УДК 343.77:504.53(477)
Р. О. МОВЧАН, канд. юрнд. наук, Луганський державний університет внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка
Ключові слова: грунтовнії покрив, земельна ділянка, спеціальний дозвіл, незаконне заволодіння, зняття
Та перенесення
З набранням чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення у сфері довкілля» від 15.11.2009 р., яким було передбачено доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), ст.53-
4 «Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель)» та ст.239-1 «Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель» та ст.239-2 «Незаконне заволодіння землями водного фонду в особливо великих розмірах» Кримінального кодексу України (далі - КК України), нового забарвлення набув стан кримінально-правової охорони земельних відносин у сфері охорони ґрунтів.
Проте, при прийнятті цього Закону з’ясувалась відсутність належного теоретичного підґрунтя для прийняття відповідних правових норм, а також елементарних техніко-юридичних правил нормотворення. Обумовлені недоліки прийнятих правових норм можуть призвести до труднощів в опануванні їх приписів та, відповідно, численних проблем у процесі їх практичного застосування правоохоронними органами. На наявність таких проблем у своїх працях звертали увагу П. С. Берзін, 0.0. Дудоров, Д. В. Каменський, В. М. Комарницький,
А. М. Мірошниченко, О. С. Олійник,
Т. Б. Саркісова та інші. Тому метою статті є дослідження деяких з проблем, які можуть виникнути у процесі застосування ст.239-1 КК України, у зв’язку з вживанням в аналізованій кримінально-правій нормі термінологічного звороту «незаконне заволодіння», а також висунення науково обґрунтованих пропозицій щодо її подолання.
За історією прийняття відповідних правових норм Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення у сфері довкілля», прийнятий 15.11.2009 р. (далі - Закон), у первинній своїй редакції мав назву «Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за правопорушення стосовно земель водного фонду)» з реєстраційним № 3417 від
27.11.2008 р. (далі - проект Закону). Цим проектом Закону пропонувалося, зокрема, встановити адміністративну відповідальність за незаконне заволодіння землями водного фонду (нова ст.53-4 КУпАП), а також доповнити КК України новими складами злочинів - «Порушення правил користування землями водного фонду» та «Незаконне заволодіння землями водного фонду в особливо великих розмірах» (статті 239-1 та 239-2 КК України відповідно).
Як видно, вже згідно первинної редакції аналізованого Закону одна з нових статей (ст.239-2) мала передбачати встановлення кримінальної відповідальності саме за незаконне «заволодіння» землями водного фонду. Але, як відомо, у результаті численних обговорень та внесень поправок до проекту Закону, і в іншій новій статті КК України (ст.239-1) настання кримінальної відповідальності стало пов’язуватися саме з незаконним «заволодінням» ґрунтовим покривом земель. Така ситуація викликає подив з огляду на наступне.
Вже у Висновку на проект Закону від
06.02.2009 р., Головне науково-експертне управління Верховної Ради України вказало на численні його недоліки. Серед іншого було зазначено, що текст нової ст.239-2 КК України не дозволяє точно зрозуміти зміст об’єктивної сторони проектованого злочину, адже «заволодіння» по відношенню до землі зазвичай означає незаконне обернення у власність винної особи певної земельної ділянки[10]. Оскільки ж у тексті статті йдеться про «заволодіння поверхневим (ґрунтовим) шаром земель водного фонду», то стає незрозумілим, чи йдеться все-таки про встановлення володіння (обернення у власність) над певною ділянкою землі[11], на якій знаходиться відповідний поверхневий (ґрунтовий) шар, чи про зняття та перенесення ґрунтового покриву, як і у запропонованій у проекті ст.53-4 КУпАП.
Аналогічні за змістом зауваження, які зводяться до неможливості точного визначення ознак об’єктивної сторони відповідного правопорушення, передбаченого як ст.53-4 КУпАП так і статтями 239-1, 239-2 КК України, за існуючої редакції, а саме, за умови вказівки на незаконне «заволодіння», вказані й у зауваженнях Головного юридичного управління Верховної Ради України від 6 та 10 липня 2009 р., висловлених щодо вже доопрацьованого тексту законопроекту з новою назвою «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за правопорушення у сфері довкілля», який і був прийнятий Верховною Радою України в цілому.
