joomla
КРИТЕРІЇ ВІДМЕЖУВАННЯ НАГЛЯДУ ЗА ДОТРИМАННЯМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ВІД НАГЛЯДУ В ІНШИХ СФЕРАХ СУСПІЛЬНО-ПРАВОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Форум права

УДК 351.94:342.95

М. С. ПАНОВА, Харківський національний університет внутрішніх справ

Ключові слова: нагляд за дотриманням адмініс­тративного законодавства, критерії відмежу­вання нагляду за дотриманням адміністратив­ного законодавства, суб 'єкти нагляду

Наглядова діяльність держави складна та різноманітна за своїм змістом та характером. Це обумовлено тим, що функція нагляду охоплює собою майже всі сфери суспільно - правових відносин. Нагляд і контроль вхо­дять до правового механізму забезпечення реалізації норм всіх галузей права. Серед них особливе місце посідає нагляд за дотриман­ням адміністративного законодавства, який має свої специфічні риси. Відповідно, нагляд у зазначеній сфері відрізняється від нагляду у інших галузях права. Саме тому в сучасних умовах важливим є встановлення меж нагля­ду за дотриманням адміністративного зако­нодавства, які визначаються відповідними критеріями.

Проблемним питання у сфері нагляду за дотриманням адміністративного законодав­ства, присвячено ряд наукових праць таких авторів, як В. Б. Авер’янов, В. М. Бесчастний, Ю. П. Битяк, P. A. Калюжний, С. В. Ківалов, К. С. Ковриженко, В. І. Коваль, В. К. Колпа­ков, В. А. Комаров, М. В. Косюта, Т. Є. Ми - роненко, JI. B. Малюга, Н. О. Облаватська,

С. В. Петков, Є. М. Попович, А. О. Селіванов, М. К. Якимчук та багатьох інших. Однак, комплексне дослідження питання визначен­ня критеріїв відмежування нагляду за дотри­манням адміністративного законодавства від нагляду в інших галузях законодавства, від­сутнє, що і обумовлює актуальність теми статті.

Метою даної статті є встановлення меж нагляду за дотриманням адміністративного законодавства та критеріїв його відмежуван­ня від нагляду в інших сферах суспільно - правових відносин. Для досягнення постав­леної мети необхідно реалізувати такі за­вдання: визначити особливості нагляду за дотриманням адміністративного законодав­ства, проаналізувати критерії відмежування нагляду за дотриманням адміністративного законодавства від нагляду в інших галузях законодавства.

В науково-правовій літературі висловлю­ється точка зору, що нагляд за дотриманням адміністративного законодавства відрізня­ється від нагляду в інших галузях права сво­їми специфічними рисами.

Так, Ю. М. Старілов визначає такі особли­вості нагляду за дотриманням адміністрати­вного законодавства: 1) є особливим різно­видом державного контролю; 2) здій­снюється спеціально уповноваженими орга­нами виконавчої влади та їх посадовими особами; 3) діяльність з нагляду здійснюєть­ся систематично; 4) мета - забезпечення пра­вопорядку і громадської безпеки у сфері державного управління; 5) між суб’єктами та об’єктами нагляду відсутня організаційна підпорядкованість; 6) здійснюється щодо ор­ганів виконавчої влади, місцевого самовря­дування, установ, організацій, підприємств, громадських об’єднань та їх посадових осіб і громадян; 7) здійснюється за допомогою пе­вних методів; 8) оцінка об’єкта дається тіль­ки з позиції законності [1, с. 521].

З визначеними особливостями беззапере­чно слід погодитись, однак, справедливо та­кож зазначити і про те, що деякі з цих спе­цифічних рис властиві також іншим видам нагляду. Зокрема, те, що між наглядовими та піднаглядними суб’єктами відсутня органі­заційна підпорядкованість є характерною рисою всіх видів нагляду, і відрізняє, перш


За все, нагляд від контролю, але не визначає особливість нагляду в тій чи іншій сфері су - спільно-правових відносин. Те ж саме можна сказати і про здійснення нагляду за допомо­гою визначених методів - кожний вид нагля­ду здійснюється за допомогою певних мето­дів. Тут доцільно вказати на те, що нагляд за дотриманням адміністративного законодав­ства здійснюється особливими методами, які не застосовуються в інших видах нагляду, зокрема адміністративний примус.

