joomla
ПОНЯТТЯ ВІДОМЧОГО КОНТРОЛЮ В ДАІ УКРАЇНИ
Форум права

УДК 342.92

B. В. ГОРЬКОВОЙ, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Ключові слова: Відомчім контроль в ДАІ України, Державне управління, Управлінська система, Суб

'єкти відомчого контролю, об 'єкти відомчого контролю

Питання поняття відомчого контролю не є новим для науки адміністративного права. Певні напрацювання в даному руслі зробле­но такими науковцями, як В. Б. Авер’янов,

C. В. Ващенко, C. B. Ківалов, А. П. Коренєв,

В. К. Колпаков та іншими. Водночас, деякі особливості відомчого контролю в ДАІ України не конкретизовані через різноманіт­тя визначень відомчого контролю з вклю­ченням різних характерних ознак.

Тому метою статті є надання поняття ві­домчого контролю в ДАІ України. Для ви­значення даного поняття необхідно встано­вити ті визначальні характеристики, що їх буде достатньо для характеристики відпові­дного явища і виокремлення його серед ін­ших подібних.

За основу візьмемо надання вузького ви­значення відомчого контролю в ДАІ України як різновиду діяльності уповноважених суб’єктів, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здій­снюють такий вид управлінського впливу [ 1, с.429]. Тим більш, з огляду на багатоаспект - ність поняття контролю, через що його мож­на розглядати як функцію державного управління, як метод і як принцип.

Які ж визначальні риси відомчого конт­ролю в ДАІ України? Насамперед, цей різно­вид управлінської діяльності характеризу­ється за допомогою тих основних компонентів управлінської системи, що з по­зиції теорії адміністративного права прита­манні будь-якій управлінській системі. До таких компонентів належать:

1) суб’єкт управлінь - джерело управ­лінського впливу, той, хто управляє, виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з ме­тою переведень його у новий стан;

2) об’єкт управління - на що спрямовано управлінський вплив суб’єкта, що функціо­нує під цим впливом;

3) управлінський вплив - комплекс ціле­спрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійс­нюється вплив на об’єкт і досягаються реа­льні зміни у ньому;

4) зворотні зв’язки - інформація для суб’єкта щодо результативності управлінсь­кого впливу та змін в об’єкті [2, с.7].

Цілком логічним для визначення поьття відомчого контролю в ДАІ України видаєть­ся обрань даних компонентів відправною точкою.

Специфікою суб’єктів відомчого контро­лю в ДАІ України є те, що такий вид контро­лю є «суто внутрішньою справою і здійсню­ється органами однієї системи чи відомства» [1, с.440]. Якщо розглядати поьття зовніш­нього і внутрішнього контролю стосовно си­стеми органів виконавчої влади, то внутріш­нім слід вважати контроль у самій системі. Зовнішнім буде контроль, що його здійсню­ють суб’єкти, які структурно перебувають за межами цієї системи [1, с.441 ]. Внутрішньо­відомчий контроль, визначає Д. М. Бахрах, - це те, що діє в певній системі організацій, належить їй, відбувається всередині неї, ві­дображає її специфічні інтереси [3, с.89]. Уточнимо лише, що поняття системи конт­ролю у сфері державного управління не ви­черпується й не зводиться до системи орга­нів. Воно набагато ширше, оскільки містить і органи, і особи, для яких контроль не є осно­вною діяльністю, а таких органів більшість. Таким чином, система державного контролю складається з державних органів та посадо­вих осіб, які наділені будь-якими контроль­ними повноваженнями щодо органів держа­вного управління. Разом вони розглядаються як єдина система, що виконує функцію конт - ролю [4, с.293].

Щодо видів суб’єктів відомчого контро­лю в ДАІ України, то такий може бути як однією з функцій певного суб’єкта управлін­ня (контроль тісно пов’язаний з іншими ви­дами діяльності і може входити до їх складу як певна частина), так і єдиною чи основною функцією такого [1, с.430]. Це означає, що поняття відомчого контролю в ДАІ України слід надавати виходячи з того, що відомчий контроль може здійснюватися органами та посадовими особами, для яких контроль не є основною діяльністю. Адже, контроль як пе­вний вид діяльності можна розглядати як са­мостійну дію або як складову частину інших видів діяльності держави та функцій її орга­нів. Тим більш, що «...визначаючи систему державного контролю, зазвичай, включають туди всі органи й осіб, наділених будь-якими контрольними повноваженнями стосовно органів державного управлінь. Разом вони розглядаються як єдина система взаємо­пов’язаних частин, що виконують єдину фу­нкцію контролю відповідно до своїх завдань, прав та обов’язків» [1, с.430, 435].