Як видно, вітчизняні парламентарі повністю проігнорували обґрунтовані зауваження, висловлені Головним науково - експертним управлінням Верховної Ради України та Головним юридичним управлінням Верховної Ради України в досить специфічних земельних відносинах у сфері охорони ґрунтів. У результаті, на жаль, прийняття Закону в чинній редакції не лише не підвищило ефективність юридичної відповідальності за земельні правопорушення у сфері охорони ґрунтів, а навпаки - створило додаткові складнощі при кваліфікації відповідних діянь.
Зокрема, чинна редакція ст.239-1 КК України не дає можливості дати однозначну відповідь на надважливе питання про те, кого ж можна притягувати до кримінальної відповідальності за ст.239-1 КК України - або ж лише власника земельної ділянки, або ж лише особу, яка не є власником земельної ділянки, з якої знімається ґрунтовий покрив, або ж обох вище вказаних суб’єктів.
Вирішити це складне питання можна лише завдяки комплексному аналізу норм адміністративного та кримінального законодавства, в яких встановлена відповідальність за порушення земельного законодавства у сфері охорони ґрунтів.
У КУпАП, на відміну від КК України, законодавець розмежував поняття «зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу» (ст.53-3 КУпАП) та «незаконне заволодін - ня ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель» (ст.53-4 КУпАП), на що свого часу вже звертав увагу П. С. Берзін [2, с.9]. І це при тому, що в юридичній літературі, за умови невизначеності відповідного поняття на законодавчому рівні, під незаконним заволодінням ґрунтовим покривом зе-
4
Мельних ділянок розуміють зняття та перенесення родючого шару ґрунту земельної ділянки, вчинене всупереч встановленому порядку [3, с.715]; або ж зняття та перенесення без дозволу спеціально уповноважених органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, або за наявності такого дозволу, але з порушенням існуючого порядку (правил) зняття і перенесення ґрунту земельної ділянки [2, с. 10]. Як видно, обидва визначення незаконного заволодіння ґрунтовим покривом земельної ділянки, щоправда, запропоновані для характеристики «незаконного заволодіння», як ознаки об’єктивної сторони відповідних складів злочинів, а не адміністративних проступків, незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земельних ділянок пов’язують із зняттям та перенесенням родючого шару ґрунту з порушенням встановлених законом правил, тобто дій, за які встановлена адміністративна відповідальність у ст.53-3 КУпАП.
За такої ситуації (наявності двох норм, в яких окремо передбачена відповідальність за «незаконне зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок» та «незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель») та за такого розуміння поняття «незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земельних ділянок» (фактичного ототожнення цих дій із зняттям та перенесенням ґрунтового покриву земельної ділянки без спеціального дозволу) виникає цілком логічне питання, яке свого часу задавали і фахівці Головного юридичного управління Верховної Ради України, - навіщо законодавець у різних статтях КУпАП передбачив відповідальність за одне й те саме діяння?
Аналізуючи рішення Верховної Ради України про доповнення КУпАП ст.53-4, ми дійшли висновку, що чи не єдиним мотивом такого кроку вітчизняних парламентарів могло стати бажання законодавця встановити посилену відповідальність за незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земельних ділянок для осіб, які не є власниками (землекористувачами) земельної ділянки. Тобто, у випадку незаконного заволодіння ґрунтовим покривом земельних ділянок мова йде не про незаконне зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, а фактично про розкрадання ґрунтів, яке може вчинити лише особа, яка не є власником земельної ділянки (землекористувачем).
Отже, керуючись аргументами, представленими вище, можливий висновок, що за існуючої редакції ст.239-1 КК України, за умови існування статті 53-3, 53-4 КУпАП у чинних редакціях, в яких окремо передбачено відповідальність за «зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу» та «незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель», за дії, пов’язані із незаконним заволодінням ґрунтовим покривом земельної ділянки, до кримінальної відповідальності за ст.239-1 КК України можна притягувати лише осіб, яким відповідна земельна ділянка не належить на праві власності[12]. Адже будь-який адвокат, враховуючи ідентичність форм діяння (як власне і назв відповідних статей), передбачених диспозиціями ст.53-4 КУпАП та ст.239-1 КК України, в яких встановлено відповідальність за незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земель, зможе легко довести, що єдиною ознакою, яка дозволяє відмежувати злочин, передбачений ст.239-1 КК України, від адміністративного проступку, передбаченого ст.53-4 КУпАП, є передбачені у диспозиції ч. І ст.239-1 КК України суспільно небезпечні наслідки незаконного заволодіння ґрунтовим покривом земельної ділянки - створення небезпеки для життя, здоров’я людей чи для довкілля. А за таких умов вважати, що у ст.239-1 КК України встановлено кримінальну відповідальність не за розкрадання ґрунтів, яке може вчинити лише особа, яка не є власником земельної ділянки, з якої знімається ґрунтовий покрив (як і у ст.53-4 КУпАП), а за зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, який, згідно п.2 Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 04.01.2005 р. № 1 (далі - Порядку) може отримати лише власник земельної ділянки чи землекористувач, тобто діяння, аналогічне за змістом передбаченому ст.53-3 КУпАП, а не ст.53-4 КУпАП (без врахування наслідків, передбачених диспозицією ч. І ст.239-1 КК України)[13], не має підстав.