На думку С. В. Ківалова, нагляду за до­триманням адміністративного законодавства властивий ряд особливостей, які відрізняють його від судового та прокурорського нагля­ду, а саме: 1) суб’єкт нагляду є суб’єктом ви­конавчої влади; 2) основною метою є забез­печення безпеки громадян, суспільства, держави (а судового і прокурорського - за­безпечення законності в країні);

3) спеціалізований характер, тобто він спря­мований на дотримання спеціальних правил (санітарних, пожежних, ветеринарних, мит­них та ін.); 4) проводиться систематично за конкретним об’єктом; 5) здійснюється, як правило, суб’єктами виконавчої влади, наді­леними надвідомчими повноваженнями;

6) пов’язаний із застосуванням адміністрати­вного примусу; 7) здійснюється з метою охорони відповідних суспільних відносин як від правопорушень, так і від об’єктивно - протиправних дій і стихійних явищ [2, с.305]. Автор не врахував, що нагляд за до­триманням адміністративного законодавства здійснюється також органами прокуратури та судовими органами. Тому з тим, що суб’єктом адміністративного нагляду висту­пають виключно органи виконавчої влади, неможна цілком погодитись. Дійсно найчас­тіше суб’єктами такого нагляду виступають саме органи виконавчої влади, але, напри­клад, судовий нагляд розповсюджується на всі види відносин, що виникають у суспільс­тві, як це зазначено в Конституції України [3]-

Отже, автори по-різному визначають спе­цифічні риси нагляду в сфері дотримання адміністративного законодавства, але не дос­татньо повно та точно визначають ці особли­вості. Тому, на нашу думку, для відмежуван­ня нагляду за дотриманням адміністративного законодавства від нагляду в інших галузях права слід використовувати наступні критерії.

По-перше, коло нормативно-правових ак­тів, що складають адміністративне законо­давство і щодо дотримання якого здійсню­ється нагляд. Наразі адміністративне законодавство України є розгалуженим, а кодифікація була здійснена лише щодо адмі­ністративних правопорушень та адміністра­тивного судочинства. Такий стан справ нега­тивно впливає на реалізацію норм адміністративного законодавства, що тягне за собою очевидні труднощі при здійсненні нагляду за його дотриманням.

По-друге, перелік суб’єктів, щодо яких здійснюється нагляд. До таких суб’єктів від­носяться фізичні та юридичні особи. При цьому особливими суб’єктами - юридични­ми особами виступають органи державної влади та місцевого самоврядування. Аналіз діючого законодавства дає підстави ствер­джувати, що стосовно Верховної Ради Укра­їни, Президента України та Конституційного Суду України прокуратура не здійснює на­гляд за дотриманням в тому числі адмініст­ративного законодавства [4].

Отже, можемо зробити висновок, що суб’єктами, щодо яких може здійснюватися нагляд за дотриманням адміністративного законодавства, виступають всі органи дер­жавної влади та їх посадові особи. Щодо ін­ших суб’єктів, зокрема фізичних та юридич­них осіб, то тут необхідне дотримання достатніх умов, оскільки втручання в особи­сту свободу громадян без наявності передба­чених законодавством підстав та умов жод­ний державний орган або посадова особа не мають права. Проте, і за цими особами може здійснюватися нагляд у сфері дотримання ними адміністративного законодавства. Зок­рема, нагляд за фізичними особами у сфері дотримання адміністративного законодавст­ва може бути здійснено, наприклад, при зві­льненні їх з місць позбавлення волі (адмініс­тративний нагляд). Юридичні особи підля­гають нагляду за дотриманням адміністративного законодавства, якщо є ін­формація про порушень ними встановленої дозвільної системи.

Таким чином, зважаючи на широкий об­сяг суспільно-правових відносин, які охоп­лені нормами адміністративного законодав­ства, можна зробити висновок, що критерієм відмежування нагляду в цій сфері є достат­ньо широке коло суб’єктів, щодо яких мож­ливо здійснювати такий нагляд. В інших ви­дах нагляду, суб’єкти, щодо яких такий нагляд може здійснюватися, перебувають у конкретному правовому статусі або вступа­ють у відповідні відносини, тому, таке коло суб’єктів є обмеженим і, як правило, конкре­тно визначеним. Наприклад, при здійсненні нагляду за дотриманням трудового законо­давства, піднаглядним суб’єктом може бути лише власник підприємства або уповнова­жений ним орган, а також працівники цього підприємства; при здійсненні нагляду за до­триманням господарського законодавства, піднаглядний суб’єкт - це завжди суб’єкт господарювання тощо. Отже, лише в нагля­довій діяльності щодо дотримання адмініст­ративного законодавства суб’єктом може ви­ступати будь-яка фізична або юридична особа, включаючи всі органи державної вла­ди та їх посадових осіб.

