joomla
СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТКУ МУНІЦИПАЛЬНОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ
Форум права

УДК 342.55(477)

В. A. OPJIOB, Маріупольський державний університет

Ключові слова: місцеве самоврядування, право­охоронна функція, муніципальна міліція, охорона громадського порядку, повноваження, досвід

З моменту проголошення Конституції України та визнання місцевого самоврядуван­ня в Україні пройшов певний відрізок часу, але перетворення в бік самостійності та ефек­тивності органів місцевого самоврядування ще тривають. Шлях держави до євроінтеграції су­проводжується імплементацією міжнародних норм права та удосконаленням національного законодавства, які безпосередньо торкаються подальшого розвитку та укріплення місцевого самоврядування в Україні. Як підкреслює про­відний вчений М. О. Баймуратов, «самоврядна влада істотно підвищує громадянську актив­ність цих жителів, сприяє посиленню проце­сів її самопрояву за допомоги самоврядування локальними справами, які мають колективне значення, нарешті, позитивно впливає на фо­рмування конкретної особистості» [І]. Розпоча­та муніципальна реформа покликана визначити пріоритетні напрямки розвитку самоврядуван­ня, одним з яких є провідна роль органів міс­цевого самоврядування в охороні громадсько­го порядку на місцевому рівні.

Проблематика реалізації правоохоронною функції органів місцевого самоврядування ак­тивно обговорюється вітчизняними правозна­вцями та вченими, серед яких: М. О. Баймура­тов, В. О. Басс, О. В. Батанов, В. М. Бесчастний, М. В. Грищенко, А. І. Камінський, А. М. Подоля­ка, А. С. Поклонський, О. С. Проневич, А. В. Сер - геєв, В. Ю. Холявкіна та інші, які розглядали загальні теоретичні питання досліджуваної тематики. Фундаментальні принципи функці­онування муніципальних органів охорони громадського порядку вивчали російські вче­ні А. Ш. Гаджиєв, А. М. Попов, A. B. Сумін,

0. 0. Солдатов. Актуальність обраної темати­ки підтверджує науковий інтерес до цієї про­блеми висвітлений у останніх дисертаційних дослідженнях Т. І. Гудзь [2] та В. Б. Дубовика

[3] , які також зверталися до питання реаліза­ції правоохоронної функції місцевим самов­рядуванням. Водночас, при розгляді у згада­них роботах набутого досвіду місцевим самоврядуванням по впровадженню правоо­хоронної функції, не було розкрито окремих сторін та особливостей функціонування таких підрозділів, зокрема, після скасування зако­нодавчої норми, яка надавала право органам місцевого самоврядування створювати муні­ципальну міліцію.

Тому метою статті є комплексне вивчення вже набутого досвіду органів місцевого само­врядування з самостійної охорони громадсь­кого порядку, дослідження сучасного стану функціонування підрозділів муніципальної міліції та розроблення шляхів впровадження такої інституції, як муніципальна міліція в Україні.

Поперед усього треба з’ясувати термін «муніципальна міліція» та суть цього поняття. Під муніципальною міліцією нами розуміється загально прийняте трактування вітчизняних та закордонних вчених - це виконавчий орган публічної влади територіальної громади, який складається з громадянських осіб - муніципа­льних службовців, він створюється органами місцевого самоврядування, підлеглий, підзві­тний їм, та фінансується з відповідного міс­цевого бюджету. Підкреслимо, що у нашому трактуванні формування муніципальної мілі­ції створюються з метою охорони громадсь­кого порядку (це їх ключова функція) на те­риторії мешкання громади та для виконання своїх функцій вони наділені правом застосу­вання примусових заходів у межах, встанов­лених законодавством. Посилаючись, все ж таки, на амілітаризаційну ознаку вказаного підрозділу, наполягаємо на назві саме «мілі­ція» (муніципальна міліція), на відміну від групи вчених, які наполягають на зміни назви на «поліція». Як відомо, етимологічно термін «міліція» у більшості країн світу викорисго-


Вується в значенні нерегулярних, добровіль­них формувань (ополчень), які виконували функції підтримки місцевого правопорядку та складалися з місцевих жителів і не входили до складу державних правоохоронних орга­нів. Наприклад, міліція була створена в Аме­риці на час затвердження Конституції США (1787 рік); а у роки відновлення державності України (1917-1920 рр.) цю назву перейняли при правлінні Центральної Ради (1917 р.) - українська народна міліція, та у роки Дирек­торії УНР (1918-1920 рр.) - народна міліція.

