joomla
ОСОБЛИВОСТІ ТЕХНОЛОГІЇ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ В ПОЛЬСЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ: УРОКИ ДЛЯ УКРАЇНИ
Форум права

УДК 340.1(477)

С. О. БОЛДІЖАР, ДВНЗ Ужгородський національний університет

Ключові слова: Польська Республіка, конститу­ція 1997р., технологія конституційної реформи

Необхідність конституційного оновлення в Україні ставить на порядок денний питання повноцінної конституційної реформи, яка по­кликана удосконалити форму правління. В цьому контексті актуальним видається досвід вирішення подібних соціальних задач у дер­жавах Центральної Європи, зокрема в Поль­ській Республіці.

Тому метою статті є аналіз технології під­готовки і проведення конституційної рефор­ми в Польській Республіці, яка завершилася схваленням Конституції 1997 р. Спеціальних досліджень вказаного питання не велося в Україні, що підсилює його актуальність і сво­єчасність.

У кінці 1980-х років проведена в Польській Республіці конституційна реформа відзначалася системністю, а її результатом стало перетво­рення радянської форми правління в парламе­нтську. Політичним підґрунтям конституцій­ної реформи стали засідання «круглого столу» (06.02.1989 - 05.04.1989 рр.), в якому взяли участь представники правлячої партії, з одно­го боку, і «Солідарності», з іншого, за посере­дництва Римо-католицької церкви в Польщі. За їх наслідками були схвалені, зокрема, на­ступні тези щодо реформування форми прав­ління: 1) заснування Сенату з кількістю 100 сенаторів; вибори в одномандатних округах (по 2 сенатори в кожному воєводстві, у вар­шавському і катовицькому - по 3); 2) введен­ня квот на виборах до Сейму - 65 відсотків мандатів (299) гарантовано повинні були отримати правляча партія і контрольовані неї організації, і 35 відсотків (161 мандатів) - за результатами вільних виборів; 3) заснування поста Президента, якого обирають Націона­льні збори на 6-річний строк. 07.04.1989 р. Національні збори внесли відповідні зміни до Конституції [1], які реформували форму пра­вління. У червні 1989 року в ході перших па­рламентських виборів визначені квоти для палат парламенту були заповнені, причому «Солідарність» здобула майже всі мандати, виділені для заповнення через механізм віль­них виборів. У липні 1989 року обидві палати зібралися як Національні збори і обрали Пре­зидентом В. Ярузельського.

До кінця 1989 року був підготовлений про­ект системної конституційної реформи - 28 грудня того року парламент схвалив нову ре­дакцію Конституції Польської Республіки. Було змінено структуру Основного закону. З неї було вилучено ідеологічну преамбулу, а перші два розділи замінено одним - «основи політичного і економічного ладу», що склада­вся з 8 статей. Згідно ст. 1 Конституції в новій редакції, Польська Республіка - це демокра­тична правова держава, що здійснює принци­пи соціальної справедливості. Проголошуєть­ся, що вища влада в Республіці належить нації, яка здійснює цю владу як через своїх представників, обраних в Сейм, сенат і націо­нальні ради (місцеві органи), так і через воле­виявлення шляхом референдуму. Встановлю­валася рівноправність і добровільність партій, а також із назви держави вилучалося слово «народна» [2]. Відзначимо також, що у верес­ні 1990 р. до Конституції були внесені нові зміни, що передбачали прямі вибори Прези­дента, збільшення строку його повноважень з

4 до 5 років, встановлення вікового цензу на цю посаду в 35 років. Наведене дозволяє стверджувати, що протягом 1989-1990 років форма державного правління через зміни до Конституції була істотно змінена - з радянсь­кої на парламентську республіку, проте цей процес не був завершений. Практика функці­онування інститутів політичної системи в пе­ріод 1990-1992 років засвідчила незаверше­ність цього процесу, системні недоліки тієї моделі влади, котра поєднувала в собі одно­


Часно європейські і радянські традиції кон­ституціоналізму. Найбільшим «витвором» цього періоду стало формування так званого «договірного парламенту», частково вільно обраного, а частково - за квотами для полі­тичних партій з домінуванням колишньої мо­нопольної партії.

