joomla
ІНСТИТУТ КАСАЦІЇ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ УКРАЇНИ ТА В ПРАВІ СУЧАСНИХ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Форум права

УДК 342.565.4(477)

М. М. УЛЬМЕР, Інститут права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом

Ключові слова: адміністративне судочинство, касація, касаційне провадження, адміністрати­вний суд

Одним із видів перегляду судових рішень є їх перегляд судом касаційної інстанції. Порядок

1 строки касаційного оскарження судових рі­шень в адміністративних справах, а також по­рядок розгляду таких справ передбачено у Главі

2 розділу 4 Кодексу адміністративного судо­чинства з назвою «Касаційне проваджень».

Касаційний перегляд судових рішень існує й в судовій системі інших країн. Інститут ка­сації в адміністративному судочинстві зару­біжних країн є поширеним інструментом, за допомогою якого розв’язуються найбільш складні суперечності, пов’язані з розглядом та вирішенням публічно-правових спорів, упорядкуванням судової системи. Детальне вивчення основ інституту касації в праві за­рубіжних країн, окремих національних особ­ливостей його реалізації, на нашу думку, до­зволить встановити проблеми, які існують та залишаються невирішеними при інстанцій- ному перегляді судових рішень в адміністра­тивному судочинстві, з’ясувати тенденції ро­звитку інституту касації в Україні, відповісти на загальні питань системи перегляду судо­вих рішень, так і на інші питання, пов’язані з вдосконаленьм інституту касації в адмініст­ративному судовому процесі.

Проблемам адміністративного судочинства присвятили свої роботи такі вчені, як В. Бев - зенко, І. Коліушко, Р. Куйбіда, С. Ківалов, В. Комзюк, Р. Мельник, О. Пасенюк, Ю. Пе - дько, В. Стефанюк та інші. В своїх працях ці відомі вчені досліджували загальні засади здійснення адміністративного судочинства, основні його інститути, аналізували переваги, вказували на недоліки їх правового регулю­вань. Але змістовного дослідження питань правової природи інституту касації в праві зарубіжних країн вченими не було приділено достатньої уваги, що і становить мету статті.

Досліджуючи інститут касації в зарубіж­них країнах, не можна обійти увагою існуючі моделі (системи) організації органів адмініст­ративної юстиції: континентальна та англоса­ксонська.

У державах англосаксонської (прецедент- ної) системи права повноваження щодо розг­ляду позовів проти адміністрації належать загальним судам (Велика Британія, Канада, СІЛА).

Поряд з загальними судами у Великій Бри­танії існує цілий ряд спеціальних органів, що мають назву - трибунали, і які виконують як управлінські, так і судові функції. Ці органи також мають назву «квазісудових», оскільки при розгляді справи вони встановлюють пи­тання факту і потім застосовують до нього правові норми [1].

Адміністративні трибунали розглядають у рамках встановленої квазісудової процедури адміністративно-правові спори між громадя­нами або юридичними особами, з одного бо­ку, і органами управління - з іншою. Проце­дура розгляду цих суперечок здійснюється в особливій процесуальній формі, неодмінним змістом якої є дотримання таких традиційних принципів процесу, як гласність, змагаль­ність, безпосередність, можливість оскаржен - ь прийьтого рішень та ін. [1].

Над адміністративними трибуналами сто­їть наглядовий орган - Національна рада ад­міністративних трибуналів, яка є консульта­тивним органом при уряді і має право контролю і нагляду за роботою нижчестоя - щих трибуналів. До компетенції цього органу входить узагальнень практики діяльності трибуналів, підготовка доповідей із спеціаль­


Них питань організації і діяльності трибуна­лів, вивчень питань і розробка рекомендацій за адміністративною процедурою, включаючи адміністративні розслідування [І].