По-третє, особливість суб’єкта, який здій­снює нагляд за дотриманням адміністратив­ного законодавства. Так, на думку К. С. Бельського, в державному органі, що здійснює нагляд за дотриманням адміністра­тивного законодавства, відсутні елементи постійного впливу на об’єкт, за яким прово­диться спостережень. Право наглядового органу впливати виникає тоді, коли об’єкт спостереження (громадянин, посадова особа, організація) порушує правові норми або сво­їми діями створює небезпечну для громадсь­кого порядку ситуацію, або коли створюєть­ся загроза природного, техногенного чи іншого характеру [5, с.601]. Проте, на нашу думку, дана точка зору є не зовсім вірною, оскільки нагляд органами державної влади може проводитися і як попереджувальний (профілактичний вплив на піднаглядний суб’єкт).

Тому, більш правильним буде зазначити, що особливістю суб’єкта наглядової діяль­ності є міжвідомчий характер, тобто нагляд може здійснюватись за різними органами державної влади, які навіть можуть належати до різних гілок влади, а також за фізичними та юридичними особами.

По-четверте, засоби здійснення нагляду за дотриманьм адміністративного законодав­ства. В юридичній літературі відмічається, що засобами здійснення нагляду за дотри­манням адміністративного законодавства є: 1) постійне спостережень; 2) періодичні пе­ревірки; 3) обстеження піднаглядного об’єкта; 4) витребувань та аналіз докумен­тів; 5) вивчення звернень громадян та юри­дичних осіб, публікацій у засобах масової інформації про порушення законності у сфе­рі державного управління [6, с.98]. Означені засоби нагляду є загальними для всіх видів нагляду. Специфічним же засобом, який за­стосовується при здійсненні нагляду за до­триманням адміністративного законодавства, є застосувань засобів адміністративного примусу.

На думку В. К. Колпакова, адміністратив­ний примус - це владне, здійснюване в одно­сторонньому порядку і в передбачених пра­вовими нормами, випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попереджень правопо­рушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповіда­льності за порушень нормативно-правових положень [7, с.194]. Адміністративний при­мус може застосовуватися і при здійсненні нагляду за дотриманням законодавства в ін­ших галузях права, наприклад, адміністрати­вний штраф.

Як зазначають автори С. С. Бородін та

С. С. Громико, чинні нормативні акти закріп­люють кілька груп повноважень органів, які здійснюють адміністративний нагляд:

1) повноваження щодо попередження право­порушень; 2) повноваження з припинення правопорушень; 3) повноваження щодо при­тягнення до відповідальності винних осіб;

4) повноваження з нормотворчості [8, с.22]. Погоджуючись з даною точкою зору розгля­немо зміст цих повноважень.

Серед основних засобів попередження та припинення правопорушення при здійсненні нагляду є проведення перевірки дотримання адміністративного законодавства. За наслід­ками проведених перевірок у разі виявлення порушень закону орган прокуратури в особі уповноваженого прокурора:

- вносить подання;

- ініціює притягнення особи до дисциплі­нарної, адміністративної відповідальності;

- складає протокол про адміністративне правопорушення;

- розпочинає досудове розслідування;

- звертається з позовом (заявою) до суду, подає апеляційні скарги на постанови суду у справах про адміністративні правопорушен­ня;

- контролює своєчасність та повноту роз­гляду документів прокурорського реагуван­ня;

- здійснює нагляд за дотриманням і засто­суванням законів про адміністративні право­порушення органами та посадовими особа­ми, уповноваженими на виконання функцій щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності;

- здійснює інші заходи по усуненню при­чин та умов недотримання адміністративно­го законодавства.

Аналіз нормативно-правових актів в сфері здійснення нагляду за дотриманням адмініс­тративного законодавства іншими органами державної влади дозволяє зробити висновок, що основними засобами здійснення нагляду цими органами є: 1) проведення ревізій, дос­лідження документів та інших носіїв інфор­мації, їх оцінка; 2) здійснення обліку різних джерел інформації, яка містить звіти піднаг - ляд них суб’єктів; 3) прийняття рішень сто­совно піднаглядного суб’єкта;

Витребування інформації, в тому числі ті­єї, яка містить комерційну або державну та­ємницю, в порядку визначеному законодав­ством, здійснення перевірки цієї інформації, її оцінки тощо.