Власне, норма Закону України «Про місце­ве самоврядування в Україні» про створення місцевими радами, відповідно до Закону, мі­ліції (муніципальної міліції), яка утримується за рахунок коштів місцевого бюджету, у зв’яз­ку з прийняттям Бюджетного кодексу Украї­ни 08.07.2010 р. була скасована. Безперечно, це не відповідає впровадженій Концепції ад­міністративної реформи в Україні, імплемен - тованим європейським нормам, що регламен­тують діяльність місцевого самоврядування, та пригальмовує проведення муніципальної реформи. Про необхідність впровадження муніципальної міліції в Україні яскраво свід­чить європейський досвід, про це зазначив мер міста Дармаштадт Німеччина, Вальтер Хоффман, після створення муніципальної по­ліції: «Програма (мається на увазі «Програма заходів з попередження правопорушень і під­тримки законності і порядку», прийнята місь­кою радою Дармштадта 18.12.2007 р.) регу­лює належним чином проблеми, пов’язані зі станом громадського порядку в місті, забез­печує баланс між толерантністю і соціальною відповідальністю, між свободою і безпекою. Можливість громадян міста Дармштадт від­чувати себе в безпеці і не боятися перебувати в громадських місцях, є пріоритетним за­вданням» [4]. З його висловлюванням немож­ливо не погодитися, тому що довіра населен­ня до органів внутрішніх справ в Україні катастрофічно падає, а стан громадського по­рядку погіршується з кожним роком. Причин неприйняття Закону «Про муніципальну мілі­цію», до речі, він передбачений Концепцією адміністративної реформи в Україні, багато: від організаційних та фінансових до «неба­жання» децентралізації функцій Міністерства внутрішніх справ України.

Після скасування норми про можливість створення муніципальної міліції органи місце­вого самоврядування, керуючись принципом самостійності та самодостатності, продовжу­ють створювати структури правоохоронної спрямованості. Так, у місті Тернополі згідно рішення Тернопільської міської ради від

05.01.2011 р. була створена муніципальна по­ліція. До регламентації діяльності муніципа­льної поліції в місті Тернополі підійшли дуже відповідально та конструктивно. Було розро­блене Положення про Управління муніципа­льної поліції Тернопільської міської ради, у загальних засадах якого відзначається, що муніципальна поліція утворюється, реоргані­зується і ліквідовується згідно рішення Тер­нопільської міської ради та утримується за рахунок місцевого бюджету. Основним із пріоритетних завдань муніципальної поліції є взаємодія з органами внутрішніх справ та ін­шими правоохоронними і контролюючими структурами з питань попередження та про­філактики порушень правопорядку на тери­торії міста. Згідно п.2.2 вказаного Положення, завданнями управління є контроль за дотри­манням: екологічних і природоохоронних рі­шень та програм міської ради та виконавчого комітету; порядку розкопок (земельних ро­біт); законності знесення зелених насаджень; встановлених вимог щодо вигляду фасадів будівель та споруд; порядку встановлення малих архітектурних форм та наявністю пас­порту малої архітектурної форми у фізичних та юридичних осіб; встановленого порядку землевідведення та недопущенням самозахоп­лень земельних ділянок (спільно з Держземін - спекцією); порядку збору коштів за паркуван - ня автомобільного транспорту у спеціально виділених місцях; перевізниками правил без­пеки перевезення пасажирів; порядку парку - вання автомобільного транспорту; встановле­ного порядку вуличної (в тому числі літньої) торгівлі на території міста; правил вигулу со­бак у встановлених місцях; правил перебу­вання неповнолітніх у вечірній і нічний час в громадських місцях; правил благоустрою на території міста; заборони продажу неповнолі­тнім енергетиків, слабоалкогольних і алкого­льних напоїв, трав’яних сумішей для паління, що містять наркотичні речовини, галюцино­генів і тютюнових виробів тощо; вимог п. І ст.158 і п.5 ст.160 «Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту» пасажирами під час проїзду на комунальному транспорті; заходів з охорони громадського порядку в закладах підпорядкованих міській раді; якості та повноти надання послуг жите­лям міста житлово-експлуатаційними та ін­шими комунальними підприємствами, органі­заціями і установами; стану виконання рішень міської ради, виконавчого комітету і розпоря­джень міського голови, віднесених до компе­тенції управління; стану доріг, вулиць міста та прибудинкових територій; законодавчих і нормативних актів про забезпечення тиші та заборони куріння в громадських місцях.

