joomla
ДЕРЖАВНИЙ ТА ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ В УМОВАХ РОЗВИТКУ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА: ПИТАННЯ ВЗАЄМОЗВ’ЯЗКУ ТА ВЗАЄМООЬУМОВЛЕНОСТІ
Форум права

УДК 35.072.2:35.078.3

С. С. ВІТВІЦЬКИИ, канд. юрид. наук, доц., Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Ключові слова: контроль, державний контроль, громадський контроль, громадянське суспільст­во, відкрита держава, відкрите суспільство, взаємообумовленість державного і громадського контролю

Сучасний період розвитку Української держави має перехідний та змішаний харак­тер. У період трансформаційних перетворень у державі жодна реформа не може бути вті­лена належним чином силами лише однієї держави. Усі процеси, що відбуваються в країні, або отримують підтримку, або навпа­ки, невдоволення з боку громадськості. У свою чергу, модернізація суспільства не мо­же відбутися без підтримки державних ін­ститутів, в яких сконцентровані необхідні матеріально-фінансові та адміністративно- владні ресурси. Підтримань нормальної життєдіяльності громадянського суспільства, забезпечення соціальної безпеки та стабіль­ності неодмінно передбачають взаємозв’язок органів публічної влади і представників гро­мадськості у формі здійснення контролю. Це один із базових, фундаментальних принципів організації та діяльності демократичної і правової держави, що є можливим завдяки ефективній контрольній діяльності.

В нинішніх умовах формування громадян­ського суспільства розгляд питань взає­мозв’язку та взаємообумовленості державно­го та громадського контролю є необхідною передумовою для проведень конструктивно­го діалогу між інститутами громадянського суспільства та владними структурами.

Контроль є категорією складною, багатоа- спектною, що дедалі активніше стає предме­том наукового досліджень. Зокрема, пробле­мам державного контролю присвячували свої роботи такі українські та російські вчені, як: Л. Акопов, О. Андрійко, В. Гаращук, В. Гор - шеньов, А. Гурін, А. Джагарян, А. Завалунов, К. Марков, О. Маштакова, М. Студенікіна,

А. Тарасов, В. Шестак та ін. Питання громад­ського контролю є предметом вивчення ши­рокого кола науковців, зокрема його дослі­джують: Р. Арутюьн, Ю. Барабаш, С. Бра - тель, С. Денисюк, О. Забралова, С. Зубарєв,

С. Кушнір, Т. Наливайко, К. Павшук, О. По - лєщук, Л. Рогатіна, О. Сушинський, С. Шес­так та ін. Зазначені науковці зробили вагомий внесок у досліджень питань державного та громадського контролю. їх роботи не втрати­ли свого теоретичного й методологічного по­тенціалу і використовуються як вихідні у процесі сучасного пізнань контролю.

В науковій літературі контроль розглядався в різних ракурсах та з різних вихідних позицій, проте поза увагою дослідників залишилися питань взаємозв’язку та взаємообумовленос­ті державного та громадського контролю як елементів єдиної контрольної системи, що, власне, і складає мету цієї статті. Для її дося­гнень вбачається за необхідне вирішень наступних дослідницьких завдань: встанови­ти сутнісні характеристики державного та громадського контролю, провести їх співвід­ношень за допомогою виявлення схожих та відмінних рис, розкрити важливість їх органі­чного взаємозв’язку, обґрунтувати роль та значення громадського контролю в умовах розвитку громадянського суспільства.

