» наряду с деятельностью государства именно органов государственной власти (Сове­тов народных депутатов всех уровней), правосудия и проку­рорского надзора. С обретени­ем Украиной независимости и введением конституционного принципа разделения государ­ственной власти виды деятель­ности государства, которые имели место в советское вре­мя, потеряли свое значение. Та - ким образом, вид деятельности государства, который называл­ся «государственное управле­ние», получил новое определе­ние - «исполнительная власть» [3, с. 18, 7, с. 29], но своей сущ­ности и значения не утратил.

Однако на сегодня уче­ные-правоведы однозначно не определились относительно тождественности или соотно­шение юридических явлений государственного управления и исполнительной власти. Так,

В. Б. Аверьянов считает, что ка­тегории исполнительной вла­сти и государственного управ­ления не совпадают, а соотно­сятся друг с другом следующим образом: во-первых, государ­ственное управление является видом властно организующей деятельности вообще, которая осуществляется и вне систе­мы государственных органов исполнительной власти (вну­три органов разных ветвей го­сударственной власти между руководителем и подчиненны­ми должностными лицами в аппарате парламента, судах, органах прокуратуры и других государственных органах или внутри предприятий, учреж­дений, организаций государ­ственного сектора между ад­министрацией и персоналом), во-вторых, следует учитывать, что функции исполнительной власти в демократических го­сударствах реализуются не только органами именно испол­нительной власти, а делегиру­ются органам местного само­управления, даже некоторым общественным организациям и вообще содержание функций исполнительной власти равно­значно присущ и «местному самоуправлению как форме организации в целом публич­ной власти». Так, «диалектика соотношения понятий «испол­нительная власть» и «государ­ственное управление»» заклю­чается в том, что определен­ные функции государственного управления реализуются вне исполнительной и одновре­менно определенные функции исполнительной власти реали­зуются вне государственного управления [3, с. 18, 19].

С. В. Тихомиров и И. Л. Ба­чило также поддерживают точ­ку зрения относительно соотне­сения этих понятий и отмечают, что государственное управле­ние по субъектному составу

- более широкое понятие по сравнению с исполнительной властью. То есть, каждый орган исполнительной власти явля­ется органом государственного управления. Вместе с тем, на­против, не каждый орган госу­дарственного управления - ор­ган исполнительной власти [2, с. 305].

Из понятия государственно­го управления, предложенного

A. Ф. Мельником, усматрива­ется отождествление понятий исполнительной власти и госу­дарственного управления. Он считает, что государственное управление - это «один из ви­дов деятельности по осущест­влению государственной вла­сти (наряду с законотворче­ством и правосудием), которое заключается в практической реализации организацион­ных, исполнительно-распоря­дительных функций по вопло­щению в жизнь требований и осуществление на этой основе управленческого влияния отно­сительно определенных объек­тов» [5, с. 75].

А. Н. Бабич со ссылкой на

B. Б. Аверьянова отмечает, что правильное понимание испол­нительной власти возможно только путем установления ор­ганической связи исполнитель­ной власти и государственного управления. То есть, характер исполнительной власти (обу­словлен именно ее назначени­ем) и отражает «ее органиче­ское единство с содержанием управленческой деятельности государства». В свою очередь,

В. Н. Шаповал «устанавливает синонимичность понятий ис­полнительной власти и госу­дарственного управления». Од­нако именно А. Н. Бабич счита­ет приемлемой мнение С. В. Ти - хомирова, который отрицает тождество категорий государ­ственного управления и испол­нительной власти, и отмечает, что государственное управле­ние - это организационно-пра­вовая форма «осуществление исполнительной власти, вид государственной деятельно­сти, в рамках которого прак­тически реализуется исполни­тельная власть, поскольку она является политико-правовой категорией, в то время как го­сударственное управление - организационно-правовой» [2, с. 305].

П. Т. Василенков определя­ет государственное управление как исполнительно-распоряди­тельную деятельность органов исполнительной власти, кото­рая заключается в ежедневном непосредственном и оператив­ном воздействии на почти все общественные отношения в го­сударстве [15, с. 213].

Ю. М. Козлов считает, что государственное управление исполнительной деятельно­стью государства реализует­ся исполнительным аппаратом или органами государственного управления, и основной целью его является обеспечение вы­полнения законов [11, с. 8].