Приміром, контроль за несенням служби працівниками підрозділів ДІ1С здійснюється шляхом проведень гласних перевірок кері­вниками окремих підрозділів ДІ1С, керівни­ками відділів (відділень) Державтоінспекції МВС з обслуговувань адміністративних те­риторій міст, районів, районів у містах управлінь (відділів) Державтоінспекції МВС ГУМВС, УМВС, працівниками апарату управлінь (відділів) Державтоінспекції МВС ГУМВС, УМВС, працівниками Департамен­ту Державтоінспекції МВС. Організація та проведень негласних перевірок несень служби здійснюються виключно працівни­ками апаратів управлінь (відділів) Державто­інспекції МВС ГУМВС, УМВС, працівника­ми Департаменту Державтоінспекції МВС [5]-

При цьому здійснення контролю керівни­ками обласних управлінь ДАІ України може слугувати приміром здійснення відомчого контролю як складової частини інших видів діяльності конкретних посадових осіб. Адже такі керівники здійснюють загальне керівни­цтво і несуть відповідальність за роботу управлінь. До них відносяться начальники та їх заступники, що їм делегуються окремі фу­нкції управління (адміністративна діяльність, фінансове забезпечення, профілактична дія­льність) [6, с.28]. Наприклад, відповідно п.5.2.3 Інструкції з питань діяльності підроз­ділів дорожньо-патрульної служби Держав­тоінспекції МВС від 27.03.2009 р. № 111 на­чальники управлінь (відділів) Державтоінс­пекції ГУМВС, УМВС та їх заступники, ви­ходячи з оперативної обстановки на терито­рії обслуговування, здійснюють загальне ке­рівництво та контроль за діяльністю підрозділів ДПС [5].

Для працівників Департаменту Державто­інспекції МВС України, якщо мова іде про співробітників відділу моніторингу, відом­чий контроль є однією з основних функцій. І одразу звернемо увагу на проблему заміни поьття «контроль» на поняття «моніто­ринг». Останнє поняття на практиці останнім часом знаходить все ширше застосування, включаючи сферу правового регулювання організації і функціонування органів внутрі­шніх справ України. Зокрема, сьогодні по­няття «моніторинг» зустрічається при аналізі як структур ДАІ України, так і всієї системи ОВС України.

З позиції теорії адміністративного права, суб’єкти контролю наділені широкими мож­ливостями для реагування на порушень за­конності [3, с.67]. І цим контроль як раз від­різняється від моніторингу. Характеризуючи цей різновид діяльності, О. Ф. Анрійко дохо­дить висновку, що в такому разі «ми маємо справу з різновидом контролю, певною його формою, що у порівнянні з наглядом за нас­лідками впливу можна віднести до його па­сивної форми. Застосування моніторингу пов’язують з відслідковуваньм ситуації чи процесу у сфері управлінської діяльності, відстежуванням впливу прийнятих управлін­ських рішень, правових актів на існуючі сус­пільні відносини. При цьому використову­ються методи не стільки перевірок, ревізій, скільки спостереження та аналізу» [1, с.433].

Отже, термін «моніторинг» не є доціль­ним для використання при позначенні струк­турного елементу системи ДАІ України, до основних функцій якого входять контроль за виконанням в діяльності підрозділів ДАІ України вимог законодавства, постанов Вер­ховної Ради, Указів Президента, розпоря­джень Кабінету Міністрів України, рішень колегії, наказів і вказівок МВС з питань за­безпечення безпеки дорожнього руху; конт­роль та реалізація заходів з підвищення ви­конавської та обліково-реєстраційної дисципліни в підрозділах Державтоінспекції; організація перевірок діяльності У(В)ДАІ ГУМВС, УМВС.