Розглядаючи співвідношень державного та громадського контролю варто зазначити, що державний контроль включає контролю­ючі дії всіх без виьтку державних структур. Так, на думку О. Андрійко, складовими еле­ментами державного контролю є парламент­ський, президентський, адміністративний та судовий контроль [1, с. 11]. В. Шестак додає до вищезазначених різновидів ще й конститу­ційний контроль, контроль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, фі­нансовий контроль, прокурорський нагляд, контроль Центральної виборчої комісії, кад­


Ровий контроль Вищої ради юстиції, інфор­маційний контроль Національної ради України з питань телебачень і радіомовлень [2, с.94]. В свою чергу, О. Маштакова в типології дер­жавного контролю пропонує розрізьти пре­зидентський, парламентський, контроль орга­нів виконавчої влади, контроль судів загальної та арбітражної юрисдикції, судовий конститу­ційний контроль, контроль Уповноваженого з прав людини, прокурорський нагляд [3, с.64]. Наведені точки зору мають дискусійний хара­ктер, зокрема з позиції визначень критерію класифікації та коректності віднесень до ньо­го зазначених різновидів контролю.

Проблематика громадського контролю ставала предметом досліджень як науковців радянського періоду, так і сучасного етапу. До громадського контролю найчастіше відносять контроль з боку різних громадських об’єднань, профспілок, політичних партій, рухів, засобів масової інформації та інших утворень, а також контроль з боку окремих громадян, спрямова­ний на захист своїх особистих прав або прав інших осіб. Так, на думку С. Кушніра, суб’єктами громадського контролю виступа­ють громадяни, загальні збори громадян, гро­мадські інспекції, громадські організації та по­літичні партії, профспілки, громадські ради при органах державної влади та інші учасники громадянського суспільства [4, с. 10]. У полі­тологічній літературі зазначається, що громад­ський контроль здійснюється інституційними структурами громадянського суспільства, а також окремими людьми, які проявляють громадську свідомість і активність [5; 6, с.59].

Варто підкреслити, що діючі громадські контрольні структури не мають владних пов­новажень, на відміну від державних контро­льних органів. Вони контролюють владу в інший спосіб, зокрема через певні компетент­ні державні органи впливають на стан справ у тій сфері, що стала предметом контролю.

На противагу громадському контролю, владний характер державного контролю про­являється в наявності у контролюючих орга­нів таких повноважень: 1) зобов’язувати під­контрольні об’єкти виконувати вказівки щодо усунення виявлених порушень та недопу­щень їх в майбутньому; 2) порушувати пи­тань перед компетентними органами щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у скоєних порушеньх; 3) безпосередньо за­стосовувати у встановлених випадках заходи державного примусу. Громадський же конт­роль не забезпечений заходами примусу та має рекомендаційний характер, проте він має можливість впливати на державні структури у різних формах та різними засобами, зокрема за допомогою опитування громадської думки, проведень громадських експертиз, діяльнос­ті засобів масової інформації тощо.

Варто зазначити, що на відміну від держав­ного контролю, громадському не притаманна жорстка ієрархічність. Усі суб’єкти громадсь­кого контролю є незалежними один від одного та самостійними у розробці стратегії контро­лю, форм та методів своєї діяльності. Вони можуть об’єднуватися з метою координації зусиль у певні структури, але відносини в та­ких об’єднаннях будуються цілком на договір­них, самоврядних засадах [2, с.49]. Розвиваючи зазначену характеристику, можна навести про­позицію Ю. Барабаша, К. Павшука, суть якої полягає у створенні загальнодержавної струк­тури - Національної асоціації громадського ко­нтролю [7, с.175]. Зазначена позиція викликає інтерес з точки зору інституціонального роз­витку інституту громадського контролю та по­требує подальшого наукового супроводу.

Наукове опрацювань цієї проблематики дозволяє відзначити, що на сучасному етапі відсутній дієвий механізм громадського кон­тролю з ефективними органами і структура­ми. Проблемним залишається й той факт, що сфера державного контролю характеризуєть­ся наявністю значної чисельності органів, що його здійснюють, проте на практиці мають місце істотні розходжень у їх правовому статусі. Такий стан призводить до паралеліз­му та дублювання в роботі контролюючих органів та, як наслідок, недостатньої ефекти­вності та нераціонального використань ре­сурсів органами державного контролю.