Разом із тим, нову Конституцію так і не було схвалено, хоча робота над її підготовкою розпочалася ще в 1989 р. [З, с.282]. Як відзна­чається польськими авторами, з самого почат­ку предметом політичного конфлікту було пи­тання про легітимність прийняття Конституції, а не самий її зміст. У 1989 р. всі учасники тих подій не змогли передбачити необхідність ро­змежування процесу розробки Конституції і поточної політики. Навпаки, на їх думку Кон­ституція повинна була стати найвищим дося­гненням політичного процесу. Те, що Кон­ституція опинилася в сфері звичайної політики, стало основною причиною того, що її обговорення неодноразово відкладалося. Оскільки підготовка проекту Конституції йшла в потоці повсякденної політики, сама легітимність її розробників неодноразово ста­вилася під сумнів і ця обставина значною мі­рою визначила зміст документу в кінцевому варіанті [4, с.52].

Впорядкування способу підготовки і схва­лення Конституції. На відміну від багатьох держав, в тому числі України початку 1990-х років, після схвалення так званої «Малої Кон­ституції», в Польщі було визнано за доцільне впорядкувати на законодавчому рівні процес підготовки і схвалення нової Конституції. Ін­шими словами, було визнано, що діяльність у цьому напрямі повинна виступати не лише важливим політичним процесом, який відо­бражає домовленості між основними полі­тичними силами, а й процесом юридичним, в якому суб’єкти і процедури отримують чітке закріплення в окремому законодавчому акті.

З такою метою 23.04.1992 р. Національні збори схвалили Конституційний закон «Про режим підготовки і прийняття Конституції Польської Республіки» [5]. У статті 1 цього Закону визначалося, що «перша польська конституція, попередньо прийнята сеймом і сенатом у складі Національних зборів, за­тверджується народом шляхом конституцій­ного референдуму». Правом скликати Націо­нальні збори, на яких повинно розглядатися питання підготовки і схвалення Конституції, наділявся Маршал Сейму, з урахуванням ду­мки голови Сенату; порядок засідання палат парламенту визначався регламентом, схвале­ним Національними зборами.

Окреслювалося коло суб’єктів, яким нада­валося право законодавчої ініціативи щодо внесення до Національних зборів проекту Конституції. Стаття 2 Закону встановлювала, що до таких суб’єктів належать: 1) Конститу­ційної комісія, створена відповідно до цього Закону; 2) група з 56 членів Національних зборів; 3) Президент Польської Республіки. При цьому для групи депутатів і глави держа­ви право внести проекти конституцій обмежу­валося строком у 6 місяців з дня створення Конституційної комісії. У такий спосіб зако­нодавець підкреслював пріоритетне значення Конституційної комісії у цьому процесі. Після подання проектів конституції Сейм проводить дебати з засадничих питань, що постають пе­ред Конституційною комісією. В свою чергу, Конституційна комісія самостійно може внес­ти до Сейму пропозицію щодо проведення де­батів з тем конституційного ладу (п.2 ст. З).

Конституційний закон визначив, що склад Конституційної комісії включає 46 членів, що обираються Сеймом, та 10 сенаторів, які оби­раються Сенатом. На своєму засіданні Консти­туційна комісія обирає з числа своїх членів голову Комісії та його заступника, один із яких обов’язково повинен представляти Сейм, а інший - Сенат (стаття 4). Правом брати участь у засіданнях Конституційної комісії, в тому числі вносити пропозиції, крім того, на­діляються уповноважені представники Прези­дента, Ради Міністрів та Конституційного суду.