Не плануючи встановлення статусу Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності ОВС, лише зауважимо, що метою діяльності такого Управління ви­значається «налагодження системи відомчо­го контролю за дотриманням прав людини в роботі органів внутрішніх справ у відповід­ності з міжнародними стандартами в галузі правоохоронної діяльності» [7]. І вже така невідповідність мети і назви означає необ­хідність і доцільність вдосконалення право­вого регулювання цієї сфери діяльності ОВС України.

Щодо можливостей для реагування на порушення суб’єктів контрольної діяльності, то С. В. Ківалов та Л. Р. Біла вважають, що для відомчого контролю характерними є: а) організаційна підпорядкованість того, кого контролюють, тому, хто контролює; б) сто­сується різних сторін діяльності підпорядко­ваного суб’єкта; в) обмежується заходами адміністративного впливу [8, с.63]. З даним висновком у повному обсязі погодитись не можливо. В контексті даного дослідження першочергове значення має недоцільність обмеження заходами адміністративного впливу санкцій контролюючих на виявлені

Порушення.

Дійсно, відомчий контроль пов’язаний з державно-владними повноваженнями осіб, які організували перевірку або безпосеред­ньо здійснюють її, тому питання про скасу­вання, зміну або призупинення акта перевію­ваного органу, установи тощо (або іншої дії) вирішується в ході перевірки [9, с.272]. Вод­ночас, В. М. Гаращук акцентує увагу на тому, що «тільки за результатами відомчого і над­відомчого контролю винних осіб можна при­тягнути до дисциплінарної відповідальності, оскільки перевірки здійснюють вищі посадо­ві особи (або їх повноважні представники), наділені правом прийому на роботу» [10, с.249]. Тут йдеться про так звану розпоряд­чо-дисциплінарну владу керівника [11, с.197], що включає нормативну, директивну та дисциплінарну. З них дисциплінарна вла­да знаходить вираження у праві застосовува­ти відносно працівників, які порушують установлені правила, дисциплінарні стягнен­ня [12, с.252].

Це означає, що за умови виявлення пору­шень при здійсненні відомчої контрольної діяльності, суб’єкти такої мають можливості застосовувати заходи адміністративного і дисциплінарного впливу в рамках визначеної за ними компетенції.

Щодо об’єктів відомчого контролю в ДАІ України, то одразу зауважимо, що галузевий (внутрішньовідомчий) контроль здійснюєть­ся органами галузевої компетенції за орга­нами однієї системи в межах підвідомчості [9, с.271]. Часто в нормативних актах вико­ристовується словосполучень «відомча під­порядкованість», що означає лінійну, адміні­стративну підпорядкованість, приналежність до певної організаційної системі [3, с.89].

Для відомчого контролю доцільно понят­тя об’єкту надавати через поняття системи з певними якостями. Тим самим на перший план виходить питання розмежування об’єкту і предмету контролю. Умовно дане співвідношення можливо позначити наступ­ним чином. Якщо об’єкт відомчого контро - лю вказує на місце проведень контрольних дій (де здійснюється відомчий контроль з позиції рівня системи, конкретної структу­ри), то предмет контролю як раз і визначає конкретні напрямки роботи суб’єкта контро­лю на певну перевірку (чи в рамках іншої форми здійснень відомчої контрольної дія­льності). Адже предмет відомчого контролю окреслює те, з приводу чого здійснюються контрольні дії.

Досить розповсюдженою є точка зору, що суб’єкти і об’єкти системи як окремі її еле­менти взаємодіють з приводу здійснюваної об’єктами діяльності [13, с. 15]. Або ж інши­ми словами, предметом контролю в узагаль­неному вигляді визначають «найрізноманіт­ніші процеси, властиві й характерні об’єкту, що перевіряється» [14, с.7]. Це однозначно вірна позиція, але не повна. Адже окрім дія­льності предметом контролю може бути стан. Цілком справедливо визначає В. В. Но - віков, що «...орієнтуючись на традиційну у межах юриспруденції термінологію, суб’єкт контролю встановлює факти поведінки чи стан об’єктів контролю. Уся існуюча різно­манітність можливих об’єктів контрольної діяльності (природні і штучні, матеріальні і нематеріальні, технічні і соціальні тощо) знаходить свій зовнішній прояв у тому, що охоплюється саме категоріями «поведінка» чи «стан». Останні застосовуються у межах характеристик як об’єктів, що існують у природі, так і об’єктів, що існують у суспіль­стві, ці категорії доповнюють одна іншу, ін­коли вони застосовуються як однопорядкові, взаємозамінні» [15, с.116]. Наприклад, пред­метом відомчого контролю може технічний стан патрульного автомобіля ДАІ, табельної вогнепальної зброї співробітника, його жезлу чи інших спеціальних технічних засобів, стан форменого одягу.