В контексті розгляду взаємозв’язку держав­ного та громадського контролю виникає пот­реба зупинитися й на нормативно-правовій основі їх здійснень. Так, на законодавчому рівні відсутнє нормативне визначень громад­ського контролю, він згадується лише в Законі України «Про демократичний цивільний конт­роль над Воєнною організацією і правоохорон­ними органами держави» [8] та визначається як різновид цивільного контролю. З метою ство­рення ефективного механізму громадського контролю, забезпечення умов для належної ре­алізації прав і свобод громадян у цій сфері в науковій літературі висловлюється пропозиція щодо прийняття спеціального Закону «Про громадський контроль в Україні» [4, с. ІЗ; 9; 10].

В свою чергу, наявність багаточисельних законів, підзаконних нормативно-правових актів, які тією чи іншою мірою регламентують здійснень державного контролю не є свід­ченням якісних зрушень в сфері нормативно - правового регулювання державного контролю в Україні. На сьогоднішній день відсутні єдина концепція та Закон «Про державний контроль в Україні», проте пропозиція про необхідність прийняття єдиного закону має широку підтри­мку в науковій літературі [11-13].

Співвідношення громадського і державного контрою має безпосередній зв’язок із загаль­ною характеристикою держави як тоталітарної чи демократичної. У тоталітарній державі не просто домінує контроль держави над суспіль­ством, а існує тотальний державний контроль щодо сфер як суспільного, так і приватного життя [14, с.80]. В сучасних трансформацій­них умовах розбудови України як демократи - ної, правової держави, становлення розвинутого громадянського суспільства підконтрольність держави суспільству є визначальною ознакою демократії. Належний громадський контроль за діяльністю органів публічної влади є необ­хідною умовою функціонування громадянсь­кого суспільства та самого існувань демок­ратії, оскільки він є ефективною гарантією соціальної безпеки та стабільності. Проте, враховуючи як об’єктивні, так і суб’єктивні фактори, ще багато зусиль необхідно здійсни­ти для створення дієвого механізму громад­ського контролю в нашій державі.

Соціальна взаємодія в процесі реалізації соціально-контрольних відносин передбачає паралельне становлень сильної держави та розвинутого громадянського суспільства як самостійних соціальних підсистем, базових елементів сучасного контрольного процесу. Наявність контролю з боку населення держа­ви над органами влади є необхідною умовою функціонування громадянського суспільства. Історія свідчить про те, що державно-владні інститути будь-якої з форм державного уст­рою чи правлінь за відсутності над ними ко­нтролю схильні відроджуватися та деградува­ти. Такі умови є спрьтливою сферою для розвитку тоталітарних методів управління, що неминуче призводить до обмежень прав і свобод людини. Крім того, такий контроль надає реальну можливість населенню вплива­ти на політичні процеси в суспільстві в період між проведеньм виборів, таким чином за­безпечуючи стабільність демократії [7, с.169].

На відміну від державного контролю, уні­кальність громадського контролю полягає в тому, що будь-який суб’єкт контролю при виникненні достатніх підстав не зобов’язаний застосовувати свої можливості. З цього при­воду О. Сушинський зазначає, що контроль як елемент статусу прав та свобод людини є її правом, яке вона може реалізовувати безпосе­редньо, через громадські організації, через ор­гани місцевого самоврядувань та органи державної влади, їх посадових осіб [15, с.44]. Так, це виключно право, а не обов’язок, адже головна умова ефективності громадського ко­нтролю - ініціативність його суб’єктів. Отже, зазначена властивість свідчить про диспозити - вність громадського контролю на противагу державному, який має імперативний характер.

Також на важливу особливість в питанні співвідношень державного та громадського контролю вказує С. Шестак. Вчений звертає увагу на те, що у представників державного контролю відсутній особистий інтерес, поса­дові особи навіть можуть бути усунені від ро­згляду справи, якщо мають особисту зацікав­леність в результатах розгляду справи. Щодо громадського контролю, то його суб’єкти від­стоюють, перш за все свій власний - індиві­дуальний чи груповий - інтерес [2, с.48]. Та­кий стан речей свідчить про прояв природи громадського контролю порівняно з держав­ним, що поєднує як публічно-правові, так, здебільшого, і приватно-правові засади.