Що стосується континентальної системи організації органів адміністративної юстиції, то вона складається з двох моделей організа­ції судового вирішення адміністративних спорів. Один із них втілений у більшості роз­винутих країн континентально європейської (статутної) системи права і передбачає існу­вання у межах судової влади окремої спеціалі­зованої гілки адміністративних судів (Франція, Німеччина, Італія, Польща, Туреччина) або спеціалізованих адміністративних палат у структурі загальних судів (Іспанія, Нідерлан­ди, Швейцарія). Безумовною перевагою такої моделі є професіоналізм і досвідченість про­фесійних суддів, виходячи з їхньої чіткої спе­ціалізації. Особливість цієї моделі полягає та­кож в існуванні особливої процедури розгляду судами адміністративних справ [2, с. П-12].

Класичними прикладами моделі, яка перед­бачає існування спеціалізованих адміністрати­вних судів, є Франція і Федеративна Республі­ка Німеччини. Французька адміністративна юстиція має чи не найдавніше коріння. Її ста­новлення сягає кінця ХУІІІ століття.

Адміністративна юстиція Франції є самос­тійною гілкою правосуддя, відокремленою від системи судів загальної юрисдикції і ор­ганів виконавчої влади. Такий поділ ґрунту­ється на специфічній французькій концепції розділення влади, якою забороняється судам загальній юрисдикції втручатися(за винятком випадків, прямо передбачених законом) в дія­льність виконавчої влади. Наслідком цієї концепції стала подвійна судова система: сис­тема судів загальної юрисдикції на чолі з Ка­саційним судом Франції, і система адмініст­ративних судів на чолі з Державною Радою Франції.

Згідно зі ст.32 Ордонансу Франції «Про Державну Раду» від 31.12.1945 р. Державна Рада є вищим судовим органом з вирішень адміністративних справ. Державна Рада вино­сить ухвали як вища інстанція про анулюван­ня актів різних адміністративних органів, що були прийьття унаслідок перевищень вла­ди, а також розглядає касаційні скарги на рі­шень адміністративних судів. Процесуальна форма розгляду скарг Державною Радою Ре­гулюється Главою II «Судочинство» [3].

Стаття 111-1 Кодексу про адміністративну юстицію Франції визначає, що державна рада є найвищим судовим органом адміністратив­ної юстиції і приймає остаточні рішень по касаційних скаргах на рішень, прийьті судо­вими органами адміністративної юстиції попе­редніх інстанцій. Здійснюючи касаційний пе­регляд судових рішень у адміністративних справах, Державна рада Франції тим самим забезпечує єдність судової адміністративної практики. Якщо є абстрактні положення нор­мативних актів, Державна рада Франції конк­ретизує їх положень у своїх рішеннях [4].

На даний час у Німеччині функціонує до­сить раціональна система адміністративної юстиції, яка не залежить від органів виконав­чої влади і судів загальної юрисдикції, очоле­на Федеральним адміністративним судом. При цьому система адміністративної юстиції являє собою самостійну гілку судової влади Німеччини. Структура адміністративної юс­тиції також має трирівневу побудову: пер­шою інстанцією є загальні адміністративні суди земель, другою - Вищий загальний ад­міністративний суд землі (в деяких землях він називається Адміністративною судовою па­латою), який виконує роль апеляційної та ка­саційної інстанції для адміністративних судів земель, а третю і найвищу ланку адміністра­тивних судів уособлює Федеральний адмініс­тративний суд, до компетенції якого входить розгляд по першій інстанції справ щодо позо­вів про незаконність актів федеральних орга­нів виконавчої влади, спорів про визнань неконституційною діяльності громадських об'єднань, а також розгляд справ у порядку касації [5, с.74; 6].

Система адміністративних судів Польщі має дворівневий ступінь та складається з Ви­щого адміністративного суду та воєводських адміністративних судів.

Згідно зі ст. З § 2 Закону Польщі від

25.07.2002 р. Вищий Адміністративний Суд здійснює нагляд за діяльністю воєводських адміністративних судів в області щодо при­йняття рішень у визначеному законодавством порядку, зокрема, розбирає касаційні скарги на рішень цих судів, приймає рішення з роз’ясненнями з правових питань і розбирає інші справи, які підпадають під юрисдикцію Вищого Адміністративного Суду на підставі інших законів [7].

