joomla
ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ: ЗНАЧЕННЯ ТА СУТНІСТЬ
Форум права

УДК 342.9(477)

Є. В. ЖИЛІН, Громадська організація «Оплот»

Ключові слова: виконавча влада, державна вла­да, державне управління

У розрізі наукового досліджень передба­чається дослідити сутність теорії поділу вла­ди, місце виконавчої влади серед гілок влади, характерні ознаки виконавчої влади, сферу діяльності тощо. Актуальність даної тематики обумовлюється проведенням в Україні адмі­ністративної реформи, ціль якої полягає у ре­формуванні органів виконавчої влади та ство­ренні цілісної, ефективної та наближеної до народу системи органів виконавчої влади.

Вивченню сутності та значення виконавчої влади присвячено чимало наукових праць провідних українських, російських та зарубі­жних науковців, зокрема, В. Б. Авер’янова, Ю. П. Битяка, І. Б. Коліушко, Ю. М. Козлова,

О. М. Окопника, С. Г. Стеценко, О. В. Хоменко, С. О. Чикурлій, В. М. Шаповалата багато інших.

Проте, хоч і немало праць присвячено з’ясуванню значення та сутності виконавчої влади в Україні, є необхідність проведень більш глибокого та комплексного наукового дослідження. Тому метою статті є з’ясувань природи та особливостей виконавчої влади в Україні.

Відповідно до ст.6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на за­садах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноважень у встановлених Конституцією межах і відпо­відно до законів України [І].

С. О. Чикурлій у своєму науковому дослі­дженні простежив еволюцію поьття вико­навчої влади та визначив, що розвиток цього поняття як політико-правової категорії, орга­нічно пов’язаний із теорією поділу влади [2, с.10]. Теорія поділу влади була сформована по суті англійськими та французькими просві­тниками XVII—XVIIІ століття, яка в подаль­шому знайшла своє відображень у політико - правових актах і політико-правовій практиці більшості країн світу [3, с.55].

Суть принципу поділу влади полягає у не­допущенні узурпації влади. Даний принцип покладений в основу державної влади в бага­тьох країнах світу. Але така розповсюдже - ність даної теорії має як своїх прихильників, так і таких, що цю теорію не визнають і вва­жають хибною. Отже, на думку деяких нау­ковців, поділ влади є причиною суперечнос­тей та конфліктів між гілками влади, що призводить до політико-правової нестабільно­сті. Прихильники даної позиції пропонують навіть виключити цей принцип з тексту Осно­вного Закону або замінити термін «поділ вла­ди» на термін «розподіл функцій» [4, с.193- 194]. Інші науковці, такі як В. Б. Авер’янов, говорять, що поділ влади означає, з одного бо­ку, виділень основних функціональних видів (частин) діяльності держави - законотворень, правозастосувань і правосуддя, а з другого - структурну побудову державного апарату з різних видів (груп) державних органів - зако­нодавчих, виконавчих, судових з притаманною їм компетенцією, сукупністю державно-влад- них повноважень. Тобто, принцип поділу вла­ди допустимо тлумачити не більше, як ви­знання такого факту, що єдина за своїм змістом державна влада реалізується через певні державні органи. Інакше кажучи, влада за змістом є єдиною, а принцип поділ влади є більш теоретичним постулатом чи доктри­ною, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонувань [5, с. ЗО; 6, с.38]. В. Ладіченко вважає, що принцип поділу влади слід розгля­дати не як антитезу єдності державної влади, а як віддзеркалень свого роду функціонального розподілу повноважень між державними і їх взаємин, як певну функціонально-компетен - тісну спеціалізацію, яка виключає ослаблень влади і сепаратизм [7, с.23]. Слід звернути увагу ще на одну теорію, щодо принципу єд­


Ності та принципу поділу держаної влади, сутність якої полягає у об’єднанні цих прин­ципів. Прихильники такого підходу гурту­ються на тому, що і єдність, і поділ влади ма­ють як негативні так і позитивні ознаки. При цьому автори даної теорії пропонують синте­зувати все позитивне і позбутися всього нега­тивного [4, с.198]. На жаль дана теорія нова, так би мовити сира, не має ніякого наукового підґрунтя і механізму реалізації, тому, нам здається, що дану теорію не виявиться мож­ливим застосувати на практиці.