Вивчень контролю нерозривно пов’язане з дослідженням форм його реалізації, що є його зовнішнім виразом та надають йому впорядкованого та системного характеру. Аналіз наукової літератури дозволяє ствер - джувати, що громадському контролю прита­манний більш ширший арсенал можливих форм контрольної діяльності порівняно із державним контролем. Така позиція ґрунту­ється на принципах «дозволено все, що не за­боронено законом» (використовується у діяль­ності громадських формувань) та «дозволено лише те, що прямо передбачено законом» (поширюється на державних, в тому числі ко­нтролюючих органів). Отже, форми і методи діяльності суб’єктів державного контролю мають чіткий, нормативно визначений харак­тер, в той час як поведінка громадян значною мірою знаходиться поза межами правової ре­гламентації, вони мають значно більший про­стір для творчого підходу щодо реалізації своїх контрольних прав [2, с.48].

Отже, державний та громадський контроль є самостійними видами контролю, які перебу­вають у діалектичному взаємозв’язку та до­повнюють один одного, що забезпечує єд­ність, цілісність механізму контролю. В окремих випадках державний і громадський контроль можуть пересікатися, збігатися, але в повному обсязі вони не замінюють один од­ного, а лише доповнюють. Важливо розуміти, що ці види контролю перебувають у взає­мозв’язку, проте між ними немає взаємозале­жності. Роль держави у процесі становлень та розвитку інституту громадського контролю повинна бути допоміжною, оскільки саме держава є об’єктом громадського контролю, що, відповідно, може призвести до обмежень державою діяльності громадського контролю.

Державний та громадський контроль ма­ють взаємодоповнюючий та взаємопов’яза­ний характер, слугують на користь суспільству, мають єдину мету - налагоджень нормаль­ного функціонування системи державного управлінь, забезпечення правопорядку та законності в державі. Співвідношення держа­вного та громадського контролю допомагає більш повно дослідити природу контролю, спрьє всебічному розкриттю його сутності, дозволяє більш повно оцінити сучасний стан та визначити тенденції його розвитку.

В сучасних умовах поряд із державним ко­нтролем громадський контроль іноді самос­тійно, а іноді додатково є неодмінною умо­вою оптимізації контрольної діяльності в межах всієї держави. Дієве поєднань держа­вного та громадського контролю здатне по­долати конфлікти та протиріччя, що виника­ють в сфері державного управління, та, як наслідок, дозволить скорегувати існуючу сис­тему державного управління та здійснити пошук нових шляхів розвитку системи дер­жавних органів, що відповідає сучасним пот­ребам демократичної держави та громадянсь­кого суспільства. Органічна взаємодія державного та громадського контролю є не­обхідною умовою подальшого становлення та розвитку відкритої держави та відкритого су­спільства в Україні.

ЛІТЕРАТУРА

1. Андрійко О. Ф. Державний контроль: теорія і практика наукова доповідь /

О. Ф. Андрійко. - К. : НАН України, Ін-т дер­жави і права ім. В. М. Корецького, 1999. - 24 с.

2. Шестак С. В. Недержавний контроль за діяльністю міліції: теоретико-правовий ас­пект: дис. ... кандидатаюрид. наук : 12.00.01 / Шестак Станіслав Валентинович. - Харків, 2009. - 199 с.

3. Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Рос­сийской Федерации: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.01 / Маштакова Елена Александ­ровна. - Ростов-на-Дону, 2000. - 205 с.

4. Кушнір С. М. Правові засоби громадсь­кого контролю в механізмі правового регу­лювання : автореф. дис. на здобуття науково­го ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія по­літичних і правових учень» / С. М. Кушнір. - Запоріжжя, 2011. - 20 с.