Більш детально повноваження Вищого адміністративного суду Польщі конкретизо­вано у ст. 15 Закону Польщі «Про судочинст­во в адміністративних судах» від 30.08.2002 р. Так, згідно з цим Законом Вищий адмініс­тративний суд; І) розглядає касаційні скарги на рішень воєводських адміністративних судів, згідно з нормами закону; 2) приймає постанови, в яких роз’яснюються правові норми, застосування яких привело до розбі­жностей в судовій практиці адміністратив­них судів; 3) приймає постанови, що містять вирішення юридичних питань, які виклика­ють серйозні сумніви в конкретній адмініст­ративній судовій справі; 4) розбирає спори, з питань визначення компетенції між органа­ми територіального самоврядувань, каса­ційними колегіями самоуправства та органа­ми урядової адміністрації; 5) розглядає інші справи, які підлягають компетенції Вищого адміністративного суду на підставі окремих законів [8].

Розгляд касаційних скарг Вищим адмініст­ративним судом Польщі здійснюється у ме­жах скарги. Вищим адміністративним судом перевіряються як дотримань норм процесуа­льного та матеріального права воєводськими адміністративними судами (ст. 174 Закону Польщі «Про судочинство в адміністративних судах» від 30.08.2002 р.), а також можуть до­сліджуватися й нові докази у справі, а в окре­мих випадках справа може слухатися спочат­ку (ст. 183 Закону) [8].

Судами Естонії є повітові і адміністративні суди, окружні суди і Державний суд. Згідно з чинним Законом про суди в Естонії 4 повітові суди, 2 адміністративних суду та 2 окружних. Розгляд касаційних скарг на рішення адмініс­тративних судів Естонії здійснюється Держа­вним судом, а саме колегією цього суду по адміністративних справах. Цією ж колегією також розглядаються й справи за ново вияв­леними обставинами [9].

Аналіз систем адміністративних судів ін­ших країн (Франція, Німеччина, Польща, Ес­тонія), наведений вище, свідчить, що більшість з них має три ланки організації адміністратив­них судів, на чолі якої є верховний суд. Перша ланка адміністративних судів розглядає справу по суті, на другому рівні справа переглядаєть­ся апеляційною інстанцією на предмет вьв- лень та усунень судових помилок, а третя вища ланка - це суд касаційної інстанції, рі­шень якого є остаточним і обов’язковим. Ор­ганізаційно вищі судові органи, в країнах кон­тинентальної правової системи складаються із судових палат (сенатів, колегій, відділів) із ро­згляду (перегляду) справ за різними предмет­ними критеріями. Розгляд справ у всіх вищих судових органах є колегіальним. Такий інста­нцій ний поділ системи адміністративних су­дів забезпечує, перш за все, єдність судової влади та практики.

Таким чином, касація у різних правових си­стемах характеризується наступними ознака­ми. Поперед усього, касація складає основний зміст повноважень найвищих судових інстан­цій; по-друге, вона слугує забезпеченню єдно­сті практики правозастосувань в судах; по - третє, касаційні суди зосереджені на розгляді питань права і, відповідно, до їх компетенції не відноситься обов'язок по судовому встанов­ленню фактів; по-четверте, інститут касації передбачає виключно колегіальний розгляд справ [10, с.12].

З наведеного вище можна зробити такі ви­сновки. По-перше, перегляд касаційної скарги становить основний зміст повноважень най­вищої судової інстанції.

По-друге, побудова адміністративних судів касаційної інстанції в країнах Європи є двух - або трьохрівневою. Перегляд судових рішень адміністративними судами касаційних інста­нцій здійснюється колегіально.

По-третє, касація в інших країнах здійснює юридичну перевірку судових рішень, які при­ймаються адміністративними судами нижчих інстанцій, є найвищою формою судового тлумачення та забезпечень єдності судової практики. Однак у більшості країн Європи існує відповідний адміністративний суд каса­ційної інстанції, який в тих чи інших країнах може мати різні за змістом та обсягом повно­важень. Незважаючи на різне за змістом за­конодавство, яке регулює повноважень ад­міністративних судів касаційної інстанції в країнах Європи, єдиним об’єднуючим факто­ром їх функціонування в судовій системі ін­ших країн є забезпечення судового захисту з винесенням остаточного рішень за умов до­триманням принципу інстанційності та єдно­сті судової практики.