Щодо поведінки, то тут більш зрозуміло: предметом контролю меже бути будь-який з аспектів службової діяльності. Іншими сло­вами, внутрішньовідомчий контроль може стосуватися широкого загалу питань діяль­ності [1, с.440].

Керівництво (включаючи контроль) об’єктом здійснюється за допомогою управ­лінського впливу, який виходить від суб’єкта. Управлінський вплив - це ще один неодмінний і обов’язковий (завжди наявний) компонент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управління як такого [2, с.7]. Внутрішньовідомчий конт­роль - невід’ємна частина керівництва. Ві­домчий контроль проводиться в процесі по­всякденного галузевого керівництва роботою підпорядкованих органів, установ, підпри­ємств і організацій [16, с. 252].

В цьому контексті відмітимо визначення відомчого контролю, надане А. П. Корене­вим. Науковець вважає, що галузевий (внут­рішньовідомчий) контроль являє собою здій­снювану органами галузевої компетенції за органами однієї системи в межах підвідом­чості систематичну перевірку різними мето­дами - керівником особисто або за допомо­гою спеціального апарату (наприклад, інспекцією, контрольно-ревізійною служ­бою), діяльності підлеглих даному органу державного управління органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб [16, с.252]. Це визначень враховує ряд ознак ві­домчого контролю. Проте, визначити його досконалим навряд можливо. В даному ви­значенні не відображено те, що відомчий ко­нтроль як складова процесу повсякденного галузевого керівництва в якості основної фу­нкції чи елементу такої може здійснюватися не тільки у формі перевірок. Інвентаризація, інспектування та інша діяльність також може бути формою відомчого контролю, що в да­ному визначенні не враховуються. Відмінні­стю відомчого контролю від моніторингу є те, що при виявленні порушень суб’єкти першого мають право застосовувати заходи адміністративного і дисциплінарного впливу в рамках визначеної за ними компетенції. Це, на наш погляд, доцільно враховувати при наданні визначення відомчого контролю. Та­кож варто зазначати відмінності об’єкту і предмету контролю з зауваженням, що суб’єкт контролю встановлює факти поведі­нки чи стан об’єктів контролю. Також дане визначення не вказує на зворотній зв’язок як елемент відомчого контролю, що являє со­бою механізм урахування співвідношення мети, команди і результату дії.

Отже, враховуючи викладене, вважаємо, що для відомчого контролю ДАІ України ха­рактерні наступні риси:

- органами та посадовими особами однієї системи чи відомства;

- є основною діяльністю чи елементом при виконанні основної функції;

- при виявленні порушень суб’єкти ві­домчого контролю мають право застосовува­ти заходи адміністративного і дисциплінар­ного впливу в рамках визначеної за ними компетенції;

- об’єктом контролю є структури ДАІ України або ж система в цілому;

- суб’єкт контролю встановлює факти по­ведінки чи стан об’єктів контролю (предмет контрольної діяльності);

- у процесі відомчого контроль може пе­ревірятися як доцільність, так і законність діяльності підконтрольного об’єкта;

- підпорядкувань та підвладність об’єкта суб’єктові;

- в процесі повсякденного галузевого ке­рівництва;

- зворотній зв’язок - механізм урахувань співвідношень мети, команди і результату

Дії.

Всі ці ознаки, на наш погляд, доцільно враховувати при надання визначення відом­чого контролю.

Враховуючи викладене, доходимо висно­вку, що відомчий контроль у ДАІ України являє собою діяльність, здійснювану в про­цесі повсякденного галузевого керівництва в якості основної функції чи її елементу суб’єктами контролю (органи чи посадові особи) відносно фактів поведінки чи стану підпорядкованих об’єктів тієї ж системи, за­для виявлення відхилень в підконтрольній системі і прийняття заходів для приведення її у стан відповідності до визначених пара­метрів, включаючи можливість застосування заходів адміністративного і дисциплінарного впливу в рамках визначеної за суб’єктами компетенції.