Управління виявляє порушення законодав­ства і складає протоколи про адміністративні правопорушення у відповідності до вимог статей 254, 255, 259 та інших Кодексу Украї­ни про адміністративні правопорушення. У статуті територіальної громади міста Терно­поля, що прийнятий 19.05.2011 року, про му­ніципальну міліцію йдеться у статті 8.8 «Гро­мадська безпека та правопорядок у місті», де зазначено, що «...п. З. З метою забезпечення всебічного та повного контролю за процесами підтримки громадської безпеки та охорони правопорядку в місті, у тому числі (але не ви­ключно) в сфері: благоустрою, житлово - комунального господарства; виконання актів органів місцевого самоврядування і правил торгівлі та громадського харчування, сприян­ня установам, що надають допомогу безпри­тульним, жебракам, іншим особам, що потре­бують соціального захисту з боку міської влади, охорони державних символів, символів територіальної громади та пам’яток історії і культури, сприяння органам внутрішніх справ у виконанні покладених на них законодавст­вом завдань, а також більш оперативного реа­гування на них, міська рада за поданням місь­кого голови може прийняти рішення про створення муніципальної поліції, яка утриму­ється за рахунок коштів міської територіаль­ної громади. Муніципальна поліція діє на під­ставі положення, затвердженого міською радою».

Структуру муніципальної поліції склада­ють відділ контролю за правопорушеннями і сектор взаємодії, в яких загалом працює 13 співробітників. Інспектори відділу контролю за правопорушеннями забезпечені форменим одягом. Управління в межах своїх повнова­жень взаємодіє з різними органами у різних напрямках: охорона громадського порядку в місті (спільно з міліцією і громадським фор­муванням «Охорона порядку»); виявлення порушень порядку провадження господарсь­кої діяльності (спільно з податковою служ­бою, управлінням торгівлі, побуту та захисту прав споживачів); виявлення порушень пра­вил розміщення зовнішньої реклами (з управ­лінням стратегічного розвитку міста). Слід визнати, що регламентація діяльності створе­ного підрозділу дуже детально висвітлена у локальних актах, перед усім у статуті терито­ріальної громади, що призвело до позитивних наслідки діяльності за 2012 рік: складено 417 протоколів про адміністративні правопору­шення та накладено стягнень на загальну су­му понад 125000 грн. [5].

