joomla
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПОСЕЛКА ГОРОДСКОГО ТИПА КАК АДМИНИСТРАТИВНО­ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЕДИНИЦЫ
Проблеми законності

УДК 342.26 В. С. Штефан,

Соискатель при кафедре конституционного права Украины, Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

Исследуются научные взгляды относительно проблемы правового статуса поселка го­родского типа, как административно-территориальной единицы Украины. Осуществляется попытка внести некоторые весомые предложения по совершенствованию законодательства, созданию эффективных рекомендаций и механизмов обеспечения реформирования терри­ториального устройства Украины.

Ключевые слова: административно-территориальная единица, городской населенный пункт, поселок городского типа, поселок, органы местного самоуправления.



В Украине по состоянию на 01.01.2012 г. насчитывает­ся 29794 населенных пунктов, среди которых 459 городов и 885 поселков городского типа, составляющих городские посе­ления [3]. Хотя де-юре нет та­ких административно-террито­риальных единиц как поселок городского типа, однако стати­стика этих единиц существует.

Населенные пункты имеют огромное значение как фор­ма организации обществен­ного производства, расселе­ния людей, обеспечения жиз­недеятельности населения. В них сосредоточены производ­ственные, трудовые, энерге­тические, интеллектуальные и другие ресурсы. Они являются местом проживания и отдыха людей, т. е. составляют полно­ценную среду их обитания. Все это играет важную роль в обе­спечении материального бла­гополучия, духовного, нрав­ственного развития человека, общества и каждого индивида в частности [2, с. 188].

Административно-терри­ториальное устройство совре­менной Украины сформирова­лось еще в советские времена, что делает вопрос определе­ния категории поселка и дру­гих городских населенных пун­ктов весьма актуальным и за­кономерным. Необходимость совершенствования админи­стративно-территориального устройства и развития местно­


Го самоуправления обусловле­на специфическим состоянием правового статуса городских населенных пунктов Украины.

В современных условиях весьма актуальной становится проблема правового статуса поселка, как городского насе­ленного пункта Украины. При этом особую ценность приоб­ретает анализ отечественной и зарубежной практики правово­го регулирования в этой сфере, исследование взаимоотноше­ний человека и органов публич­ной власти, что в дальнейшем будет способствовать разви­тию местного самоуправления, территорий и благосостояния граждан нашей страны.

Некоторые аспекты право­вого статуса поселка как город­ского населенного пункта рас­сматривали такие ученые, как

B. В. Кравченко, В. С. Куйбида, П. Н. Любченко, М. Ф. Орзих, Н. А. Пухтинский, П. Н. Ткачук,

C. А. Телешун, О. Ф. Фрицкий,

В. Н. Шкабаро и др.

В то же время целый ряд проблем остались на сегодня не исследованными, поэтому целью данной статьи являет­ся анализ научных взглядов по данной проблематике, по­пытка внести некоторые весо­мые предложения по усовер­шенствованию законодатель­ства, созданию эффективных рекомендаций и механизмов обеспечения реформирования территориального устройства Украины.

Следует отметить, что в Украине города очень отлича­ются друг от друга как по чис­ленности населения, так и по своей площади. Так, по дан­ным статистики, на 01.01.2012 г. количество населения само­го маленького города Украины составляет менее 2 тыс. жи­телей (г. Угнев Львовской обл.

- 1008 чел.), а самого большо­го - свыше 2 млн чел. (г. Киев - 2814258 чел.). В Украине насчи­тывается три города-миллион - ника: Киев, Одесса и Харьков. К сожалению, к этой категории го­родов уже не относится г. Дне­пропетровск по количествен­ному показателю проживаю­щего населения (999 577 чел.), однако он остается одним из крупнейших. Согласно класси­фикации городов по численно­сти населения существуют раз­личные точки зрения, однако большинство авторов склонны именно к этой классификации. В связи с этим выделяют сле­дующие категории городов: до