Засобами притягнення до відповідальнос­ті винних осіб, якщо під час здійснення на­гляду було виявлено таку необхідність, є складання протоколу про виявлені правопо­рушення, звернення до суду для вирішення питання про притягнення винних осіб до ад­міністративної відповідальності, накладення адміністративних стягнень, звернення до ке­рівництва органу або посадової особи для проведення службового розслідування та притягнення винних до дисциплінарної від­повідальності.

Нормотворча діяльність в сфері нагляду за дотриманням адміністративного законодав­ства полягає у прийняті відомчих або міжві­домчих нормативних актів стосовно підви­щення ефективності діяльності піднаглядних суб’єктів. Наприклад, Національне агентство з питань державної служби видає нормативні акти, спрямовані на покращення функціону­вання інституту державної служби.

Таким чином, кожний вид повноважень наглядового органу реалізується за допомо­гою встановленої групи засобів. Відмінністю цих засобів від тих, які застосовуються на­глядовими органами при здійснення нагляду за дотриманням законодавства в інших галу­зях права є те, що в основному наглядовий суб’єкт не здійснює постійного спостере­ження за піднаглядним суб’єктом, а вступає з ним у наглядово-адміністративні відносини лише у разі настання підстав та умов, перед­бачених законодавством.

Отже, проведене дослідження дозволяє зробити висновок, що критеріями відмежу­вання нагляду за дотриманням адміністрати­вного законодавства від нагляду в інших га­лузях права є: 1) предмет нагляду - адміністративне законодавство; 2) особи - вість піднаглядного суб’єкта - можуть ви­ступати всі фізичні та юридичні особи, включаючи всі органи державної влади та їх службові особи; 3) особливість наглядового суб’єкта - надвідомчий характер, тобто, мо­же здійснювати нагляд за декількома суб’єктами, в тому числі тими, які належать до різних сфер діяльності та різних відомств;

4) особливість засобів здійснення нагляду - виступають не у вигляді постійного безпере­рвного спостереження, а як періодичні пере­вірки за наявності підстав та умов, передба­чених законодавством.

Встановлення меж нагляду за дотриман­ням адміністративного законодавства має практичне значення, яке полягає у визначен­ні суб’єктів, як наглядових, так і піднагляд­них, а також обсягу їх компетенції при здій­сненні нагляду.

ЛІТЕРАТУРА

1. Старилов Ю. Н. Курс общего админист­ративного права : в 3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты / Ю. Н. Старилов.

- М. : Изд-во НОРМА, 2002. - 728 с.

2. Административное право Украины : учебник / под общей ред. С. В. Кивалова. - X. : Одиссей, 2004. - 880 с.

3. Конституція України // ВВР України. - 1996. -№ 30. - Ст. 141.

4. Кодекс адміністративного судочинства України : від 06.07.2005 p., № 2747-IV // ВВР України. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст. 446.

5. Бельский K. C. Полицейское право : лекционный курс / К. С. Бельский ; под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. - М. : Изд - во «Дело и Сервис», 2004. - 816 с.

6. Макарейко Н. В. Административное право : конспект лекций / Н. В. Макарейко.

- 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Высшее об­разование, 2009. - 189 с.

7. Колпаков В. К. Адміністративне право України : підручник / В. К. Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

8. Административное право. Общая и особенная часть : курс лекций / под ред. С.

С. Бородина, С. С. Громыко. - СПб. : ГАУП, 2007.-432 с.


Панова М. С. Критерії відмежування нагляду за дотриманням адміністративного законодавства від нагляду в інших сферах суспільно-правової діяльності /М. С. Пано­ва// Форум права. — 2013. — № 2. — С. 442—446 [Електронний ресурс].

Визначено особливості та критерії відмежування нагляду за дотриманням адміністра­тивного законодавства від нагляду, який здійснюється в інших сферах суспільно - правових відносин.

Панова М. С. Критерии разграничения надзора за соблюдением административного законодательства от надзора в других сферах общественно-правовой деятельности

Определены особенности и критерии отграничения надзора за соблюдением админи­стративного законодательства от надзора, который осуществляется в других сферах общественно-правовых отношений.

Panova М. С. Criteria for Distinguishing Supervision of Administrative Law on Supervision in Other Areas of Social and Legal Activities

In the article the features and criteria for distinguishing Supervision of Administrative Law of surveillance carried out in other areas of public relations.