joomla
СТАНОВЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО МЕДИЧНЕ СТРАХУВАННЯ У ЦЕНТРАЛЬНІЙ ТА СХІДНІЙ УКРАЇНІ У ДВАДЦЯТІ РОКИ XX СТОЛІТТЯ
Форум права

УДК 368.9.06(477)

A. M. ТЕРОВАНЕСОВ, Донецький наці­ональний університет

Ключові слова: соціальне законодавство, медич­не страхування, порівняльна характеристика, етапи розвитку

Медичне страхувань визначається як засіб соціального захисту населень, який запрова­джений в усіх розвинутих країнах світу. Воно є невід’ємною частиною системи соціального захисту громадян у державах із ринковою еко­номікою. Побудова чіткої системи медичної допомоги потребує врахувань вітчизьного історико-правового досвіду. На початку XX ст. Україна знаходилася під владою двох держав, кожна з яких мала свою систему соціального законодавства. Багатоаспектність проблем становлення зазначеної системи потребує окремого досліджень кожної із частин країни.

Учені-юристи, досліджуючи питань ста­новлень соціального законодавства в кон­тексті медичного страхувань у Центральній та Східній Україні, висвітлюють етапи розвит­ку даної системи, починаючи з другої полови­ни XIX ст., коли стало розвиватися соціальне законодавство Російської імперії. При цьому, оминаючи час розпаду країни у 1917 p., пере­ходять до вивчення становлень законодавства про соціальне забезпечень в радянській пері­од. Такий підхід не надає комплексної картини розвитку медичного страхувань, адже саме під час громадянської війни на території Центральної та Східної України були утворені органи влади, яка намагалася побудувати не­залежну державу і вирішити питань не тільки політичної, але й соціальної спрямованості. Тому актуальним є виділень двох окремих історико-правових етапів. До першого відне­сено досліджень розвитку законодавства про медичне страхувань у центральних та схід­них землях України в період розпаду Російсь­кої імперії (1917-1921 роки). Другий охоплює становлень соціального законодавства в кон­тексті медичного страхувань у перше десяти - річчя радянської влади (1922-1929 роки).

Недостать кількість наукових праць за да­ною темою обумовлює необхідність додатко­вих досліджень, оскільки сьогодні в Україні створюється законодавча основа, яка гарантує громадянам право на медичне страхувань.

Вьвлень відповідних закономірностей вплине на розвиток системи медичного стра­хування, яка, базуючись на історико - правовому підґрунті, відповідатиме сучасним вимогам правової держави.

Проблемам становлень соціального зако­нодавства у контексті медичного страхувань приділяли увагу багато вітчизьних та інозем­них науковців. Так, С. Ашмарина досліджує питань створення системи соціального стра­хувань робітників у Росії [1]. Т. Занфірова та Я. Радиш розробляють періодизацію правово­го регулювань медичної діяльності в Україні [2]. О. Мельничук висвітлює передумови створень системи соціального захисту у 20-ті - ЗО роки XX ст. [3]. Група дослідників аналі­зує правові аспекти державного регулювань

[4] . А. Стопчак визначає історичні етапи соці­ального захисту населень [5]. В. Собченко досліджує питання соціального захисту в істо­ричному контексті [6]. Л. Товстопят розглядає походжень інституту соціального страхуван-

Ь, орієнтуючись на вітчизьну та зарубіжну практику [7].

Велика кількість наукових робіт свідчить про актуальність даної проблеми. Разом із тим, у публікаціях майже відсутні досліджень де­яких періодів становлень системи медичного страхувань, зокрема, не з’ясовано закономір­ності її розвитку у 20-ті роки XX ст. Проте, у цей період держава розвивалася на основі рин­кових механізмів і створила законодавчі припи­си щодо страхувань населень.

Метою роботи є досліджень та висвітлен­ь особливостей розвитку соціального законо­давства у контексті медичного страхувань у Центральній та Східній Україні періоду 1917— 1929 років.