5 тыс. чел. проживает в 20 го­родах, 5 - 10 тыс. - в 77, 10 - 20 тыс. - в 160, 20 - 50 тыс. - в 113, 50 - 100 тыс. - в 44, 100

- 500 тыс. - в 37, 500 - 1 млн - в 5, свыше 1 млн - в 3 городах. При том, что в Украине суще­ствует поселок городского типа с населением более 20 тыс. чел. (пгт. Песочин Харьковской обл. - 22293 чел.), 4 - с населе­нием от 15 до 20 тыс., 39 - с на­селением от 10 до 15 тыс. чел., 276 - от 5 до 10 тыс., 199 - от 3 до 5 тыс. и только 366 насчиты­вает менее 3 тыс. жителей [3].

Итак, среди 885 поселков городского типа, население ко­торых составляет 3850797 жи­телей, 519 по численности на­селения являются больше, чем самые маленькие города, то есть более чем 55 % пгт.

Неоднородными являют­ся административно-террито­риальные единицы и по своим географическим признакам. Они подразделяются на регио­ны (АР Крым, области, районы) и населенные пункты (города, поселки, села). Населенный пункт - это часть комплексно заселенной территории, кото­рая сложилась в результате хозяйственной или иной со­вместной деятельности, имеет постоянный состав населения, собственное название и заре­гистрирована в порядке, пред­усмотренном действующим за­конодательством [4, с. 338].

В Положении о порядке решения вопросов админи­стративно-территориального устройства Украинской ССР, ко­торое было утверждено Указом Президиума Верховного Сове­та Украинской ССР 12.03.1981 г., указывается, что администра­тивно-территориальными еди­ницами республики являются: область, район, город, район в городе, поселок городского типа, сельсовет, село и посе­лок. Населенные пункты, нахо­дящиеся на территории Украи - ны, согласно этому Положению подразделяются на городские и сельские. К городским насе­ленным пунктам принадлежат города республиканского, об­ластного, районного подчине­ния и поселки городского типа, к сельским - села и поселки не­зависимо от их административ­ной подчиненности [1; 1981. - № 12. - Ст. 79]. Однако, согласно Конституции Украины (ст. 133) [1; 1996. - № 30. - Ст. 141], си­стему административно-терри­ториального устройства Укра­ины составляют: АР Крым, об­ласти, районы, города, районы в городах, поселки и села. По­селков городского типа в этом перечне нет. Очевидно, что нормы Конституции Украины имеют высшую юридическую силу, чем существенно отли­чаются от других нормативно­правовых актов украинского законодательства. Следует от­метить, что множество положе­ний о территориальном устрой­стве Украины четко не опреде­лены в Конституции Украины, в частности, неясными остались такие вопросы: установление и изменение границ АР Крым, областей и районов в городах; образование и ликвидация рай­онов в городах, их наименова­ние и переименование; объеди­нение в одну громаду жителей различных категорий населен­ных пунктов (согласно ст. 140 Конституции Украины это право предоставлено только жителям сел); определение статуса на­селенных пунктов, находящих­ся под юрисдикцией органов других административно-тер­риториальных единиц; класси­фикация городских населенных пунктов и т. п.

На данный момент адми­нистративно-территориальное устройство Украины является трехуровневым: высший уро­вень территориальных единиц составляют АР Крым, области и города Киев и Севастополь, которые имеют специальный статус; средний уровень - рай­оны и города областного подчи­нения; низший уровень - райо­ны в городах, города районного подчинения, поселок, село.

Поселки относятся к город­ским населенным пунктам. Как правило, они расположены воз­ле промышленных предприя­тий, строений, железнодорож­ных узлов, гидротехнических сооружений, предприятий по производству и переработке сельскохозяйственной продук­ции. Это также и другие насе­ленные пункты, имеющие ком­мунальную и социальную ин­фраструктуру и подавляющая часть населения которых заня­та в промышленном производ­стве или социально-культурной сфере. За каждой администра­тивно-территориальной едини­цей закрепляется определен­ная территория, состоящая из территории соответствующего населенного пункта, а также зе­мель сельскохозяйственного, водохозяйственного и иного на­значения [4, с. 339, 340]. Кроме того, поселок - это населенный пункт городского типа, одно из звеньев административно-тер­риториального устройства, где проживает не менее 2 тыс. жи­телей, среди них - минимум 60 % рабочих, служащих и их семей [11, с. 239].