Ми, в свою чергу, поділяємо думку М. Жу - ган і В. Марченко, які пропонують розглядати сутність влади як таку, що диференціюється, а не поділяється на відповідні гілки влади. Такий поділ, на їх думку, з необхідністю пе­редбачає їх єдність, але єдність у цьому розу­мінні не антипод поділу, а зв'язок, завдяки якому гілки влади інтегровані в цілісну сис­тему, в межах якої вони є носії єдиної сутнос­ті, знаходяться у відношенні взаємної залеж­ності та взаємної автономності. Тобто кожна гілка влади автономна (незалежна) від інших і водночас залежна від них. Причому автоном­ність і залежність повинні знаходитися у від­ношенні відповідності, яке унеможливлює домінування будь-якої гілки влади. Крім того, поділ влади виключає наявність суб’єкта, який би уособлював державну владу і таким чином перетворював гілки влади на інстру­мент реалізації його владної волі [4, с.199]. На нашу думку, не можна розглядати поділ вла­ди як фактор протиріччя єдності влади, оскі­льки всі гілки влади тісно пов’язані одна з одною єдиною метою - втілення у життя волі народу як єдиного джерела влади в країні.

Отже, Конституція України чітко говорить про те, що виконавча влада є однією із гілок державної влади. Іншого, більш конкретного визначень цього поняття законодавець нам не надає, ані ст.6, ані розділ XVI Основного За­кону України. Крім того, аналіз інших норма - тивно-правових актів щодо регулювань та визначень діяльності органів виконавчої вла­ди показав, що поняття виконавчої влади за­конодавчо не визначено, що безсумнівно, є значним упущеньм. Отже, зрозуміти сутність виконавчої влади ми можемо проаналізувавши наукові досліджень визнаних науковців.

Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та В. В. Зуй зводять сутність виконавчої влади до такого:

1. Виконавча влада є відносно самостій­ною гілкою (формою, видом) єдиної держав­ної влади в Україні - атрибутом державно - владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд із законо­давчою і судовою, тісно з ними взаємодіючи.

2. Виконавча влада є самостійною лише у зв’язку з практичною реалізацією Конститу­ції, законів України в загальнодержавному та функціонально-компетенційному масштабах. На неї покладається найбільша частина зага­льнодержавних функцій.

3. Виконавча влада має державно-правову природу, наділена владними повноважень - ми, що вьвляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей їх об’єднань, праві і можливостях підпорядковувати собі волю інших.

4. Виконавча влада здійснюється на заса­дах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а тільки на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. На рівні району в місті є судові органи, в той же час відсутні органи виконавчої влади (державного характеру), крім міст Києва та Севастополя. Немає їх і на рівні села, селища, міста. Управління на цьому рівні здійснюють органи місцевого самоврядування.

5. Виконавча влада не може ототожнювати­ся з виконавчою діяльністю, оскільки остань є формою реалізації виконавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетен - ційної та функціональної спрямованості.

6. Виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб’єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, наділених ви­конавчою компетенцією, що не властиве ор­ганам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів - виконавчої влади - здійснюється державне управління, виконав­ча та розпорядча діяльність [5, с. 19-20].

Дана позиція, на нашу думку, є дуже су­перечливою по деяким пунктам. По-перше, постає питань, чому виконавча влада є са­мостійною лише у зв’язку з практичним ви­конанням Конституції та законів України? Адже це не є головним призначенням вико­навчої влади. Не слід забувати, що на вико­навчу владу покладено більш ширше коло владних повноважень. Це і забезпечення реа­лізації прав, свобод і законних інтересів грома­дян, підприємств, установ, організацій, об’єд­нань громадян, і забезпечень, формувань та втілень у життя державної політики майже у всіх сферах суспільного життя. Дуже вдало з цього приводу висловлюється С. Г. Стеценко: «.. .виконавча влада в Україні призначена здій­снювати контрольні повноваження, управлін­ня державним майном, антимонопольну дія­льність та багато іншого. Суто ж виконання законів, на наше переконання, не є доміную­чим серед інших складників призначення ви­конавчої влади. Це скоріше засіб, аніж мета, аніж призначень у його традиційному розу­мінні. Водночас, все це тією чи іншою мірою пов’язано з ключовою ідеєю, реальним суспі­льним призначеньм виконавчої влади та ме­тою її діяльності - забезпеченьм реалізації та захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина. Саме для цього існує держава, влада, поділ її за функціональним призначеньм на гілки, саме у цій площині знаходиться пріоритет у діяльності виконав­чої влади. Дійсно, саме виконавча влада є найбільш наближеною до людини. Саме вона переважною мірою втілює у життя «людино центристську» ідеологію діяльності держа­ви...» [9, с.69]. Також цікавою є позиція