Розвиток капіталістичних відносин вплинув на становлень у Російській імперії законодав­ства про соціальний захист робітників проми­слових підприємств. Як зазначає А. Стопчак, принципи соціального захисту працівників за­водів закріплені законом 1861 р. про створень «допоміжних товариств» та положенням 1901 р., яке стосувалося правил надань пенсій працівникам державних гірничих заводів та рудників, які втратили працездатність на ви­робництві [5, с.62]. Окрім того, роботодавець зобов’язувався у разі потреби забезпечити працівника необхідною медичною допомогою. Це привело до появи в країні системи фабрич­но-заводських лікарень. Пізніше Державною Думою було прийьто Закон «Про страхуван - ь робітників від нещасних випадків», який розширив права працівників, закріпивши обов’язок кожного, хто працює за наймом, за­страхуватися від нещасних випадків. Даний нормативний акт можна вважати початком ро­звитку в державі системи обов’язкового меди­чного обслуговувань, адже на той час окремо не існувало права особи на охорону здоров’я, тому медичне страхувань розглядається як частина соціального законодавства. С. Ашмарина зазначає, що страхові закони не лише упровадили новітні моделі соціального страхувань найманих працівників, притаман­ні економічним системам провідних країн Єв­ропи, але й визначили вертикаль організацій­но-управлінської структури страхувань робітників у Росії [1, с.22]. Розширень прав працівників та надань соціальних гарантій членам їх сімей дозволило зробити більш при­вабливими умови праці на підприємствах, що обумовило знижень темпів безробіття у дер­жаві.

Але участь Росії у Першій світовій війні по­тягнула численні жертви серед населень та падінь темпів виробництва, внаслідок чого відбулася Лютнева революція 1917 р., яка кон­статувала розпад Російської імперії та утво­рень республіканського устрою. Реформи, які розпочалися у XIX ст., було згорнуто. Це сто­сувалося і соціальних проектів, до яких нале­жали положень про медичне страхувань працівників. Але в той самий час, як зазначає Л. Товстопят, дореволюційне законодавство про соціальне страхувань стало базою для прийьття Тимчасовим урядом документів у цій сфері [7, с.197]. Так, у липні 1917 р. було затверджено постанову про страхувань на випадок хвороби. На відміну від актів Імперії, які визначали умови соціального страхувань на європейській частині країни, законодавство Тимчасового уряду щодо соціальних прав ро­бітників розповсюджувалося на всю терито­рію. Слід зазначити, що ці положень не набу­ли фактичного втілень, оскільки, по-перше, на території Росії, в тому числі на українських землях, розгорталася громадянська війна, а реалізація завдань соціальної політики можли­ва тільки у мирний час, оскільки потребує ви­ділень коштів із державного бюджету, які під час бойових дій витрачаються на переозброєн - ь армії.

По-друге, події 1917-1920 років обумовили зростань державотворчих процесів, створен - ь у різних частинах колишньої імперії органів влади, які прагнули набути суверенітету. Так, у м. Києві у березні 1917 р. було скликано Центральну Раду, яка проіснувала до квіть

1918 р. і проголосила створень Української Народної Республіки. За цей час на території Південно-Східної України відбувалися спроби встановити нову систему медичного обслуго­вувань. За прикладом Росії, було створено Центральну лікарсько-санітарну раду, яка мала координувати діяльність закладів охорони здоров’я. Як зазначають Я. Радиш та Т. Занфірова, результатом цього стало встано­влень у м. Києві Крайової (тобто державної української) лікарсько-санітарної ради - пер­шого органу управлінь медико-санітарною справою автономної України [2, с.28]. Але, враховуючи складну політичну ситуацію, да­ний орган не зміг широко розгорнути свою діяльність та розвинути систему соціального захисту громадян, яка включала і медичне страхувань.

На зміну Центральній Раді прийшов геть­ман Павло Скоропадський, який керував краї­ною до грудня 1918 р. Голова держави внут­рішню політику зробив одним із пріоритетів свого правлінь, тому цей період характеризу­ється спробами реорганізувати систему соціа­льного забезпечень. Налагоджень якісної медичної допомоги населенню повернуло сис­тему соціального захисту, яка існувала в Ро­сійській імперії. Вчені Я. Радиш,

Н. Мєзєнцева, Л. Буравльов вказують, що ста­новлень української медицини періоду геть­манату є особливо важливим, оскільки саме цей уряд вперше в історії України заснував власний національний орган централізованого управління медичною справою на рівні міністерства - Міністерство народного здо­ров’я й опікувань [4, с.29]. Однією з основ­них функцій міністерства вважалася охорона здоров’я цивільного населень. П. Скоро­падському не вдалося закріпити свої позиції та розповсюдити вплив на всю територію Украї­ни, адже революційні події привели до станов­лень у м. Києві уряду Директорії, який проіс­нував із грудня 1918 р. до другої половини

1919 р. Цей етап характеризується поєднаньм законів, які існували за часів Центральної Ра­ди, та положень, які були прийьті гетьмана­том. З одного боку, було повернено основи управління медичною справою, які діяли у 1917 р., з іншого, збереглося Мністерство на­родного здоров’я й опікувань, яке впровадив уряд гетьмана.