Следует отметить, что эн­циклопедические словари определяют термин «поселок» как «населенный пункт в сель­ской местности». В отличие от поселка городского типа, в украинском законодательстве нет четкого определения тер­мина «поселок» и критерия для отличия поселка от села. По­селками называют небольшие населенные пункты, которые имели историческое название хутор, уголок, рыболовные и дачные поселки и т. д. Такие по­селки обычно административно относятся к сельсовету, распо­ложенному в большем селе. В проекте нового административ­ного законодательства предло­жено вернуть таким небольшим поселением название хутор [6].

Поселками в официальных документах и в быту также на­зывают поселки городского типа (пгт.), населенные пункты, расположенные вблизи города или фабрики, завода и т. д.

Несмотря на отсутствие в Конституции Украины такого населенного пункта как поселок городского типа, теоретически поселок городского типа можно считать городским поселением, которое по функциональному назначению в общей системе административно-территори­ального устройства Украины за­нимает промежуточное место между сельскими населенными пунктами и городами, но по чис­ленности населения относится к городскому. Такое официаль­ное название для пригородных поселений использовалась с 1922 г. во всех 15 союзных ре­спубликах СССР вместо преж­него термина «посад », а также в станах - членах социалисти­ческого лагеря. Позже все по­селки городского типа в Поль­ше были преобразованы в дру­гие типы поселений (город или село) в 1972 году, а в Болгарии и пяти бывших советских респу­бликах (Армения, Эстония, Лат­вия, Литва, Молдова) - в нача­ле 1990-х гг. Сегодня этот тер­мин используется в остальных 10 бывших советских республи­ках (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркме­нистан, Украина, Узбекистан) [6].

Украинский ученый

А. П. Павлович определяет по­селок как населенный пункт пе­реходного типа, поскольку ему присущи признаки как сельских, так и городских пунктов (по чис­ленности населения поселок можно отнести к сельским на­селенным пунктам, а по виду деятельности населения - к городским). Поэтому поселок - это населенный пункт, который развивается на основе села в направлении города [9, с. 352].

С этой точкой зрения можно согласиться, однако возника­ет вопрос: по каким признакам следует отличать поселок от села или маленького города? Ответ на него является дискус­сионным, ведь единого крите­рия для определения статуса населенного пункта до сих пор не существует.

ООН предложила исполь­зовать единый критерий чис­ленности населения при опре­делении города и считать та­кими какое-либо поселение с численностью населения бо­лее 20 тыс. По численности населения определяют и тип городского поселения: города с численностью 100 тыс. жите­лей и более считают большими, от миллиона и выше - города - миллионеры, промежуточными считаются города с численно­стью 250-500 тыс. чел. В от­дельных случаях к категории поселка могут быть отнесены населенные пункты с населе­нием менее 2 тыс., но не менее 500 чел., если они имеют пер­спективу экономического и со­циального развития, роста чис­ленности населения. Однако снова возникает вопрос: что де­лать, когда город с 10-тысячным населением, вместе с двумя по­селками являются частями дру­гого города? Такая непростая ситуация сложилась в г. Лу­ганск, в состав которого входит г. Александровск, г. Счастье, по­селок Юбилейный и несколько сел. Такую же структуру имеют еще несколько городов Украи - ны: г. Антрацит в своем составе имеет город плюс шесть посел­ков и несколько сел; г. Кривой Рог - город Ингулец и поселок Зеленый; г. Орджоникидзе в Днепропетровской области - поселок Горняцкий и Чорном - лик; г. Севастополь - г. Инкер - ман, поселок Кача и несколько сел. Как справедливо отмечает И. Нагребецькая, проблематика правового статуса территори­альных громад сел, поселков, городов, которые находятся в составе других территориаль­ных громад, требует своего безотлагательного решения, хотя бы реформирования от­дельных аспектов для упроще­ния системы управления и су­щественного облегчения жизни граждан [7].