A. A. Коваленко, який пише, що виконавча влада реалізує цілий ряд функцій, які забезпе­чують існувань механізму державної влади: забезпечення законопроектної бази; створен­ня умов, спрьтливих для здійснення ефекти­вної макроекономічної політики й функціону­вання життєздатних фінансових інституцій; інвестувань інфраструктури й сфери соціа­льних послуг; створень системи мінімально­го соціального захисту найбідніших верств суспільства; охорона навколишнього середо­вища [10, с.15] або думка О. Макаренко, який пише: «...характерною ознакою виконавчої влади є масштаби її функціонувань - вони є найбільш розгалуженими і поширеними у державі (порівьно з іншими гілками влади). До сфери її безпосереднього відань належать економічні, правові, інформаційні, технічні, соціальні, ідеологічні, організаційні та інші ресурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, розгалужену систему своїх органів, які здійснюють управ­лінський вплив на сотні тисяч об’єктів» [11, с.24]. Отже, самостійність кожної гілки ви­значається цілеспрямованістю, функціональ­ним призначенням кожного виду державного влади.

По-друге, чому виконавча влада не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю? Якщо розглядати це питань більш детальні­ше, то слід звернутися до визначення поняття «форма». Отже, форма - це спосіб існування, внутрішня організація та зовнішнє вираження предмета чи явища [12, с.241], або це сукуп­ність засобів, методів і способів, за допомо­гою яких в суспільстві вирішуються ті чи інші завдань, що стосуються також держави і права [13, с.693-694]. Виходячи з цього, стає зрозумілим, що виконавча діяльність є засіб виразу призначень, змісту виконавчої влади, а отже, є невід’ємною складовою цього по­няття, оскільки суть форми завжди залежить від змісту, яким вона наповнена. Крім того, сама по собі виконавча влада і є видом дер­жавної діяльності.

На думку російського науковця О. С. Рес - нянської, призначеньм виконавчої влади є виконання діючого законодавства, вироблен - ь основних напрямів внутрішньої та зовніш­ньої політики держави, організація діяльності державного апарату з реалізації такої політи­ки, а також охорона прав і свобод [14, с.281].

Згідно із Концепцією адміністративної ре­форми виконавча влада, реалізуючи призна­чень демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широко­го кола державних, в тому числі управлінсь­ких, послуг [15].

За визначенням В. О. Скорик та С. Я. Вав- женчука, виконавча влада - це один зі скла­дових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб’єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладено реалізацію ряду базових функцій, серед яких домінує функція виконань законів [16; 17]. Є. В. Мальцева під виконавчою владою розуміє ті інституції, що здійснюють державну діяльність і складають­ся із сукупності державних органів і установ, які здійснюють владно-політичні та владно - управлінські функції у зазначеній сфері і за­безпечують реалізацію ухвалених законів і рішень на всій території країни [18, с.80[

Деякі дослідники, зокрема О. Г. Румянцев, вважають, що виконавча влада - це сукуп­ність повноважень по управлінню державни­ми справами, які включають повноважень підзаконного регулювань (адміністративної нормотворчості), зовнішньополітичного пред­ставництва, повноваження по здійсненню ад­міністративного контролю, а також законодавчі (в порядку делегованого або надзвичайного законодавства) [19, с.70].

Багато науковців ототожнюють виконавчу владу з державним управліньм. Наприклад,

В. Б. Авер’янов вважає, що виявлення змісто­вого зв’язку виконавчої влади з державним управліньм є однією із ключових передумов правильного розумінь суті як самої виконав­чої влади, так і державного управлінь [6, с.37].

Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та В. В. Зуй вважають, що термін «державне управління» широко використовується у нау­ковій літературі, а використань терміна «ви­конавча влада» пов’язане передусім з перехо­дом до поділу єдиної державної влади на три гілки влади - законодавчу, виконавчу та су­дову згідно з функціонально-компетенційною спеціалізацією. Крім того, вони наголошують на тому, що виконавчу владу не слід ототож­нювати з державним управлінням. їх позиція заснована на тому, що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управлінь» організаційно-право - вою. Але в той же час вказують на те, що їх об’єднує виконавча спрямованість [8, с. 19, 20-21]. В. Б. Авер’янов навпаки вказує на те, що ці дві категорії є саме політико-право - вими, вони не збігаються за змістом, їх не можна ототожнювати, але і повністю відо­кремлювати їх одне від одного не можна. На­уковець вказує на специфіку їх співвідношен-