У зв’язку із вживанням у диспозиції ст.239-1 КК України термінологічного звороту «незаконне заволодіння» у практиці застосування розглядуваної кримінально - правової норми також може виникнути проблема відмежування цього складу злочину від деяких злочинів проти власності.
Необхідно зазначити, що найбільш складні питання, які можуть виникнути у правоохоронних органів при розмежуванні складу злочину, передбаченого ст.239-1 КК України, від злочинів проти власності, вже знайшли своє вирішення на сторінках юридичної літератури [2, с.12; 3, с.715-716; 5, с.47]. Зокрема, П. С. Берзін відмічає, що так як незаконне зняття саме по собі (як процес) не здатне утворити викрадення майна при крадіжці або вчиненні грабежу (а також інших злочинів зазначеної групи, об’єктивна сторона складів яких характеризується «заволодінням чужим майном» та «придбанням права на майно»), то у зв’язку з цим дії, пов’язані з незаконним зняттям ґрунтового покриву земельної ділянки з метою подальшого його обернення на свою користь або користь інших осіб (у тому числі перенесення такого покриву на простір іншої ділянки, у певне сховище чи приміщення тощо), за інших необхідних умов слід кваліфікувати як закінчений злочин, передбачений ч. І або ч.2 ст.239-1 КК, та готування чи замах на крадіжку чи грабіж [2, с.12; 5, с.47]. Далі правник відмічає: «При розмежуванні змісту поняття викрадення та незаконного перенесення ґрунтового покриву, що раніше був незаконно знятий з поверхні земельної ділянки, слід враховувати таке. Перенесення ґрунтового покриву після його зняття може визнаватись специфічним способом викрадення при крадіжці, вчиненні грабежу. Відтак незаконне перенесення ґрунтового покриву за інших необхідних підстав може бути одночасно і його викраденням при крадіжці та грабежі. Оскільки ж обов’язковою ознакою складу злочину, передбаченого ч. І ст.239-1 КК, яка не закріплена у статтях 185, 186 КК, є створення небезпеки для життя, здоров’я людей чи для довкілля, названі вище дії потребують кваліфікації за сукупністю зазначених злочинів (за ч. І ст.239-1 та відповідною частиною ст. 185 або ст. 186 КК)» [5, с.47-48].
Як ми бачимо, П. С. Берзін чітко диференціює кваліфікацію дій особи у залежності від того, чи було нею здійснено при заво - лодінні ґрунтовим покривом його зняття, чи ж було здійснено його перенесення. Вважаючи таке міркування загалом правильним, нагадаємо, що під незаконним заво - лодінням ґрунтовим покривом земель П. С. Берзін розуміє не його «зняття» або «перенесення», а «зняття та перенесення» без дозволу спеціально уповноважених органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель [2, с.10]. Отже, якщо виходити із запропонованого П. С. Берзіним визначення, за яким незаконне заволодіння ґрунтовим покривом розуміється як сукупність двох діянь (зняття та перенесення), то у випадку вчинення, наприклад, лише зняття ґрунтового покриву, вказані дії мають кваліфікуватись як готування чи замах на вчинення злочину, передбаченого ст.239-1 КК України, оскільки не було виконано іншої необхідної ознаки об’єктивної сторони закінченого злочину, передбаченого ст.239-1 КК України, - перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки.
Отже, викладені вище обставини переконливо засвідчують той факт, що вживання у диспозиції ст.239-1 КК України термінологічного звороту «незаконне заволодіння» не дає можливості точного з’ясування ознак об’єктивної сторони аналізованого складу злочину.