ЛІТЕРАТУРА

1. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. - К. : Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с.

2. Колпаков В. К. Адміністративне пра­во України : підручник / В. К. Колпаков,

О. В. Кузьменко - К. : Юрінком Інтер, 2003.

- 544 с.

3. Бахрах Д. Н. Административное пра­во : учебник для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Изд-во ВЕК, 1999-368 с.

4. Административное право Украины : учебник / [Аверьянов В. Б., ДодинЕ. В., Па­хомов И. H., Бекерская Д. А. и др.] ; под общ. ред. С. В. Кивалова. - X. : Одиссей, 2004. - 880 с.

5. Наказ МВС України «Про затверд­ження Інструкції з питань діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС» : від 27.03.2009 р., №111 [Електронний ресурс]. - Режим дос­тупу:

Http://zakonl. rada. gov. ua/laws/show/z0576-09.

6. Ващенко С. В. Організаційні структу­ри управління в ОВС: Конспект лекцій з курсу «Основи управління органами внутрішніх справ». / С. В. Ващенко. - Запоріжжя : ЗЮІ МВС України, 2000. - 51 с.

7. Управління моніторингу дотримань прав людини в діяльності ОВС [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://mvs. gov. ua/mvs/control/main/uk/publi sh/ article/104255.

8. Ківалов C. B. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник / Ківалов С. В., Біла Л. Р. - Вид. друге, пере - роб. і доп. - Одеса : Юридична література,

2002. -312 с.

9. Административное право России учебник / под ред. А. П. Коренева. - М. : Мо - сковск. акад. МВД России; Щит, 2002- . - Часть 1. Государственное управление и ад­министративное право. - 2002. - 306 с.

10. Административное право Украины : учебник для студентов высш. учеб. заведе­ний юрид. спец. / [Ю. П. Битяк, В В. Богуцкий, В. Н. Гаращук и др.] ; под ред. проф. Ю. П. Битяка. - 2-е изд., перераб. и доп. - Харьков : Право, 2003. - 576 с.

11. Александров Н. Г. Трудовое правоот­ношение / Александров Н. Г. - М. : Юриздат НКЮСССР, 1948. -336 с.

12. Киселев И. Я. Современный капита­лизм и трудовое законодательство / И. Я. Киселев. - М. : Юрид. лит., 1971. - 295 с.

13. Государственное управление: основы теории и организации : учебник: в 2 т. Т. 2 / под ред. В. А. Козбаненко. - Изд. 2-е, с изм. и доп. - М : Статут, 2002. - 592 с.

14. ПавлюкВ. В. Контроль і ревізія : нав­чальний посібник / В. В. Павлюк, В. М Сер­дюк., Ш. М. Акаев. - К. : Центр навчальної літератури, 2006. - 196 с.

15. Новіков В. В. Внутрівідомчий кон­троль як засіб забезпечення законності і дисципліни в органах внутрішніх справ: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / В. В. Новіков ; Харківськ. нац. ун-т внутр. х справ. - X., 2006.-201 с.

16. Коренев А. П. Административное право России : учебник. В 3 - х частях. Часть І / Коренев А. П. - М. : МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. - 280 с.



Горьковой В. В. Поняття відомчого контролю в ДАІ України / В. В. Горьковой // Фо­рум права. — 2013. — № 2. — С. 99—104 [Електронний ресурс].

Надається поняття відомчого контролю в ДАІ України на основі виділення тих ознак, що їх достатньо для формування цілісного уявлення про відповідне правове явище.

Горьковой В. В. Понятие ведомственного контроля в ГАИ Украины

Приводится понятие ведомственного контроля в ГАИ Украины на основе выделения тех признаков, которые достаточны для формирования целостного представления о соответствующем правовом явлении.

Gorkovoy V. V. The Concept of Institutional Control in the State Traffic Police of Ukraine The paper presents the concept of institutional control in the State traffic police of Ukraine on the basis of allocation of the signs, which are sufficient to form a complete picture of the relevant legal phenomenon.