Ь, яке полягає у реалізації функцій держави. По-перше, державне управлінь як владно - організуюча діяльність певних органів держа­ви здійснюється і за межами системи власне органів виконавчої влади, по-друге, важливо враховувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійсню­ються суб’єктами не лише державної влади [6, с.42]. Слід погодитися з В. Б. Авер’яновим в частині того, що державне управління здій­снюється і за межами системи власне органів виконавчої влади. Не слід забувати, що, на­приклад, адміністрації державних підпри­ємств, установ і організацій (шкіл, вузів, ап­тек та таке інше) також здійснюють державне управлінь, але віднести їх до органів виконав­чої влади ми не можемо, бо законодавець їх та­ким статусом не наділив. Це саме стосується і другого пункту зазначеного В. Б. Авер’яновим, тобто функції органів виконавчої влади мо­жуть бути делеговані, наприклад, органам мі­сцевого самоврядування.

В. М. Шаповал вважає, що поьття «держа­вне управлінь» та поняття «виконавча вла­да» є синонімами [20, с. 12].

На нашу думку, поняття «державне управ­лінь» та поьття «виконавча влада» різні і тому не можуть ототожнюватися. Державне управління за своєю суттю більш ширше, а виконавча влада різновид державного управ­ління, згідно із функціональним призначен­ням. Державне управління - це діяльність державних органів, яка може бути охаракте­ризована як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують координацію єдиної держа­вної політики країни з метою досягнень сус­пільно значущих цілей та вирішень постав­лених завдань щодо реалізації функцій дер­жави. Державне управлінь здійснюється всіма гілками влади. Виконавча влада - це інститут державної влади, який складається із сукупності державних органів, які здійсню­ють владно-політичні та владно-управлінські функції у визначеній законодавством сфері. Якщо і говорити про виконавчу владу в кон­тексті управлінь, то тільки з позиції її приз­начення і ролі, що відводиться цій гілці вла­ди. Так, призначеньм виконавчої влади є втілень у життя, за допомогою управлінської діяльності веління законодавчої влади.

Ще однією особливістю виконавчої влади, яка відрізняє її від інших гілок влади, є засто­сування таких методів державного управлінь як примус та переконань. При цьому суттє­вим є те, що застосовувати такі заходи мо­жуть не всі органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише ті з них, котрі уповно­важені на це законодавством (державні інспе­кції, воєнізовані правоохоронні формування - міліція, служба безпеки, прикордонні та вну­трішні війська та ін.) у встановлених випад­ках і в чітко визначеному порядку. Іншими словами, для застосування легального приму­су в державі створюються спеціалізовані фо­рмування, котрі відносяться саме до виконав­чої гілки влади, адже тільки ця влада, на думку Ж. Веделя, має в своєму розпоряджен­ні збройні сили і це є специфічною ознакою виконання законів урядом. Отже, сутність ви­конавчої влади зводиться до здійснення в державі організованого примусу; вона не єдина, на кого покладений обов’язок вико­нання законів, але тільки вона може викорис­товувати силу для забезпечень цього вико­нання. Саме ця ознака виконавчої влади підкреслює її організаційний та виконавчо - розпорядчий (забезпечувальний, владно - примусовий) характер [21, с.307].

Отже, розглянувши різні підходи щодо ро­зуміння виконавчої влади, ми дійшли виснов­ку, що, по-перше, виконавча влада має свою, притаманну тільки їй специфіку здійснень функцій держави, яка полягає у забезпеченні управління майже всіх сфер країни: економі­чної, політичної, культурної, соціальної, пра­вової, на міжнародному рівні тощо. По-друге, це єдина гілка влади, яка має дуже велику та розгалужену систему органів, що здійснюють владно-розпорядчу діяльність, яка не прита­манна іншим гілкам влади. Система цих ор­ганів побудована в ієрархічному порядку, при якому органи ніжчестоящих рівнів підпоряд­ковані вищестоящим. По-третє, виконавча влада у своїй діяльності використовує для до­сягнення своїх цілей та реалізації свого приз­начення примус та переконань.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України // ВВР України. - 1996.-№30.-Ст. 141.

2. Чикурлій С. О. Конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України : ав - тореф. дис. на здобуття наук, ступеь канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / С. О. Чикурлій ; Ін-т законодавства Верховної Ради України. - К.,-2008.-22 с.

3. Невинский В. В. Конституционный принцип разделень властей и наделение по­лномочиями руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти суб­ъекта Российской Федерации / В. В. Невинс­кий // Вестник Тюменск. гос. ун-та. - № 2. -

2009. - С. 55-59.

4. Жуган М. Принцип поділу влади: су­часні інтерпретації / М. Жуган, В. Марченко // Право України. - № 2. - 2011. - С. 193-200.