Враховуючи той факт, що у 1919 р. на тери­торію України вже розповсюджувалося зако­нодавство більшовиків про медичну допомогу населенню, яке включало соціальне забезпе­чення, проекти Директорії з медичного стра­хувань не знайшли втілень. Оскільки на те­риторії України на той час не було централізованої системи законодавства, кожна політична сила, яка приходила до влади, вида­вала свої нормативні акти щодо соціальних прав населень. Це за умов, коли одна частина сучасної України знаходилася під владою бі­льшовиків, які також розповсюджували декре­ти, направлені на соціальний захист робітни­чого класу, а інша перебувала під контролем різного роду політичних груп, які чинили опір центральній владі, видавали власні акти, вима­гаючи їх виконань. Як, наприклад, це відбу­лось на Півдні України, який знаходився під впливом білогвардійського руху. Слід зазна­чити, що на певній частині території України, зокрема у Катеринославській губернії, ще дія­ли акти Російської імперії. У Державному ар­хіві Донецької області збереглися свідоцтва того, що Статут про промислову працю 1913 р., який передбачав норми про соціальне за­безпечень робітників, був чинний під час громадянської війни [8, с.4].

Отже, після зміни суспільного ладу у люто­му 1917 р. система страхувань робітників під­приємств увійшла у кризовий стан. Це обумов­лено занепадом держави, яка, з одного боку, програвала у Першій світовій війні, з іншого, мала численні соціальні проблеми, що стали причиною громадянській війні.

Таким чином, представники різних полі­тичних рухів почали видавати акти про меди­чне страхувань населень, які конкурували між собою, не були забезпечені силою держа­вного примусу і не знаходили практичного втілення. Саме тому система соціального за­безпечень у контексті медичного страхувань у 1917-1920 роках практично не розвивалася і носила декларативний характер.

Тобто, на історичному прикладі часів грома­дянської війни можна побачити, що проведень якісних реформ є результативним тільки тоді, коли держава перебуває в стані економічної стабільності. Це стосується і медичного страху­вань, яке не можливо запровадити під час со- ціально-політичної кризи. Велика кількість за­конодавчих норм, які не мають практичної реалізації, оскільки не охоплюють чітко визна­ченої території, приводить не тільки до про­блем у реформуванні системи соціального за­безпечень, але і до занепаду чинного налагодженого механізму надань допомоги населенню, включаючи медичне страхувань.

Новий етап розвитку системи соціального страхувань припав на початок 20-х років XX ст., коли в Україні остаточно закріпилася ра­дянська влада. Ще у листопаді 1917 р. було опубліковане «Урядове повідомлень про соці­альне страхувань», яким визначалося повне соціальне забезпечень трудящих за рахунок держави. Але враховуючи факт перебувань держави у занепаді, відсутність коштів у країні, високий рівень безробіття зробили неможли­вим реалізацію положень загального медичного забезпечень. У державі було запроваджено нову економічну політику (неп), відповідно до якої громадяни мали право створювати приват­ні підприємства. Як вказує В. Собченко, систе­ма соціального забезпечень всіх трудящих не могла повністю за рахунок державного бюдже­ту впоратися зі своїми завданьми. Поставали нові завдань, яким більше відповідало соціа­льне страхувань працівників за трудовими до­говорами [6, с.222].

Внаслідок цього уряд прийьв Декрет від

15.11.1921 р. «Про соціальне страхувань осіб, зайьтих найманою працею», яким відновив соціальне страхування на території Радянської України. Тепер сплата внесків покладалася на керівників підприємств і робітників. Згідно із Постановою РНК УСРР (після січь 1937 р. - УРСР) «Про забезпечень застрахованих та членів їх сімей медичною допомогою» перед­бачалися надань першочергової допомоги при захворюваннях, амбулаторне лікувань, обстежень робітників. О. Мельничук зазна­чає, що безоплатною медичною допомогою мали право користуватися особи, що працю­ють за наймом, та члени їх сімей, безробітні, які отримують допомогу в порядку соціально­го страхувань, та члени їх сімей, інваліди праці [3, с.143]. Надань лікарської допомоги в умовах непу здійснювалося відповідно до по­ложень про медичне страхувань працівників. Це дозволяло, з одного боку, владі виконувати взяті на себе зобов’язань зі соціального за­безпечень, з іншого, підіймало авторитет державних органів серед громадян. Але така система мала проблеми, адже була законодав­

Чо нерозвинутою та фінансово непідкріпленою і не забезпечувала всі верстви населень нале­жним чином. Усе ж таки слід зазначити, що радянська країна 20-х років минулого сторіччя певною мірою нагадувала державу з ринкови­ми механізмами, що забезпечило зростань промислового виробництва і прибутку грома­дян, поповнень державного бюджету. Це вплинуло на стабілізацію економіки та соціа­льної сфери.

