joomla
ПОЛНОМОЧИЯ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ В СООТВЕТСТВИИ СО СТ. 46 ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД
Проблеми законності

УДК 341.176(4) Д. В. Аббакумова,

Аспирантка Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

Статья посвящена исследованию полномочий Комитета министров Совета Европы по надзору за исполнением решений Европейского суда по правам человека. Проанализирова­на ст. 46 Европейской конвенции о защите прав человека.

Ключевые слова: Совет Европы, надзор за исполнением решений, Комитет министров, Европейский суд по правам человека.



Подписание в 1950 г. Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных сво­бод (далее - Конвенция) ста­ло важным событием в жизни международного сообщества, поскольку она не только уста­новила определенный пере­чень прав и свобод, как это сде­лано в Общей декларации прав человека, но и создала специ­альные институции, получив­шие полномочия осуществлять судебный контроль за соблюде­нием ее положений и рассма­тривать иски частных лиц про­тив государств.

С момента введения Кон­венцией в действие механизма защиты прав человека, Коми­тет министров Совета Европы начал осуществлять надзор за исполнением решений Евро­пейского суда по правам чело­века (далее - Суд). Эти функ­ции особенно усилились после вступления в законную силу Протокола № 14, который был принят государствами - члена­ми Совета Европы с целью усо­вершенствования механизма защиты прав человека в соот­ветствии с Конвенцией. Он внес некоторые изменения в дея­тельность Комитета министров по надзору за исполнением ре­шений Суда.

Целью статьи является ис­следование компетенции Коми­тета министров Совета Европы в сфере надзора за исполнени­ем решений Европейского суда по правам человека и анализ изменений, внесенных Прото­колом № 14. Актуальность этого вопроса вызвана увеличением в последние годы количества дел, рассмотренных Европей­ским судом по правам человека против Украины, и необходимо­стью надлежащего исполнения решений Суда нашим государ­ством.

Главным положением, кото­рое регулирует полномочия Ко­митета министров по надзору, является дополненная Прото­колом № 14 ст. 46 Конвенции, в п. 1 которой в частности указы­вается: «Высокие Договорные Стороны обязуются исполнять окончательные решения Суда по любым делам, в которых они являются сторонами. Оконча­тельное решение Суда направ­ляется Комитету министров Со­вета Европы, который осущест­вляет надзор за его исполнени­ем» [1].

Согласно п. 3 ст. 46 Конвен­ции Комитет министров имеет право просить Суд разъяснять окончательные решение для того, чтобы облегчит надзор за их исполнением. Опыт Комите­та министров свидетельству­ет о том, что недоразумения в толкование решений иногда вызывают трудности в функции надзора, поэтому ответ Суда регулирует любые вопросы от­носительно точного значения решения. Целью пункта 3 яв­ляется дать возможность Суду толковать решение, а не вы­сказываться о мерах, принятых

Высокой Договорной Стороной, для выполнения этого решения. Никакого ограничения во вре­мени не устанавливается для обращения с запросом о тол­ковании, поэтому данный во­прос может возникнуть в любое время в ходе проверки Комите­том министров исполнения ре­шения. Суд свободен в выборе способа и формы ответа на за­прос. Обычно для толкования созывается тот же состав Суда, который вынес первое реше­ние. Более детальные правила относительно новой процеду­ры, возможно, будут внесены в Правила Суда [2].

Основные элементы обя­зательства Договорных госу­дарств «придерживаться окон­чательного решения Суда по любому делу, в котором они являются сторонами», опре­делены в Правилах Комитета министров по надзору за ис­полнением решений и условий дружеского урегулирования

[3] . Меры, которые необходимо принять, бывают двух типов. Государства, нарушающие Кон­венцию, должны, с одной сто­роны, принять индивидуальные меры в пользу заявителей, что­бы прекратить эти нарушения и, насколько это возможно - ликвидировать их последствия («восстановить в первичных правах»), а с другой стороны

- они должны принять общие меры, необходимые для пред­упреждения новых подобных нарушений.