Ю. П. Битяк не отождест­вляет понятия исполнитель­ной власти и государственного управления, которое он харак­теризует как вид государствен­но-властной деятельности. Со­отношение этих понятий он ви­дит в том, что государственное управление рассматривается как исполнительно-распоря­дительная деятельность, осу­ществляемая органами испол­нительной власти и «категория «исполнительная власть» явля­ется политико-правовой, а кате­гория «государственное управ­ление» - организационно-пра­вовой» и единственный объект, объединяющий их, это испол­нительная направленность [1, с. 18]. Учитывая вышесказан­ное, можно сделать вывод, что на сегодня ученые «раздели­лись» на две группы: предста­вители первой (В. Б. Аверья­нов, И. Л. Бачило, Ю. П. Битяк,

С. В. Тихомиров и др.) счита­ют, что понятие исполнитель­ной власти и государственного управления не являются тож­дественными, а эти правовые категории соотносятся друг с другом и не могут существо­вать друг без друга; представи­тели второй (В. Т. Василенков, Ю. М. Козлов, А. Ф. Мельник,

В. Н. Шаповал и др.), в свою оче­редь, отождествляют эти кате­гории. По нашему мнению, по­нятие исполнительной власти и государственного управления не могут быть тождественны­ми. Мы поддерживаем ученых, которые считают, что эти кате­гории соотносятся между собой и определяют государственное управление как форму органи - зационно-исполнительно-рас - порядительной деятельности органов исполнительной вла­сти.

Термин «государственное управление» довольно распро­странен в современной юриди­ческой литературе, но сегодня он не закреплен в Конститу­ции Украины и почти исчез из практики формирования нор­мотворческой деятельности (т. е. по содержанию норматив­но-правовых актов). Это может быть объяснено стремлением отказаться на уровне норма­тивного закрепления от любых проявлений организации де­ятельности государственной власти советского периода. Но отказ от термина «государ­ственное управление» не мо­жет отменить его сущности и значения для деятельности ор­ганов исполнительной власти. Так, сегодня ученые обсуждают вопрос о необходимости кон­ституционного утверждения по­нятия государственного управ­ления. Н. Р. Нижник считает, что «повседневная практика госу­дарства в Украине убеждает в необходимости легитимизации и соответствующей трактов­ки понятия государственного управления» [13, с. 23].

В. Ермолин, в свою оче­редь, отмечает, что понятие го­сударственного управления в достаточной мере применяет­ся в нормативно-правовых ак­тах по вопросам организации деятельности органов испол­нительной власти и не имеет категорийной необходимости в фиксации понятия государ­ственного управления на кон­ституционном уровне [7, с. 30]. Так, в Законе Украины «О Ка­бинете Министров Украины» установлено, что одной из ос­новных задач Кабинета Мини­стров является осуществле­ние управления объектами го­сударственной собственности, деятельность Кабинета Мини­стров Украины направляется на обеспечение государствен­ного управления в сфере эко­номики, финансов, социальной политики и т. д. [8, п. 6 ч. 1 ст. 2, ст. 19], в Регламенте Кабине­та Министров предусмотрено, что последний решает «вопро­сы государственного управле­ния в сферах, отнесенных к его компетенции», члены Кабинета Министров «несут ответствен­ность за состояние дел в по­рученной сфере государствен­ного управления» и др. [14, п. 3 § 1 гл. 1; п. 2 § 4 гл. 2]. В Законе Украины «О центральных ор­ганах исполнительной власти» применяется формулировка «относится к сфере управления министерств, других централь­ных органов исполнительной власти» [9, п. 3 ст. 2]. Таким образом, видно, что в нормот­ворческой практике при опре­делении деятельности органов исполнительной власти при­меняются термины «управле­ние», «государственное управ­ление».

Важно, что в конституци­ях ряда стран при определе­нии исполнительной власти применяется термин «государ­ственное управление» и сопут­ствующие к нему. Например, в Конституции Узбекистана при­меняется термин «высшие ор­ганы власти и управления», в Конституции Республики Бела­русь говорится, что исполни­тельную власть осуществляет Кабинет Министров, который является центральным орга­ном государственного управле­ния, Конституцией Литвы уста­новлено, что «правительство решает вопросы государствен­ного управления», Конституции Кыргызстана - правительство решает все вопросы государ­ственного управления, за ис­ключением вопросов отнесен­ных к компетенции Президента и парламента [7, с. 30]. Таким образом, на конституционном уровне закреплено соотноше­ние исполнительной власти и государственного управления в странах постсоветского про­странства.

В европейских странах, на­пример в Германии, исполни­тельная власть понимается как управленческая и администра­тивная деятельность [6, с. 206], во Франции правительство вы­полняет политические и адми­нистративные (осуществления публичного управления, обе­спечения повседневного ис­полнения законов) функции [12, с. 199]. Таким образом, не­зависимо от попытки избежать применения термина «государ­ственное управление» в укра­инском конституционном нор­мотворчестве, мировой опыт регулирования организации деятельности исполнитель­ной власти свидетельствует, что сущностью его повседнев­ной деятельности является государственное управление. Управленческим содержани­ем исполнительной власти вы­ступает деятельность органов исполнительной власти «по управлению государством и об­ществом», которая контролиру­ется со стороны органов других ветвей государственной власти и реализуется в пределах сво­ей компетенции, установлен­ной законом [2, с. 306].