Іншої форми реалізації правоохоронної функції набуло рішення від 02.02.2011 р. Дніпропетровської міської ради про створен­ня комунального підприємства (далі - КП) «Муніципальна гвардія». Основними завдан­нями КП «Муніципальна гвардія» є: контроль за дотриманням чистоти в громадських міс­цях, забезпечення безпеки службових осіб органів місцевого самоврядування під час ма­сових заходів, боротьба з адміністративним правопорушеннями, охорона на підставі до­говору майна підприємств, та його штат скла­дається з 130 службовців [6]. Слід вказати, що діяльність подібних суб’єктів господарської діяльності, що здійснюють охоронну діяль­ність на підставі отриманої у встановленому порядку ліцензії, було упорядковано Законом України «Про охоронну діяльність» від

22.03.2012 р. Як зазначає В. Б. Дубовик, «ор­гани місцевого самоврядувань можуть ство­рювати охоронні комунальні підприємства за цим законом, а вже створені охоронні струк­тури отримали таким чином правове підґрун­тя власної діяльності» [7]. Безумовно, такий шлях неможливо прийняти за зразок, тому що здійснень господарської охоронної діяльно­сті суперечить концепції створень муніци­пальних органів охорони громадського по­рядку - муніципальної міліції.

Варіант реалізації правоохоронної функції, який відрізняється від наведених прикладів міст Тернополя та Дніпропетровська, був впроваджений 01.03.2011 р. в місті Сокиряни Чернівецької області, де також почала пра­цювати муніципальна міліція, на виконань рішень 6-ої сесії Сокирянської міської ради від 10.02.2011 р. «Про Програму сприянь забезпеченню безпеки життєдіяльності, бла­гоустрою, законності та громадського поряд­ку в м. Сокиряни на період 2011-2015 роки». 28.02.2011 р. підписано договір про нагляд за цілісністю об’єктів комунальної власності мі­ста Сокиряни між відділом Державної служби охорони при УМВС України в Чернівецькій області та Сокирянською міською радою. Цей підрозділ здійснює контроль за дотриманням правил благоустрою, забезпечень охорони громадського порядку, проведень заходів з ліквідації у місті торгівлі у невстановлених місцях та заборони паркування автотранспор­ту у заборонених місцях, силами служби охо­рони при УМВС України у Чернівецькій об­ласті [8]. Описуючи цю модель у своїй дисертації Т. І. Гудзь наголошує, що «органи місцевого самоврядувань змушені звертати­ся за допомогою до органів внутрішніх справ, що суперечить принципу самостійності й са­модостатності місцевого самоврядування» [1, с. 138-139], тому цю модель також вважаємо не прийнятною.

Взагалі досвід створення муніципальних підрозділів охорони громадського порядку за весь період незалежності має багато міст України, але продовжимо дослідження тих підрозділів, які були створені до скасування вищезазначеної норми Закону України «Про місцеве самоврядувань» та функціонують на цей час. Тут можна виокремити наступні ва­ріанти реалізації органами місцевого самов­рядування права на здійснення охорони гро­мадського порядку на території громади:

1. Створення власних охоронних комуна­льних підприємств (міста Львів та Харків);

2. Укладань договорів з міліцією (терито­ріальними органами внутрішніх справ) про сумісну охоронну діяльність (міста Бердянськ, Житомир, Виноградов Закарпатської обл.);

3. Створення муніципальної міліції - як силового підрозділу інспекції по благоустрою місцевої ради (міста Ужгород, Нововолинськ Волинської обл.).

Вважаємо важливим зупинитися на львів­ському досвіді функціонувань правоохорон­ного муніципального підрозділу. Діюче управ­лінь муніципальної дружини є виконавчим органом Львівської міської ради, що утворено відповідно до ухвали міської ради від 06.07.2006 р. № 94 «Про затверджень струк­тури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату та її ви­конавчих органів, витрат на їх утримання» [9]. Положення про управлінь муніципаль­ної дружини наділяє цій підрозділ досить ши­рокими повноваженьми правоохоронної спрямованості: від виконання програм соціа - льно-економічного та культурного розвитку до здійснення охорони громадського порядку у місцях, визначених міською радою. Та в умовах сьогодення діяльність муніципальної дружини зводиться до охорони установ, які фінансуються з міського бюджету: будинки міської ради та районних адміністрацій, му­зеї, цвинтарі та лікарні. Слід визнати, що від­мінністю цього підрозділу є те, що фактично охоронна діяльність здійснюється без ство­рень комунального підприємства, що супе­речить діючим нормам Закону України «Про охоронну діяльність».