Обязанность принять ин­дивидуальные меры и предо­ставить возмещение заявите­лю имеет два аспекта. Первый

- это то, что государство долж­но обеспечить справедливую сатисфакцию, как правило, это сумма, которую Суд присудил заявителю в соответствии со ст. 41 Конвенции. Второй аспект связан с тем, что последствия нарушения для заявителей не всегда полностью ликвидиро­ваны путем справедливой са­тисфакции, присужденной Су­дом, или установлением факта нарушения. Таким образом, в зависимости от обстоятельств, основная обязанность достичь, насколько это возможно, «вос­становления в первичных пра­вах» может потребовать даль­нейших действий. Такими дей­ствиями могут быть повторное рассмотрение несправедливо­го уголовного дела, уничтоже­ние информации, полученной с нарушением права на конфи­денциальность, исполнение не­исполненного национального судебного решения или отмена приказа о депортации, приня­того в отношении иностранца, несмотря на реальную опас­ность пыток или других форм жестокого обращения в стране назначения. В 2000 г. Комитет министров принял специаль­ную рекомендацию государ­ствам - членам, предложив им «убедится, что на националь­ном уровне существуют соот­ветствующие возможности для достижения, насколько это воз­можно, «восстановление в пер­вичных правах» и, в частности, для повторного рассмотрения дела, в том числе возобнов­ления производства по делу в случаях, если Суд установил нарушение Конвенции» [4].

Обязательство принять меры общего характера на­правленно на предотвращение нарушений, похожих на те, ко­торые были уже установлены, и может, в зависимости от обсто­ятельств, допускать пересмотр законодательства, правил и судебной практики. Некоторые дела могут даже привести к конституционным изменениям. Кроме того, могут понадобить­ся и другие виды мер, такие как ремонт помещений тюрьмы, увеличение количества судей и персонала пенитенциарных уч­реждений или улучшение адми­нистративных порядков [5].

Как только окончательное решение Суда передано Ко­митету министров (п. 2 ст. 46 Конвенции), последний просит государство-ответчика про­информировать его о мерах, принятых по выплате суммы, которая была присуждена Су­дом касательно справедливой сатисфакции, и, в случае не­обходимости, - относительно индивидуальных и общих мер, принятых для выполнения ре­шения. После получения этой информации Комитет внима­тельно ее рассматривает. В со­ответствии с Правилом 6 (2) (а) Правил Комитета министров по надзору за исполнением ре­шений и условий дружеского урегулирования Комитет мини­стров должен проверить, была ли выплачена справедливая сатисфакция, присужденная Судом, включая, в соответ­ствующих случаях, проценты за просрочку (пеню). В случае необходимости Комитет также должен принять во внимание точку зрения государства отно­сительно выбора мер, необхо­димых для исполнения реше­ния. Во всех случаях он будет стремиться установить, были ли приняты индивидуальные меры, чтобы убедиться, что на­рушение было прекращено и потерпевшая сторона снова на­ходится, насколько это возмож­но, в том же положении, в кото­ром она находилась до наруше­ния Конвенции, и/или были ли приняты общие меры для пред­упреждения новых нарушений подобных тем, которые были выявлены, или положить край нарушениям, которые еще про­должаются [3].

Устоявшейся практикой Комитета министров являет­ся удержание дела в своей по­вестке дня до тех пор, пока за­интересованное государство не приняло удовлетворитель­ные меры, а также продолжать требовать объяснений или осуществления определенных действий. Правило 7 (1) уста­навливает, что до тех пор, пока заинтересованная сторона не предоставила информацию о выплате справедливой сатис­факции, присужденной Судом, или о возможных мерах инди­видуального характера, дело будет вноситься в повестку дня каждого заседания Комитета министров по правам человека, если Комитет не примет иного решения [3]. Если имеется за­держка в исполнении решения, Комитет министров может при­нять промежуточную резолю­цию, которая оценивает про­гресс на пути исполнения ре­шения. Как правило, этот тип промежуточной резолюции со­держит информацию о любых принятых временных мерах и указывает на график реформ, направленных на разрешение проблемы или проблем, подня­тых в решении, раз и навсегда. Если есть препятствия для ис­полнения, то Комитет примет промежуточную резолюцию с более жесткой формулировкой, призывая власть государства - ответчика принять необходи­мые меры для обеспечения ис­полнения решения Суда.