П. Н. Любченко указывает, что при определении границ каждой территориальной еди­ницы важно учитывать не толь­ко размеры территории и коли­чество населения, но и возмож­ность эффективного управле­ния общественными делами, наличие коммунальной соб­ственности, что обеспечит фи­нансовую автономию местного самоуправления, другие факто­ры объективного и субъектив­ного характера [5, с. 331].

По нашему мнению, рефор­мирование административно­территориального устройства неразрывно связано с реше­нием вопросов формирования местных бюджетов. В тоже вре­мя данная ситуация является достаточно сложной. Напри­мер, в г. Сарны Ровенской обл. проживает 30 тыс. жителей, которые за год собирают на­логов на сумму 17 млн грн, или примерно $ 4 млн. Однако все эти деньги забирают из горо­да в район, в область, а затем в городской бюджет «сверху» выделяется 1,5 млн грн, или $ 300 тыс. [8]. Становится ясно, что при такой методологии формирования местных бюд­жетов развитие города стано­вится нереальным, вследствие чего города в Украине, особен­но маленькие, находятся в де­прессивном состоянии, так как отсутствует бюджет их разви­тия.

Закон Украины «О мест­ном самоуправлении» [1; 1997.

- № 24. - Ст. 170] содержит по­ложения в отношении прибыли, которыми городские населен­ные пункты должны самостоя­тельно распоряжаться, но фак­тически эта норма не действу­ет. В случае закрепления за ними четких нормативов отчис­ления с каждого налога и соот­ветствующих функций, которые они должны выполнять, ситуа­ция изменится к лучшему. Для реализации этих идей в идеале необходимо разработать и при­нять нормативно-правовой акт о местных финансах и налоги.

Классификация населен­ных пунктов на городские и сельские, которая закреплена в действующем законодатель­стве, де-факто уже не охваты­вает всего многообразия насе­ленных пунктов. Так, на законо­дательном уровне был закре­плен статус горных, курортных населенных пунктов, зоны ката­строф и др. Кстати, классифи­кацию городов в своей диссер­тационной работе достаточно удачно исследовала В. М. Шка - баро [12].

Статус административно­территориальной единицы, по мнению украинского ученого

С. Телешуна, должен опреде­ляться: принципом определе­ния границ административно­территориальных единиц (тер­риториальный, национальный, исторический и др.); структу­рой и полномочиями органов государственной власти на территории административ­но-территориальной единицы; структурой и полномочиями органов местного самоуправ­ления на территории админи­стративно-территориальной единицы; принципом формиро­вания представительных и ис - полнительно-распорядитель­ных органов административ­но-территориальной единицы (выборность или назначение должностных лиц всех уров­ней органов государственной власти); наличием собствен­ности, которая подчиняется компетентным органам адми­нистративно-территориальной единицы; структурой бюджета (соотношение использования государственного и местных бюджетов); структурой форми­рования местного бюджета [10, с. 18].

Предложенные идеи отно­сительно статуса администра­тивно-территориальных единиц мы считаем достаточно взве­шенными и обоснованными. Анализ статуса современного поселка как городского насе­ленного пункта позволяет сде­лать вывод, что поиск новой модели организации террито­риального устройства должен предусматривать исторический отечественный и европейский опыт системы административ­но-территориального устрой­ства. Однако, как отмечает П. М. Любченко, проанализиро­вав системы других стран мира, от размера и количества адми­нистративно-территориальных образований не зависит уро­вень развития местного само­управления [5, с. 331]. След­ственно, эффективной являет­ся административно-террито­риальная система, при которой учитывается естественное рас­селение людей.