На початку 30-х років XX ст. почалася ін­дустріалізація і нову економічну політику було згорнуто, оскільки влада вважала, що наяв­ність приватного підприємства в країні супе­речить марксистським цінностям побудови комуністичної держави. О. Мельничук вказує, що із згортаньм непу та відновленьм кому­ністичного штурму наприкінці 20-х - на поча­тку 30-х років XX ст. соціальне страхувань втрачає свої захисні функції та перетворюється на систему матеріально-побутового забезпе­чень робітників провідних галузей економіки в умовах соціалістичного наступу [9, с. 138].

Порівнюючи систему соціального страху­вань у 1917-1922 роках та в період непу, слід визначити критерії такого порівьнь. Законо­давство в період громадянської війни було до­волі нестабільним, оскільки акти видавалися тимчасовими органами влади та не були за­безпечені державним примусом. Тому першим критерієм порівьнь можна вважати терито­рію розповсюджень актів.

Наступний критерій стосується поетапності запроваджень реформи, оскільки владні ор­гани при введенні в дію законодавчих норм мають дотримуватися чіткої структурованості дій. В іншому випадку зміни в законодавстві не будуть мати результату.

До третього критерію слід віднести практи­чне втілень нормативних положень, адже тільки за реалізації законодавчих норм на практиці можна зрозуміти їх недоліки.

Обов’язковим є виділень четвертого кри­терію, який можна назвати підставою припи­нень дії системи медичного страхувань ро­бітників. Даний критерій є важливим, адже успіх реформ залежить не тільки від поетапно­сті їх запроваджень, але й від згортань, оскі­льки неконтрольована відмова від певних за­конодавчих положень несе негативні

Соціально-економічні наслідки. Зазначені кри­терії із порівняльною характеристикою соціа­льного законодавства наведено у табл.

Таблиця - Порівняльна характеристика соціального законодавства в контексті медич­ного страхування у період 1917-1922 років та в період становлення НЕПу (на території Центральної та Східної України)

Критерій по­рівняння

Система ме­дичного страхування у 1917-1921 роки

Система медич­ного страхування у 1922-1929 ро­ки

Територія розповсю­дження актів органів влади

Не мали чіт­кої території, адже не було визначено кордони держави

Розповсюджува­лося на новост - ворену радянсь­ку державу, яка включала в себе УСРР

Поетапність запроваджен­ня реформи

Не визначено етапи, оскі­льки полі­тичні сили недовгий час перебували при владі

Реформування системи струк - туроване, почи­наючи із 1922 р.

Практичне втілення нор­мативних по­ложень

Не спостері­гається, вра­ховуючи по­літичну нестабіль­ність зазна­ченого періо­ду

Відбулася реалі­зація норматив­них актів, що гарантувало громадянам не­обхідну медичну допомогу

Підстави при­пинення дії системи ме­дичного стра­хування робі­тників

Спроба рефо­рмування припинилася стихійно, обумовлена приходом до влади насту­пної політич­ної сили

Реформування припинилося цілеспрямовано, що обумовлено політикою індус­тріалізації

Таким чином, враховуючи викладене, мо­жна зазначити, що соціальне законодавство в контексті медичного страхувань може роз­виватися виключно за умови економічної

Стабільності, яка у свою чергу можлива тіль­ки при стійкій політичній владі. Розвиток медичного страхування при соціально - політичній кризі є неможливим і може при­вести до революційних перетворень, які не­гативно відіб’ються як на окремих громадя­нах, так і на державі в цілому.