Согласно Правилу 7 (2), если заинтересованное госу­дарство уведомляет Комитет министров о том, что оно не го­тово доложить о принятии мер общего характера, необходи­мых для обеспечения испол­нения решений Суда, то вопрос о состоянии исполнения вновь вносится в повестку дня засе­дания Комитета министров [3]. Комитет министров может при­менить все свое влияние для то, чтобы принудить государ­ство исполнить решение Суда. На практике он редко применя­ет политическое и дипломати­ческое давление, но стремит­ся вместо этого функциониро­вать в качестве форума для конструктивного диалога, что позволяет государствам вы­работать удовлетворительные способы разрешения пробле­мы, связанной с исполнением решений. Однако, в ряде случа­ев, промежуточные резолюции принимаются с целью давления на государства, которые отказа­лись предоставить заявителям справедливую сатисфакцию или принять конкретные меры для исполнения решений Суда. В соответствии с Уставом Со­вета Европы жесткими полити­ческими санкциями могут счи­таться такие, как приостановле­ние или прекращение членства в Совете Европы, но, очевидно, это ultima remedia («последняя мера»), которая будет рассма­триваться только при исключи­тельных обстоятельствах.

В соответствии с Протоко­лом № 14 Комитет министров имеет право обращаться в Суд с вопросом о соблюдении До­говорной Стороной своих обя­зательств по ст. 46 (новый п. 4 ст. 46). Таким образом, в тех случаях, когда возникает во­прос о неисполнении Высокой Договорной Стороной своих обязательств, Суд, заседая в качестве Большой Палаты, бу­дет после уведомления госу­дарства решать этот вопрос. Решение Комитета министров начать производство по нару­шению обязательства Сторо­ной требует квалифицирован­ного большинства в две трети голосов представителей, кото­рые имеют право заседать в Ко­митете. Данное производство не направленно на возобновле­ние вопроса о нарушении Кон­венции, которое уже решено Судом в его первом решении, а также на предвидение вы­платы штрафов Высокой Дого­ворной Стороной за нарушение п. 1 ст. 46. Предусматривается, что политическое давление за невыполнение, которое оказы­вается производством в Боль­шой Палате и последующим решением, должно быть доста­точным, чтобы обеспечить вы­полнение первичного решения Суда соответствующим госу­дарством.

Как видим, Протокол № 14 установил две новые процеду­ры относительно стадии испол­нения. Комитет министров бу­дет иметь возможность требо­вать толкования решений Суда. Он также будет иметь возмож­ность инициировать производ­ство по делам, в которых, по его мнению, государство-ответ­чик отказывается исполнять ре­шение Суда. В таких производ­ствах Суд будут просить опре­делить, придерживалось ли го­сударство своих обязательств по ст. 46 Конвенции, ожидая окончательного решения отно­сительно себя.

Исходя из этого, Комитет министров считает, что испол­нить решение будет легче, если наличие систематической про­блемы уже будет установлено в решении Суда. Таким обра­зом, он предлагает Суду:

1) насколько это возможно, устанавливать в своих реше­ниях, что он считает основной систематической проблемой и источником этой проблемы и, в частности, когда лучше пре­кратить принятие многочислен­ных заявлений таким образом, чтобы содействовать государ­ствам в поиске надлежащего решения проблемы, а Комитету министров в надзоре за испол­нением решений Суда;

2) специально информиро­вать о любом решении, которое содержит указание на наличие систематической проблемы и источника этой проблемы, не только соответствующее госу­дарство и Комитет министров, но и Парламентскую Ассам­блею, Генерального Секретаря Совета Европы и Комиссара Совета Европы по правам че­ловека и выделять такое реше­ние в соответствующей форме в базе данных Суда [6].