Именно поэтому, по наше­му мнению, реформирование административно-территори­ального устройства следует на­чать с оформления на законо­дательном уровне статуса го­родских населенных пунктов, в частности поселков городского типа. Многие отечественные ученые видят решение данно­го вопроса в присоединении этих административно-тер­риториальных образований к городам, или перевести их в статус самостоятельных еди­ниц - поселков или городов, ввести новые категории такого разграничения.

Мы присоединяемся к та­ким рекомендациям, поскольку в реальной жизни это приведет и к исчезновению правовой не­определенности статуса посел­ков городского типа, которые многими людьми воспринима­ются как сельские населенные пункты. Значительно увеличит­ся и количество городов, что позволит устранить такие не­логичные ситуации, когда посе­лок сегодня нередко выступает в качестве районного центра, в котором находится районная государственная администра­ция, районный суд, прокурату­ра, районный отдел внутренних дел и другие районные государ­ственные и общественные ор­ганы и организации.


Список литературы: 1. Відомості Верховної Ради України. 2. Бакай О. А. Законо­давство про населені пункти та їхні землі / О. А. Бакай // Вісник Господарського судочинства.

- 2001. - № 4 - С. 187-191. 3. Населення України за 2011 рік : демографічний щорічник (на 1 січня 2012 р.) [Електрон. ресурс]. - К. : Державна служба статистики України. - Режим доступу : Http://ukrstat. gov. ua. 4. Конституційне право України / за ред. В. Я. Тація, В. Ф. По- горілка, Ю. М. Тодики. - К. : Український центр правничих студій, 1999. - 376 с. 5. Люб - ченко П. М. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства / П. М. Любченко. - Х. : Одіссей, 2006 - 352 с. 6. Матеріал з Вікіпедії - вільної енциклопедії [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Http://uk. wikipedia. org. 7. Нагребецька І. Місто в... місті, а посередині два селища / І. Нагребецька // Уряд. кур'єр. - 2012. - № 13. - С. 8. 8. Орищук М. Досвід впровадження місцевого самоуправління в Україні [Електрон. ресурс] / М. Орищук // Місцева економіка в теорії і практиці : матер. міжнар. конф. (Польща, м. Еленя Гура, 17 вересня 2001 р.). - Режим доступу : Http://dkzem. zt. ua. 9. Павло­вич А. П. Населені пункти в Україні (термінологія, поняття, правовий статус) / А. П. Павлович // Наук. вісн. Львів. держ. ун-ту внутрішніх справ. Сер. юридична. - Вип. 1. - 2007. - С. 347-356. 10. Телешун С. Конституційні засади територіального устрою України. Альтернативи і пер­спективи / С. Телешун // Віче. - 2000. - № 5. - С. 13-19. 11. Український радянський енци - клоп. словник. - К., 1979. - 239 с. 12. Шкабаро В. М. Конституційно-правовий статус міста в Україні : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституційне право» / В. М. Шкабаро. - К., 2004. - 19 с.

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ СЕЛИЩА МІСЬКОГО ТИПУ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОДИНИЦІ Штефан В. С.

Досліджуються наукові погляди відносно проблеми правового статусу селища міського типу, як адміністративно-територіальної одиниці України. Здійснюється спроба внести деякі вагомі пропозиції щодо удосконалення законодавства, створення ефективних рекомендацій та механізмів забезпечення реформування територіального устрою України.

Ключові слова: адміністративно-територіальна одиниця, міський населений пункт, сели­ще міського типу, селище, органи місцевого самоврядування.

PROBLAMATIC QUESTIONS OF THE LEGAL STATUS OF THE URBAN VILLAGE AS AN ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL UNIT Shtefan V. S.

Researching the scientific viewes as to the problem of legal status of the urban village as an administrative-territorial unit of Ukraine. The attempt to make some importasnt suggestions of improvement of legislature, creation of effective recommendations and mechanism of reformation of the territorial structure of Ukraine.

Key words: administrative-territorial unit, municipal populated units, urban village, village, local bodies of self-government.

Поступила в редакцию 14.03.2013 г.