5. Рогатіна Л. П. Громадський контроль над державою: сутність, механізми реалізації та перспективи розвитку: дис. ... кандидата політ, наук : 23.00.02 /Рогатіна ЛідаПетрівна. - Одеса, 2011. - 175 с.

6. Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти / А. А. Гончаров. - М. : Весь мир, 2010. - 224 с.

7. Барабаш Ю. Сутність громадського ко­нтролю в Україні / Ю. Барабаш, К. Павшук // Правничий часопис Донецьк, ун-ту. - 2010. - № 1 (23). - С. 168-175.

8. Закон України «Про демократичний ци­вільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» : від 19.06.2003 р. // ВВР України. - 2003. - № 46. - Ст. 366.

9. Наливайко Т. В. Громадський контроль в Україні як інститут громадянського суспі­льства: теоретико-правовий аспект : автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і право­вих учень» / Т. В. Наливайко. - Л, 2010. - 15 с.

10. Денисюк С. Ф. Громадський контроль за правоохоронною діяльністю в Україні: ад - міністративно-правові засади : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня докт. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і про­цес; фінансове право; інформаційне право» /

С. Ф. Денисюк. - Дніпропетровськ, 2010. - 36 с.

11. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері ви­конавчої влади: дис. ... докт. юрид. наук :

12.0. 07 / Андрійко Ольга Федорівна. - К.,

1999. -378 с.

12. Шестак В. С. Державний контроль в сучасній Україні (загальнотеоретичні питан­ня): дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.01 / Шестак Валентин Сергійович. - X., 2002. - 195 с.

13. Полінець О. П. Контроль в державно­му управлінні України: теоретико-організа - ційні питання: дис. ... кандидата наук з держ. управлінь : 25.00.01 / Полінець Олександр Петрович. - К, 2003. - 248 с.

14. Пылин В. В. Государственный и муни­ципальный контроль : учебное пособие / В. В. Пылин, С. В. Пылин. - СПб Санкт - Петербургск. политехи, ун-т, 2011. - 388 с.

15. Сушинський О. I. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти : монографія /

О. І. Сушинський. - Львів : ЛРІДУ УАДУ,

2002. - 468.



Вітвіцький С. С. Державний та громадський контроль в умовах розвитку громадян­ського суспільства: питання взаємозв’язку та взаємообумовленості / С. С. Вітвіць­кий // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 88—92 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j-pdf/FP_index. htm_2013_3_l 7.pdf

Досліджено питання взаємозв’язку та взаємообумовленості державного та громадсь­кого контролю, що є необхідною передумовою для проведень конструктивного діа­логу між інститутами громадянського суспільства та владними структурами. Підкрес­лено, що державний та громадський контроль є самостійними видами контролю, які перебувають у діалектичному взаємозв’язку та доповнюють один одного, що забезпе­чує єдність, цілісність механізму контролю.

Витвицкий С. С. Государственный и общественный контроль в условиях развития гражданского общества: вопрос взаимосвязи и взаимообусловленности

Исследованы вопросы взаимосвязи и взаимообусловленности государственного и об­щественного контроля, что создает необходимую основу для проведения конструкти­вного диалога между институтами гражданского общества и властными структурами. Подчеркивается, что государственный и общественный контроль являются самостоя­тельными видами контроля, находящимися в диалектической взаимосвязи и дополне­нии друг к другу, тем самым, обеспечивая единство, целостность механизма контроля.

Vit\’itsky S. S. State and Public Control in the Conditions of the Development of Civil Society: The Question of the Relationship and Interdependence

The article examines the interrelationship and interdependence of state and public control, which creates the necessary basis for a constructive dialogue between civil society and the power structure. The authors emphasize that state and public control are separate types of control that are in a dialectical relationship and complement each other, thus ensuring the unity, integrity control mechanism.