Новые пункты 4 и 5 ст. 46 Конвенции вводят производ­ство относительно нарушения исполнения решений Суда. Комитет министров может по­сле формального уведомления этого государства и путем при­нятия решения большинством в две трети голосов представи­телей, которые имеют право за­седать в Комитете, обратиться в Суд с вопросом о неспособ­ности государства исполнять решение. Это обеспечивает бо­лее широкий диапазон спосо­бов давления для обеспечения исполнения судебных решений. В настоящее время послед­ней мерой, которая находится в распоряжении Комитета ми­нистров, является использова­ние ст. 8 Устава Совета Евро­пы, которая предусматривает приостановку права голоса в Комитете министров или даже исключение из Совета Европы [7]. В соответствии с Поясни­тельным отчетом к Протоколу № 14, эта крайняя мера оказы­вается недейственной в боль­шинстве случаев, поскольку Высокая Договорная Сторона, которая оказалась в ситуации, предусмотренной в п. 4 ст. 46 Конвенции, как и ранее, будет нуждаться в контроле Совета Европы. Само существование новой процедуры и угроза ее применения должны действо­вать как новый эффективный стимул для исполнения реше­ний Суда. В соответствии с По­яснительным отчетом Комитет министров должен прибегать к рассмотрению только в исклю­чительных обстоятельствах. Предполагается, что результат такого рассмотрения будет от­ражен в решении Суда [2].

В соответствии с Правил а - ми по надзору за исполнением решений и условий дружествен­ного урегулирования, приняты­ми Комитетом министров в при­менении п. 2 ст. 46 Конвенции, надзор за исполнением реше­ний Суда осуществляется, как правило, на специальных за­седаниях по правам человека, повестка дня которых является публичной, что делает эту про­цедуру более прозрачной. Как только решение передается Ко­митету министров, оно немед­ленно вносится в повестку дня, и Комитет предлагает государ - ству-ответчику проинформиро­вать его о мерах, принятых в связи с решением [8, с. 33-36]. Как правило, потом дело вно­сится в повестку дня следую­щего заседания или заседания, которое состоится не позже, чем через 6 месяцев с момента принятия окончательной резо­люции. В правиле 17 отмечено: «после того, как будет установ­лено, что Высокая Договорная Сторона приняла все необхо­димые меры для исполнения решения или, что условия дру­жественного урегулирования выполнены, Комитет министров должен принять резолюцию, ко­торая указывает, что его полно­мочия выполнены» [3]. В случае, если исполнением пренебрег­ли, Комитет министров может принять одну из таких резолю­ций: 1) резолюцию, которая кон­статирует неисполнение и то, что соответствующие меры не были приняты, и предлагает го­сударству исполнить решение;

2) резолюцию, которая отме­чает определенный прогресс и поощряет государство принять специальные меры в будущем,

- этот вид резолюции встре­чается чаще всего; 3) резолю­цию, которая устанавливает от­каз исполнить решение Суда и призывает власть государств - членов предпринять такие дей­ствия, какие они будут считать необходимыми для этой цели. В тех случаях, когда доказано, что государство не хочет испол­нять решение Суда, резолю­ция может угрожать принятием более серьезных мер и даже угрозой исключения из Совета Европы. Разумеется, что тако­го рода резолюции и суровые угрозы используются исклю­чительно в случаях, когда все другие механизмы давления не дали результата и государство настаивает на невыполнении. Промежуточные резолюции яв­ляются одним из способов сде­лать информацию публичной с целью давления на государ­ство и ускорения принятия не­обходимых мер [9, с. 17, 18].