Прикладом третього варіанту здійснення правоохоронної функції є створення

21.03.2008 р. у місті Ужгороді відділу муні­ципальної поліції та правопорядку. Згідно «Положень про відділ муніципальної поліції та правопорядку» він був створений задля здійснення контролю за станом благоустрою в місті Ужгороді, забезпечення чистоти і по­рядку, збереження озеленення, охорони зеле­них насаджень, водойм, земельних ресурсів, місць відпочинку громадян, утримання в на­лежному стані закріплених за підприємства­ми, установами та організаціями територій, додержання правил благоустрою та тиші в громадських місцях на території міста, здійс­нення функцій у галузі реклами та організації дорожнього руху. У підрозділі працює 10 співробітників, які наділені повноваженнями: складати акти та протоколи про адміністрати­вне правопорушення і направляти їх на розг­ляд адміністративної комісії міської ради для накладання штрафів та відшкодування завда­ної шкоди; притягати осіб, що винні у пору­шенні законодавства у сфері благоустрою, до матеріальної відповідальності по відшкоду­ванню завданих об’єктам благоустрою збитків; звертатися до суду з питань відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення вимог законодавства з питань благоустрою; брати у громадян усні або письмові пояснення у зв’язку з порушенням ними законодавства з питань благоустрою; відповідно до закону здійснювати фотографування, звукозапис, ві - део-зйомку для встановлення наявності або відсутності адміністративного правопору­шення щодо вимог законодавства з питань благоустрою; при порушенні законодавства з питань благоустрою особами з використан­ням автотранспортних засобів, інспектори мають право повідомляти Державну автомо­більну інспекцію МВС України про пору­шення та спільно з інспекторами ДАІ прово­дити огляд автотранспорту, складати акти та протоколи про адміністративне правопору­шення у сфері благоустрою; спільно з Держав­ною автомобільною інспекцією МВС України притягати до відповідальності за пар кування транспортних засобів з порушенням законо­давства про благоустрій; подавати на затвер­дження виконавчого комітету міської ради кандидатури громадських інспекторів з пи­тань благоустрою; запровадити цілодобову роботу «гарячої лінії» для отримання опера­тивної інформації від громадян міста щодо фактів порушень законодавства з питань бла­гоустрою; проводити профілактичну роботу серед осіб, схильних до вчинення правопору­шень у сфері благоустрою; здійснювати захо­ди, пов’язані з благоустроєм міста; здійснюва­ти інші повноваження, які делеговані відділу, компетентними органами місцевого самовря­дування; під час виконання службових обов’яз­ків спеціалісти мають право безкоштовного проїзду на міському маршрутному автотранс­порті; з врахуванням часу скоєння порушень організувати чергування оперативної групи відділу в нічний час [10]. Треба підкреслити, що таким чином міська рада, турбуючись про стан благоустрою населеного пункту, створила, як і у місті Нововолинськ Волинської області, силовий підрозділ для здійснення контролю за власними приписами у сфері благоустрою.

Аналіз досвіду вищезазначених муніципа­літетів демонструє, що декларовані у локаль­них актах повноваження правоохоронної спрямованості дуже об’ємні, інколи набагато ширші повноважень, що передбачені діючи­ми законодавчими актами України. Але пев­ний досвід та напрацювання як теоретичні так і практичні вже є, провідний досвід, як нам вважається, має самоврядування міста Терно­поля. Втім, безсумнівно, вивчені варіанти не відповідають суті концепції муніципальної міліції, тому запроваджена адміністративна та муніципальна реформи мають включати захо­ди щодо становлення та розвиту муніципаль­ної міліції в Україні в класичному розумінні. Задля цього необхідно внести зміни у майже 26 Законів України та більш як 60 підзаконних нормативних актах, що нарешті призведе до реальної автономії повноважень органів міс­цевого самоврядування в сфері охорони гро­мадського порядку на відповідній території, підвищить відповідальність муніципалітетів за стан громадського порядку та створить еконо­мічну базу для їх функціонування.