На своєму засіданні Комісія схвалює також свої регламентні правила діяльності. Проте, Закон установлює порядок прийняття рішень цим органом (стаття 5). Конституційна комі­сія приймає рішення більшістю голосів у при­сутності не менше половини її членів. Разом із тим, для прийняття Комісією проекту Кон­ституції за власною ініціативою, вимагається абсолютна більшість голосів у присутності не менше половини її членів. У свою чергу, при­йняття Комісією рішення про подання до На­ціональних зборів проекту Конституції у ви­гляді єдиного тексту вимагає не менше двох третин у присутності не менше половини її членів.

Національні збори після розгляду проекту Конституції в режимі першого читання мо­жуть повернути його до Конституційної комі­сії. Режим другого читання розгляду проекту Конституції в Національних зборах включає:

1) представлення Конституційною комісією Національним зборам кінцевого варіанту про­екту Конституції у формі цілісного тексту;

2) проведення дебатів з приводу змін до про­екту; 3) голосування. Національні збори при цьому мають право повернути проект до Кон­ституційної комісії для доопрацювання окре­мих питань з установленням чітких термінів.

Схвалення Національними зборами проек­ту Конституції уже в другому читанні вима­гає не менше двох третин голосів у присутно­сті не менше половини членів Національних зборів. Якщо проект Конституції не схвалено в такий спосіб, він повертається до Конститу­ційної комісії (ст.7). У випадку прийняття по­зитивного рішення Маршал Сейму як голо­вуючий на засіданні Національних зборів передає проект Конституції Президенту для публічного обнародування.

Президент виносить Конституцію на рефе­рендум не пізніше 14 днів з дня її схвалення в третьому читанні Національними зборами, причому проведення референдуму признача­ється на вихідний день не пізніше чотирьох місяців з дня його призначення. Правом голо­су в ході такого референдуму наділяються громадяни, які мають право голосу на вибо­рах до Сейму. Прийняту в ході референдуму Конституцію Президент підписує і негайно вносить до публікації у «Віснику законів Речі Польської Республіки» (ст.11). Нарешті, Кон­ституція вступає в законну силу через 14 днів після її обнародування.

«Мала конституція». Половинчаста рефо­рма системи публічної влади, проведена в 1989-1990 роки, компенсувалася планами в найкоротший термін схвалення нової Консти­туції. Зокрема, називалася дата 3 травня 1991 р., котра могла стати ювілейною (200-річчя пер­шої Конституції). Проте «договірний парла­мент», який відзначався надто низьким рів­нем структурованості, не був спроможним виконати таку задачу. Депутатський корпус нового скликання (за наслідками виборів жо­втня 1991 р.), який складався із представників 29 партій, також не міг знайти консенсусу з ключових питань реформи. Досить сказати, що в цей час дві конституційні комісії ( в ко­жній палаті) готували свої проекти конститу­ції, які не мали перспективи бути узгодженими. В 1992 р. ідею схвалити Конституцію «части­нами» запропонував Л. Фаландиш (юридич­ний радник Президента ПР Л. Валенси). На його думку, в доповнення до «Малої консти­туції» має бути схвалена Хартія основних прав, а згодом - закон про судову систему і закон про Конституційний трибунал [4, с.53].

Наступна послідовність проведення рефо­рми Конституції підтвердила в цілому такий підхід. Крім іншого, прецедент підготовки «малої конституції» уже мав місце в повоєн­ній історії Польщі: ще в 1947 р., до прийняття «постійної конституції», було схвалено кон­ституційний закон про структуру і компетен­ції вищих органів Польської республіки [6].

Назву «Малої Конституції» отримав Кон­ституційний закон «Про взаємні відносини між законодавчою і виконавчою владами Польської Республіки та засади територіального самов­рядування», який був схвалений 17 жовтня 1992 р. і набув чинності 08.12.1992 р. [7].