Викладене дозволяє зробити такі виснов­ки. По-перше, при дослідженні соціального законодавства у контексті медичного стра­хування на центральних та східних українсь­ких землях доцільно виділити два окремих періоди. Перший (1917-1921 роки) пов’язаний із встановленням на території Східної України державних утворень, соціа­льна політика яких відрізнялася від Російсь­кої імперії. Другий, який охоплює перше де­сятиріччя становлень радянської влади, характеризується введенням в дію ринкових механізмів в економіці та їх впливом на со­ціальне законодавство. По-друге, пропону­ється визначити відповідні критерії порів­няння виділених етапів, до яких можна віднести: територію розповсюдження актів; поетапність запровадження реформ; практи­чне втілення нормативних положень; підста­ви припинення дії системи медичного стра­хування. По-третє, політико-економічну стабільність суспільства можна розглядати як суттєвий фактор забезпечення реалізації соціальних положень, включаючи медичне страхувань населень. Подальше дослі­дження розвитку системи медичного страху­вання в Україні потребує розгляду особливо­стей становлення соціального законодавства на території Західної України в історико - правовому аспекті.

ЛІТЕРАТУРА

1. Ашмарина С. В. О разработке элек­тронных ресурсов по истории страхования рабочих России в конце XIX - первой чет­верти XX вв. / С. В. Ашмарина ; под ред. Л. И. Бородкина // Экономическая история. Обозрение. - 2003. - Вып. 9. - С. 21-25.

2. Занфірова Т. А. Правове регулювань медичної діяльності в Україні: генезис і тен­денції розвитку / Т. А. Занфірова, Я. Ф. Ра­диш // Держава та регіони. Серія: Право. -

2009. -№ 1. - С. 23-33.

3. Мельничук О. А Організаційно- правові основи медичної допомоги застрахо­ваним у 20-ті рр. XX ст. / О. А. Мельничук // Інтелігенція і влада : громадсько-політич. наук. зб. Серія: Історія. - 2006. - Вип. 8. - С. 139-150.

4. Радиш Я. Ф. Державне регулювань су­спільних відносин у галузі охорони здоров’я України: історичні та правові аспекти / Я. Ф. Радиш, Н. Б. Мєзєнцева, Л. О. Буравльов // Медичне право. - 2008. - № 2. - С. 26-37.

5. Стопчак А. Ю. Історичні аспекти ви­никнення та еволюції соціального захисту населення в Україні / А. Ю. Стопчак // Вісник Хмельницьк. нац. ун-ту. - 2010. - №

-Т. 1. -С. 60-64.

6. Собченко В. В. Історико-національні етапи розвитку соціального захисту населен­ня / В. В. Собченко // Теорія та практика державного управління. - 2011. - № 4. - С. 216-229.

7. Товстопят Л. М. Історія становлення системи державного соціального страхуван­ня в Україні і світі / Л. М. Товсто пят // Вісник Східноєвропейськ. ун-ту економіки і менеджменту. - 2010. - Вип. 2 (8). - С. 192— 202.

8. Державний архів Донецької області. - Ф. 72. - Оп. 1. - Спр. 2. - Арк. 4.

9. Мельничук О. А. Організація соціаль­ного захисту населення УСРР у період непу: відступ від доктринальних принципів чи пристосувань до нових умов? / О. А. Мель­ничук // Література та культура Полісся. - 2010. - Вип. 61. - С. 129-138.



Терованесов А. М. Становлення законодавства про медичне страхування у Центра­льній та Східній Україні у двадцяті роки XX століття / А. М. Терованесов // Форум права. — 2013. — № 2. — С. 543—548 [Електронний ресурс].

Досліджено історико-правові проблеми становлення соціального законодавства у контексті медичного страхування населення у 20-ті роки XX ст. на території Центральної та Східної України. Зазначений період розділений на два етапи, кожний з яких характеризується своїми особливостями. Запропоновано критерії порівняння та висвітлено фактори впливу на подальший розвиток системи страхування.

Терованесов А. М. Становление законодательства о медицинском страховании в Центральной и Восточной Украине в двадцатые годы XX столетия

Исследованы историко-правовые проблемы становления социального законодательст­ва в контексте медицинского страхования на территории Центральной и Восточной Украины в 20-е годы XX в. Указанный период разделен на два этапа, каждый из кото­рых характеризуется своими особенностями. Предложены критерии сравнень, осве­щены факторы, которые влияют на дальнейшее развитие системы страхования.

Terovanesov A. M. Formation of Legislation for the Health Insurance in Central and Eastern Ukraine in the Twenties of the Twentieth Century

The article is devoted to investigation of the historical and legal problems of social legisla­tion in the context of health insurance in the 20 years of the twentieth century in Central and Eastern Ukraine. In the article this period is divides in two stages. It is characterized by the main features. In the article are suggested criteria for comparison, the main factors and their impact on the development of the insurance system.