Розробка науково виважених, пов’язаних із практикою законодавчих актів і, перш за все, проекту Закону України «Про муніципальну міліцію», які стануть правовою та економіч­ною основою для діяльності муніципальної міліції, є перспективним напрямком наукових досліджень у даній сфері.

ЛІТЕРАТУРА

1. Баймуратов М. О. Локальна система за­хисту прав людини в Україні: сутність та ста­новлення / М. О. Баймуратов // Юридична освіта і правова держава (до 150-річчя юри­дичного інституту ОДУ) : збірник наукових праць. - Одеса, 1997. - С. 96—101.

2. Гудзь Т. І. Муніципальна поліція як фо­рма реалізації правоохоронної функції місце­вого самоврядування: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Гудзь Тетяна Іванівна. - X., 2012.-225 с.

3. Дубовик В. Б. Муніципальні форми та механізми забезпечень охорони права в Україні: проблеми теорії та практики : авто - реф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / В. Б. Дубовик. - Маріуполь, 2013. - 20 с.

4. Balance zwischen Freiheit und Sicherheit beim «Darmstadter Modell» = Баланс між сво­бодою та безпекою в «Дармштадтській моде­лі». - Дармштадт Wissenschaftsstadt Darmstadt [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу: http ://www. dafacto. com/ artikel/ar/09680.

5. Статут територіальної громади міста Тернополя [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://www. rada. te. ua/normativnie- dokurnent/proektstatutugrornadi/1063 3.

6. В Днепропетровске появились муници­пальные гвардейцы [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://obkom. net. ua/news/2011- 02-03/093 5. shtml.

7. Дубовик В. Б. Муніципальні правові меха­нізми охорони права в Україні / В. Б. Дубовик // Форум права. - 2013. - № 1. - С. 266-271 [Елек­тронний ресурс]. - Режим доступу: Http://archive. nbuv. gov. ua/ e-joumals/FP/2013-1/13 dvbpvu. pdf.

8. Почала діяти муніципальна міліція [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://gromady. cv. ua/sk/rada/37/news/23352.

9. Положення про управління муніципа­льної дружини міста Львова [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. city - adm. lviv. ua/ adm/ management/office-municipal - policy/regulations.

10. Положення про відділ муніципальної поліції та правопорядку [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу: Http://rada-uzhgorod. gov. ua/download/s/441%20Pro%20zatverdzhenn ja%20polozhenj%20okremyh%20viddiliv. pdf.



Орлов В. А. Сучасні проблеми становлення та розвитку муніципальної міліції в Укра­їні / В. А. Орлов // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 442—447 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j-pdf/FP_index. htm_2013_3_74.pdf

Аналізується набутий досвід органів місцевого самоврядувань по створенню та функці­онуванню підрозділів правоохоронної спрямованості (муніципальної міліції), в умовах ві­дсутності законодавчого підґрунтя такої діяльності. Робиться висновок про необхідність розробки правової бази функціонувань повноправної муніципальної міліції в Україні.

Орлов В. А. Современные проблемы становления и развития муниципальной милиции в Украине

Анализируется имеющийся опыт органов местного самоуправления по созданию и функционированию подразделений правоохранительной направленности (муниципа­льной милиции), в условиях отсутствь законодательной основы такой деятельности. Сделан вывод о необходимости разработки правовой базы функционирования полно­правной муниципальной милиции в Украине.

Orlov V. A. Modern Problems of Formation and Development of the Municipal Police in Ukraine

The experience of local self-government in the sphere of establishing and functioning of the law enforcement units (municipal police departments) in the absence of a legal framework for such activities is examined. The conclusion illustrates the necessity of creating legal framework of the functioning the municipal police in Ukraine.