Аналіз «Малої Конституції» дозволяє зро­бити висновок щодо конституйованої нею форми правління в Польській Республіці - за основними характеристиками найбільш бли­зькою для її оцінки виступає змішана респуб­ліка. З іншого боку, «Мала Конституція» ви­правдовувала своїм змістом лише частковий характер регулювання конституційно-право - вих відносин. Схвалення цього документу, тим не менше, не призвело до цілковитого скасування Конституції 1952 р. Остання втра­чала силу, проте за винятком деяких поло - жень: про основи політичного і економічного ладу, про Конституційний трибунал, про Дер­жавний трибунал, про Верховну палату конт­ролю, про Уповноваженого з громадянських прав, про Всепольську раду з радіомовлення і телебачення, про суд і прокуратуру, про осно­вні права і обов’язки громадян, про принципи виборів до Сейму, Сенату і вибори Президен­та, про державні символи і столицю, а також про порядок зміни Конституції [8, с.32].

На момент початку роботи Конституційної комісії в 1993 р. до неї було подано 7 проектів конституції. Поступово їх зміст наближувався до єдиного, узгодженого тексту [9, с.70-71]. Цей процес ішов складно і розробка Консти­туції прискорилася після того, як у 1994 р. вчергове були змінені нормативно - процедурні підстави - прийнято Положення про Конституційну комісію, вводився меха­нізм залучення до її діяльності позапарламе­нтських партій. Однак не всі процедурні пи­тання виявилися врегульованими, що згодом сповільнило роботу комісії. Значні труднощі в роботі над проектом Конституції створюва­ли наступні фактори: І. Зниження дисципліни і відповідальності суб’єктів. Неухильне під­вищення політизації конституційної пробле­матики і конституційної діяльності також є закономірністю польського трансформаційно­го конституційного процесу, що виявлялося в неконституційних, ненормативних ініціативах, парламентському абсентеїзмі, маніпуляції конституційною проблематикою з метою збі­льшення свого політичного капіталу. 2. Амор­фність, нестійкість, а по ряду питань відсут­ність ціннісного консенсусу, а також змістовна вузькість процедурного консенсусу. 3. Полі­тичний процес, зокрема президентські вибори і партійне будівництво. 4. Підвищена роль пе­рсонального фактору. 5. Політизація і конфлі­ктність конституційних дебатів. 6. Зниження інтересу суспільства до прийняття нової Кон­ституції [10, с.232-254].

Конституційний процес було завершено в 1997 р. - Конституція була схвалена Націона­льними зборами 02.04.1997 р. (451 голос «за» і 40 голосів «проти») [11]. Як і було передбаче­но конституційним законом 1992 р., після цього текст Конституції було внесено на референдум, який було проведено 25.05.1997 р. (56,8% го­лосів «за», 43,2 % «проти» при явці виборців у 38,9 %). Постало питання легітимності Консти­туції, яке вирішив Верховний суд 15.07.1997 р. Наступного дня, 16.07.1997 p., Конституцію підписав Президент Польської республіки, а набула вона чинності 17.10.1997 р. [12, с.149].

Роблячи висновки, відзначимо два моменти. По-перше, процес підготовки тексту консти­туції потребує впорядкування на рівні спеціа­льного закону. По-друге, основним суб’єктом конституційного процесу повинен стати орган (конституційна комісія), який створюється Па­рламентом і Президентом, а в його діяльності має бути поєднано політичну складову і ро­боту експертів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. о zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej // Dz. U. 1989 nr 19 poz. 101. - S. 1-8.

2. Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. о zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej // Dz. U. 1989 nr 75 poz. 444. - S. 1-4.

3. Ewa Poplawska: Constitution-making in Poland: Some refl ections on popular involvement //Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 2/2008., str. 279-286.

4. Осятыньский, В. Краткая история Кон­ституции. В фокусе: польская Конституция 1997 года / В. Осятыньский // Конституцион­ное право: Восточноевропейское обозрение. - 1997.-№3(20)/№4(21).-С. 52-63.

5. Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 г. о trybie przygotowania і uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U. rok 1992, nr 67, poz. 336.

6. Конституционный Закон 19 февраля 1947 г. О структуре и компетенции высших органов Польской Республики / пер. с польс­кого под ред. В. Н. Дурденевского. - М. : Го - сюриздат,1950. - 12 с.

7. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 pazdziemika 1992 г. О wzajemnych stosunkach mi^dzy wladz^ ustawodawcz^ і wykonawcz^ Rzeczypospolitej Polskiej oraz о samorz^dzie terytorialnym // Dz. U. 1992 nr 84 poz. 426. - $ 1—16.

8. Ковальски E. С. 4. Становление и разви­тие конституционной государственности в Польше: Историко-правовое исследование : автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юрид. наук / Е. С. Ч. Ковальски. - СПб.,

2010. -54 с.

9. Konferencja. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. 12 lat po wejsciu w zycie. 21 pazdziernika 2009 r. / Redakcja merytoryczna Piotr Zielinski. - Warszawa 2009. - 77 s.

10. Сиденко О. А. Конституционный про­цесс в условиях демократической трансфор­мации в Польше: конец 1980-х - начало 2000- х гг.: конец 1980-х - начало 2000-х гг.: дис. ... кандидата полит, наук : 23.00.02 / О. А. Сиде­нко. - Воронеж, 2005. - 339 с.

11. Ког^уШда Ягесгурозроііїе] Роїзкіе] ъ dnia 2 кхуіеШіа 1997 г. // Бгіеппік Е^ауу ЯгесгурозроШе] Ро 1 эк і е]. 1997. №. 78. рог. 483.

12. Ревер О. Конституція Республіки Поль­щі 1997 року: загально-класифікаційна харак­теристика / О. Ревер // Вісник Львів, ун-ту. Се­рія юрид. - 2011. - Вип. 53. - С. 148-155.



Болдіжар С. О. Особливості технології конституційної реформи в Польській Респуб­ліці: уроки для України / С. О. Болдіжар // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 41—45 [Еле­ктронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j- pdf/FP_index. htm_2013_3_9.pdf

Увагу звернуто на процес підготовки конституції 1997 р. Зроблено висновки, в яких указується, що на відміну від багатьох держав, в тому числі України на початку 1990-х років, після схвалення так званої «Малої Конституції», в Польщі було визнано за доці­льне впорядкувати на законодавчому рівні процес підготовки і схвалення нової Кон­ституції. Було визнано, що діяльність у цьому напрямі повинна виступати не лише ва­жливим політичним процесом, який відображає домовленості між основними політичними силами, а й процесом юридичним. В цьому процесі суб’єкти і процедури отримують чітке закріплення в окремому законодавчому акті.

Болдижар С. О. Особенности технологии конституционной реформы в Польской Ре­спублике: уроки для Украины

Внимание обращено на процесс подготовки конституции 1997 г. Сделаны выводы, в которых указывается, что в отличие от многих государств, в том числе Украины в на­чале 1990-х годов, после одобрения так называемой «Малой Конституции», в Польше было признано целесообразным упорядочить на законодательном уровне процесс под­готовки и принятия новой Конституции. Было признано, что деятельность в этом на­правлении должна выступать не только важным политическим процессом, который отражает договоренности между основными политическими силами, но и процессом юридическим. В этом процессе субъекты и процедуры получают четкое закрепление в отдельном законодательном акте.

Boldyzhar S. O. Technology Features of Constitutional Reform in Republic of Poland: Lessons for Ukraine

Concludes that in contrast to many countries, including Ukraine in the early 1990s, after the approval of the so-called «Little Constitution» in Poland was considered appropriate to streamline the legislative process for the preparation and approval of the new Constitution. It was recognized that the work in this direction should be not only an important political process that reflects the agreement between the main political forces, but also the legal process. In this process, actors and processes get a clear consolidation in a separate piece of legislation.