5. Авер’янов В. Б. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх су­перечностей / В. Б. Авер’янов // Право Украї­ни.-№ 5. - 2009. - С. 30-35.

6. Державне управлінь: теорія і практика / за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Авер’яно - ва В. Б. - К. : Юрінком Інтер. - 1998. - 432 с.

7. Ладиченко В. Конституційні основи єд­ності державної влади / В. Ладиченко // Юри­дична Україна. - № 5. - 2011. - С. 20-25.

8. Адміністративне право : підручник / Ю. П. Битяк (кер. автор, кол.), В. М. Гаращук,

В. В. Богуцький та ін. ; за заг. ред. Ю. П. Би - тяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. - X. : Право, -

2010. -624 с.

9. Стеценко С. Г. Виконавча влада та роль Конституції України в організації її діяльнос­ті / С. Г. Стеценко // Юридична наука і прак­тика. - 2011. - № 2. - С. 67-72.

10. Коваленко А. А. Становлень і розви­ток виконавчої влади в Україні : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. докт. політ, наук : 23.00.02 / А. А. Коваленко ; Чернівец. нац. ун-т ім. Юрія Федьковича. - К, - 2003. - 28 с.

11. Макаренко О. Щодо співвідношень понять «орган виконавчої влади» та «орган державної управлінь» / О. Макаренко // Пра­во України. - № 6. - 2000. - С. 23-26.

12. Український радянський енциклопеди­чний словник. - Вид. 2-ге. - К. : Головна ред. Укр. радянської енцикл., 1986. - Т. 3. - С. 241.

13. Новий тлумачний словник української мови : у 4 т. Т. 4 / уклад. В. Яременко, О. Слі - пушка. - К. : Аконіт, 1999. - С. 693-694.

14. Реснянская С. О. Законодательная, ис­полнительная и судебная ветви власти в сис­теме разделень властей / С. О. Реснянская // Известь Алтайск. гос. ун-та. - 2009. - № 4—1. -

С. 280-283.

15. Концепція адміністративної реформи : від 22.07.1998 р., № 810/98 [Електронний ре­сурс]. - Режим доступу: Http://zakon. rada. gov. иа/ cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=810%2F98.

16. Скорик В. О. Основні питань визна­чення адміністративно-правового статусу ор­ганів виконавчої влади / В. О. Скорик // Дер­жава та регіони. Серія: Право. - 2012. - № 3. -

С. 71-74.

17. Вавженчук С. Я. Конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні : авто­реф. дис. на здобуття наук, ступеь канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / С. Я. Вавженчук ; Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Му­дрого. - X., 2008. - 21 с.

18. Мальцева Є. В. Теоретико-правові за­сади сутності виконавчої влади / Є. В. Маль­цева // Ученые записки Таврическ. нац. ун-та им. В. И. Вернадского. Сер. «Юридические науки». - 2012. - Т. 25 (64). - № 2. - С. 80-87.

19. Фрицький Ю. О. Проблеми правового регулювання виконавчої влади та системи її органів в Україні / Ю. О. Фрицький // Науко­вий вісник Дніпропетровськ, держ. ун-ту внутр. справ. - 2010. - № 3. - С. 69-78.

20. Шаповал В. М. Конституція і виконав­ча влада / В. М. Шаповал. - К. : Юрінком Ін - тер, 2004. - 183 с.

21. Бабич О. М. Виконавча влада та її міс­це в системі державної влади / О. М. Бабич // Держава і право. - 2010. - Вип. 50. - С. 302-309.



Жилін Є. В. Виконавча влада в Україні: значення та сутність / Є. В. Жилін // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 208—213 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j-pdf/FP_index. htm_2013_3_36.pdf

Визначено сутність та значення виконавчої влади. Досліджено її місце серед інших гі­лок державної влади відповідно до теорії поділу влади. Розкрито особливості функці­онування виконавчої влади та співвідношення з державним управлінням.

Жилин Е. В. Исполнительная власть в Украине: значение и сущность

Определены сущность и значения исполнительной власти. Исследовано ее место сре­ди других ветвей власти в соответствии с теорией разделения властей. Раскрыты осо­бенности функционирования исполнительной власти и ее соотношение с государст­венным управлением.

Zhilin Е. V. Executives Power in Ukraine: The Value and Nature

The article is devoted to defining the nature and value of the executive power. Its place among the other branches of government according to the theory of separation of powers Examined. Features of the functioning of the executive power and its relationship with the public administration Revealed.