На сьогодні в системі адміністративних судів не дотримано принципу виключності повноважень Верховного Суду України, чим фактично ставиться під загрозу його статус найвищого судового органу, який закріплено у Конституції України. Сучасна система ад­міністративних судів України має чотирьох - рівневу побудову: низова ланка - адміністра­тивні суди першої інстанції, вище - апеляційні адміністративні суди, далі - Ви­щий адміністративний суд та найвищим ор­ганом у цій системі є Верховний Суд Украї­ни. Вітчизняна модель судоустрою відвела Верховному Суду України в адміністратив­ному судочинстві досить скромну роль як для органу з найвищим конституційним ста­тусом. Так, вона зводиться до здійснення по­вторної касації.

Предметна підсудність адміністративних справ знаходиться в межах повноважень суду касаційної інстанції, що надає йому певної не­визначеності в інстанційному розумінні, оскі­льки в ході розгляду справ окремих категорій цей суд, будучи третьою ланкою в такій формі судочинства, виступає відповідно як перша, апеляційна та касаційна інстанції. Розбалансо - ваність адміністративного процесу відкрито демонструє, що вся його потужність зосере­джується у владно-судовій площині Вищого адміністративного суду України, який завдяки законодавцю став монополізованою устано­вою спеціалізованої юрисдикції, а відтак, ре­гулятором найбільш політично привабливих категорій справ, що вочевидь не відповідає європейській правовій доктрині [11, с.98].

Наявність трьох інстанцій і заборона зако­ном розгляду в одній судовій установі однієї й тієї самої справи за двома та більше інстан­ціями - основа трирівневого судоустрою. На­томість наведена судова арифметика (4 лан­ки х 3 інстанції) свідчить про недостатню наукову обґрунтованість формування доктри­ни функціонування судової влади. Адже така арифметика апріорі створює неоднакові мож­ливості для доступу до правосуддя і скеровує діяльність держави в бік нехтувань фунда­ментальним принципом - верховенством пра­ва, а вищим спеціалізованим судам в аспекті касаційного перегляду рішень спеціалізова­них судів надає невиправдано звеличеної ін - ституційно-процесуальної ролі [11, с.100].

Погоджуємось із твердженням В. В. Сер­дюка, що правовий статус Верховного Суду України за будь-яких реформ не може стави­тися під сумнів. Саме в цій судовій установі відповідно до приписів чинного законодавст­ва консолідуються всі види судочинства, а необхідність забезпечень єдності правоза - стосувань шляхом здійснень правосуддя свідчить про потребу й надалі утверджувати статус Верховного Суду України як найвищо­го судового органу серед усіх судів загальної юрисдикції, покликаного об’єднати і спряму­вати зусилля держави для підвищення ефек­тивності судового захисту, що визнається фу­ндаментальною цінністю в демократично ор­ганізованому суспільстві [12; 13, с.9].

Тому, на нашу думку, вважається за доці­льне забезпечити єдність касаційного оскар­жень та касаційної інстанції у найвищий су­довій інстанції в державі та сформувати в системі правосуддя таку концептуально- правову основу, яка б відповідала конститу­ційним приписам і сприяла виконанню трьох основних функцій правосуддя - розгляду справи по суті, апеляційному та касаційному перегляду. Відповідно з існуючою доктриною інстанційності адміністративного судочинст­ва касаційна інстанція повинна бути вінцем системи адміністративних судів, останньою інстанцією судочинства, яке повинно ґрунту­ватися на принципах законності, правової ви­значеності та єдності застосування норм права.

Вважаємо, що існуюче нормативне регу­лювання в сенсі реалізації права на касаційне оскарження зумовлює необхідність упрова­джень класичних підходів до побудови су­дової системи.

ЛІТЕРАТУРА

1. Старилов Ю. Н. Административная юс­тиция. Теорь, история, перспективы / Стари­лов Ю. Н. - М. : Издательство НОРМА (Изда­тельская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001 - 304 с.

2. Адміністративна юстиція: європейсь­кий досвід і пропозиції для України / автори - упоряд. І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда. - К. : Факт, 2003. - 536 с.