Учитывая это, следует от­метить, что значение органов исполнительной власти заклю­чается именно в осуществлении государственного управления во всех сферах обеспечения жиз­недеятельности государства и народа Украины в формах управленческой и исполнитель­но-распорядительной деятель­ности. Органы законодательной и судебной ветвей власти наде­лены законом специфической, ограниченной сферой деятель­ности и также осуществляют управленческую деятельность, но только в пределах свое­го аппарата, а органы власти «управляют» государством во­обще. В. С. Гошовский, со ссыл­кой на В. Н. Шаповала, даже отмечает, что органы исполни­тельной власти, осуществляя управленческую (исполнитель­но-распорядительную) дея­тельность, «осуществляют об­щее руководство государствен­ными делами» и в юридической литературе встречаются пред­ложения некоторых ученых об отказе от самого термина «ис­полнительная власть» как тако­вого, что на современном этапе не соответствует содержанию деятельности таких органов [4, с. 123]. Но мы считаем, что со­гласно классического распреде­ления государственной власти, характерного для демократиче­ских государств, ветвь власти, на которую возлагаются функ­ции обеспечения организации и выполнения законов в стране (государственного управления вообще), должна называться ис­полнительной властью.



Список літератури: 1. Адміністративне право України : підруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Га - ращук, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. - К. : Юрінком Інтер, 2005. - 544 с. 2. Ба­бич О. М. Виконавча влада та її місце в системі державної влади / О. М. Бабич // Держава і право : зб. наук. пр. - 2010. - Вип. 50. - С. 302-309. 3. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Ін-Юре, 2002. - 668 с. 4. Гэшовський В. С. Правова природа та особливості органів виконавчої влади як однієї з гілок влади [Електрон. ресурс] /

В. С. Гошовський // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 121-125. - Режим доступу : \Www. nbuv. gov. ua/e-journals/FP/2011-4/11gvcozv. pdf. 5. Державне управління : навч. посіб. / А. Ф. Мель­ник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко ; за ред. А. Ф. Мельник. - К. : Знання- Прес, 2003. - 343 с. 6. Егорова М. О. Правовые основы деятельности Правительства ФРГ / М. О. Егорова, А. А. Ялбулганов // Правоведение. - 2006. - № 5. - С. 205-215. 7. Єрмолін В. До питання про співвіднесеність понять виконавчої влади і державного управління / В. Єрмолін // Право України. - 2002. - № 9. - С. 29-32. 8. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 р. № 2591 (із змінами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/25917/page? text=%F3%EF%F0%E0%E2%EB%B3%ED. 9. Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 р. № 3166 (із змінами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/3166-17/page? text=%F3%EF% F0%E0%E2%EB%B3%ED. 10. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И. Л. Бачило. - М. : Юристъ, 1998. - 432 с. 11. Козлов Ю. М. Советское административное право / Ю. М. Козлов. - М. : Знание, 1984. - 208 с. 12. Козырин А. Н. Пра-

Вовое регулирование деятельности правительства Франции / А. Н. Козырин // Правоведе­ние. - 2006. - № 6. - С. 198-213. 13. Нижник Н. Про співвідношення державного управління і виконавчої влади / Н. Нижник, С. Мосов // Вісник УАДУ при Президентові України. - 2000.

- № 4. - С. 23-29. 14. Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Ка­бінету Міністрів України від 18.07.2007 р., № 950 (із змінами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show? nreg=950-2007-%EF&f¡nd=1&text=%F3%EF%F0 %E0%E2%EB%B3%ED&x=0&y=0. 15. Советское административное право : учебник / [под. ред. П. Т. Василенкова]. - М. : Юрид. лит., 1990. - 576 с.

ВИКОНАВЧА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: СПІВВІДНОШЕННЯ ПОНЯТЬ Гетьман Є. А.

У статті проаналізовано основні підходи науковців до розмежування таких понять, як «виконавча влада» та «державне управління». Досліджено питання їх співвідношення у кра­їнах колишнього СРСР та Європи.

Ключові слова: поділ державної влади, виконавча влада, державне управління.

EXECUTIVE POWER AND GOVERNANCE:

VALUE CONCEPTS Getman E. А.

The paper analyzed the basic scientific approaches to separation of concepts such as «ex­ecutive» and «governance». Investigated the relationship between these concepts in the former Soviet Union and Europe.

Key words: division of government, the executive, governance.

Поступила в редакцию 20.03.2013 г.