Учитывая увеличение ко­личества дел и сложность ре­шения поставленных задач, в последние годы Комитет мини­стров все чаще сталкивается с трудностями в обеспечении быстрого исполнения государ­ствами решений Суда. Однако можно увидеть, что измене­ния, внесенные Протоколом № 14, расширили круг полно­мочий Комитета министров по осуществлению надзора за ис­полнением решений Суда, что в дальнейшем будет способ­ствовать исправлению ситуа­ции и облегчению деятельно­сти одного из основных орга­нов Совета Европы по обеспе­чению эффективной работы механизма защиты прав чело­века.



Список литературы: 1. Європейська конвенція про захист прав людини та осно­воположних свобод від 04.11.1950 р. [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Http://www. echr. coe. int/NR/rdonlyres/888FC791-E2C0-4096-AF5E-D843F09C0E24/0/Convention_UKR. pdf. 2. Explanatory Report to Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, April 7, 2004, par. 96-100 [Електрон. ресурс] // Council of Europe.

- Режим доступу : Http://conventions. coe. int/Treaty/EN/Reports/Html/194.htm. 3. Rules of the Committee of Ministers for the Supervision of the Execution of Judgments and of the Terms of Friendly Settlements, adopted by the Committee of Ministers on 10 May 2006, for the application of Article 46 (2) of the Convention [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : Https://wcd. coe. int/ViewDoc. jsp? id=999329&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged= FFAC75. 4. Рекомендація № R(2000)2 Комітету міністрів Ради Європи державам - членам «Щодо повторного розгляду або поновлення провадження у певних справах на національно­му рівні після прийняття рішень Європейським судом з прав людини» від 19.01.2000 р. [Елек­трон. ресурс]. - Режим доступу : Http://zakon1.rada. gov. ua/laws/show/994_175. 5. Supervision of the execution of judgments and decisions of the European Court of Human Rights, Committee of Ministers' Annual report, 2011 [Електрон. ресурс] // Council of Europe. - Режим доступу : Http://www. coe. int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en. pdf. 6. Resolution Res(2004)3 of the Committee of Ministers on judgments revealing an underlying systemic problem, 12 May 2004 [Електрон. ресурс] // Council of Europe. - Режим доступу : Https://wcd. coe. int/ViewDoc. jsp? id=743257. 7. Статут Ради Європи від 05.05.1949 р. [Елек­трон. ресурс]. - Режим доступу : Http://www. conventions. coe. int/Treaty/en/Treaties/Html/001. htm. 8. Abdelgawad Lambert E. Lambert The execution of judgments of the European Court of Human Rights / E. Lambert Abdelgawad. - Strasbourg : Council of Europe Publishing, 2008. -


84 р. 9. Winter Bachmaier L. The implementation of the ECTHR's case-law and the execution procedure after Ptotocol № 14 / L. Bachmaier Winter // Lex ET Scientia Int'l J. - 2010. - Vol. 2.

- № 17. - P. 17-18.

ПОВНОВАЖЕННЯ КОМІТЕТУ МІНІСТРІВ РАДИ ЄВРОПИ ВІДПОВІДНО ДО СТ. 46 ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ ПРО ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ І ОСНОВОПОЛОЖНИХ СВОБОД Аббакумова Д. В.

Стаття присвячена дослідженню повноважень Комітету міністрів Ради Європи щодо на­гляду за виконанням рішень Європейського суду з прав людини. Проаналізовано ст. 46 Євро­пейської конвенції про захист прав людини.

Ключові слова: Рада Європи, нагляд за виконанням рішень, Комітет міністрів, Європей­ський суд з прав людини.

POWERS OF THE COMMITTEE OF MINISTERS OF THE COUNCIL OF EUROPE IN ACCORDANCE WITH ARTICLE 46 OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS Abbakumova D. V.

This article is devoted to research the powers of the Committee of Ministers of the Council of Europe for supervision of the execution of judgments of the European Court of Human Rights. The author has analyzed the article 46 of the European Convention on Human Rights.

Key words: Council of Europe, supervision of the execution of judgments, the Committee of Ministers, the European Court of Human Rights.

Поступила в редакцию 20.02.2013 г.