3. Ордонанс Франції «Про Державну Ра­ду» : від 31.07.1945 р., № 45-1708 [Електрон­ний ресурс]. - Режим доступу: Http://constitutions. rU/archives/8156.

4. Оськина И. Судебное правотворчество Франции / И. Оськина, А. Лупу [Електронний ресурс]. - Режим доступу: 1іЦр://]шгісетакег. тМе\у-аі1:іс1е. р1ір? ісІ=26&аі1:=4331.

5. Зоммерман К.-П. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: Ис­тория развить и основные черты / Зоммер­ман К.-П., Старилов Ю. Н. // Государство и право. - 1999.-№ 7.-С. 74.

6. Гусарєва О. С. Особливості організації адміністративної юстиції у правових системах романо-германського та англо-амери - канського типу / Гусарєва О. С. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://radnuk. info/ statti/544-protses/14547-2011-01-18-05-01- 32.html.

7. Закон Польщі «Про систему адмініст­ративних судів» : від 25.07.2002 р. [Електрон­ний ресурс]. - Режим доступу: Http://worldconstitutions. ru/archives/951.

8. Закон Польщі «Про судочинство в ад­міністративних судах» : від 30.08.2002 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://worldconstitutions .ru/archives/949/3.

9. Государственный суд. Эстонская Рес­публика [Електронний ресурс]. - Режим дос­тупу: Http://www. nc. ee/?id=172.

10. Осетинський А. И. Організація та фу­нкціональні засади діяльності касаційної ін­станції (на прикладі судової палати Вищого господарського суду України) : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд.. юрид. наук : спец. 12.00.10 / О. В. Осетинський ; Ін-т дер­жави і права ім. В. М. Корецького. - К, 2005. - 21 с.

11. Глущенко С. В. Касаційне оскаржень як конституційна засада перевірки судових рішень: дис. ... кандидата юрид. наук :

12.0. 10 / Глущенко Світлана Володимирівна. - К., 2010.-262 с.

12. Сердюк В. В. Верховний Суд України

І реформування системи правосуддя: органі­заційно-правовий аспект / Сердюк В. В. // Ві­сник Верховного Суду України. - 2010. - № 6 (118). - С. 35—41.

13. Сердюк В. В. Правовий статус Верхо­вного Суду України в системі судової влади : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня докт. юрид. наук : спец. 12.00.10 «Судоустрій; про-


Куратура; адвокатура» / Сердюк Валентин Васильович. - X., 2009. - с.36.

Ульмер М. М. Інститут касації в адміністративному судочинстві України та в пра­ві сучасних зарубіжних країн / М. М. Ульмер // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 681— 686 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j- pdf/FP_in (lex. htm_2 013 З 112.pdf

Досліджуються моделі касації в адміністративному судочинстві деяких зарубіжних країн, робиться висновок про те, що побудова адміністративних судів касаційної ін­станції в країнах Європи є двух - або трьохрівневою. Наголошено на тому, що касацій­на інстанція повинна бути вінцем системи адміністративних судів, останньою інстан­цією судочинства, яке повинно ґрунтуватися на принципах законності, правової визначеності та єдності застосувань норм права.

Ульмер Н. Н. Институт кассации в административном судопроизводстве Украины и в праве современных зарубежных стран

Исследуются модели кассации в административном судопроизводстве некоторых за­рубежных стран, делается вывод о том, что построение административных судов кас­сационной инстанции в странах Европы является двух - или трехуровневым. Отмечено то, что кассационная инстанция должна быть венцом системы административных су­дов, последней инстанцией судопроизводства, которое должно основываться на прин­ципах законности, правовой определенности и единства применения норм права.

Ulmer N. N. Institute of Appeal in the Administrative Rule-Making of Ukraine and in a Right for Modern Foreign Countries

The models of appeal are investigated in the administrative rule-making of some foreign countries, drawn conclusion that a construction of administrative courts of appeal instance in the countries of Europe is two - or three - by a level. It is marked that an appeal instance must be the crown of the system of administrative courts, last instance of rule-making that must be base on principles of legality, legal definiteness and unity of law of administrations.