Вирішення вказаної проблеми можливе одним із таких шляхів:
1) закріпивши на законодавчому рівні поняття незаконного заволодіння ґрунтовим покривом земельних ділянок (доповнивши, наприклад, ст.1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» новою частиною). При цьому, у такому визначенні мають міститись ознаки, які дозволять правозастосовчим органам чітко розмежовувати такі правопорушення як «зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу» та «незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель». Видається, що такою ознакою має стати ознака, які характеризує суб’єкта відповідного правопорушення - для такого діяння як «зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу» це має стати власник земельної ділянки (землекористувач), у той час як для «незаконного заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель» це має стати особа, якій відповідна земельна ділянка, з якої знімається ґрунтовий покрив, не належить на праві власності (землекористування);
2) чітко визначивши ознаки об’єктивної сторони відповідного складу злочину (ст.239-1 КК України) у диспозиції відповідної кримінально-правової норми.
Останній варіант підтримує
О. С. Олійник, на думку якої суспільно небезпечне діяння складу злочину, передбаченого ч. І (ч.2) ст.239-1 КК України, повинно бути описане в законі як порушення спеціальних (законодавчо визначених) правил використання ґрунтового покриву (поверхневого шару) землі, як невід’ємної складової довкілля, шляхом здійснення активних дій, спрямованих на його зняття, що призводить до погіршення якісного стану ґрунтового покриву земель [4].
Як бачимо, вчена у своєму визначенні вказує лише на «зняття» ґрунтового покриву земельних ділянок, не вказуючи при цьому на його «перенесення». Такий варіант диспозиції ч. І (ч.2) ст.239-1 КК України криміналістка пояснює тією обставиною, що реальна шкода чи створення загрози спричинення реальної шкоди довкіллю спричиняється саме діями, направленими на незаконне зняття ґрунтового покриву (поверхневого шару) землі, яке буде вважатиметься незаконним у будь-якому випадку при відсутності дозволу, виданого на вчинення подібних дій органом влади, а також в інших випадках, зазначених в законі [4].
Вважаємо, що така позиція О. С. Олійник є цілком обґрунтованою і заслуговує на підтримку. Справді, шкоду довкіллю завдає саме незаконне «зняття» ґрунтового покриву земельних ділянок і тому саме за вчинення цих дій має бути встановлена кримінальна відповідальність у відповідних статтях 239-1, 239-2, зосереджених у розділі VIII Особливої частини КК України «Злочини проти довкілля»1.
Факт же ще й «перенесення» ґрунтового покриву земельних ділянок може впливати на кримінально-правову оцінку дій особи, яка не є власником земельної ділянки (за певних умов такі дії мають кваліфікуватися як закінчений злочин проти власності, у той час як саме лише зняття ґрунтового покриву має кваліфікуватися як замах чи готування на вчинення злочину проти власності, наприклад, статті 185-186 КК України [2, с.12]), або ж може бути врахований судом при індивідуалізації покарання в межах санкції, передбаченої відповідною частиною ст.239-1 КК України, для власників земельної ділянки, з якої незаконно знімається ґрунтовий покрив (перенесення ґрунтового покриву ускладнює можливість приведення земельної ділянки у стан, який був до вчинення незаконного зняття ґрунтового покриву).
Але, повністю погоджуючись з ученою стосовно необхідності чіткого закріплення ознак об’єктивної сторони розглядуваного злочину в диспозиції відповідної криміна- льно-правової норми та доцільності вказівки у відповідній диспозиції саме на «зняття» ґрунтового покриву земельної ділянки, не вважаємо за можливе підтримати запропонований О. С. Олійник варіант опису ознак об’єктивної сторони у диспозиції ст.239-1 КК України з огляду на те, що такий варіант не кореспондується з положеннями вже існуючих правових норм. За умови втілення на законодавчому рівні пропозицій О. С. Олійник, без внесення змін до інших правових норм, притягувати винних осіб до кримінальної відповідальності за ст.239-1 КК України стане просто неможливим. Адже в такому випадку пра- возастосовчі органи будуть позбавлені навіть тих невдалих орієнтирів, що існують сьогодні (у вигляді наслідків, передбачених ст.239-1 КК України), які би дали змогу відмежувати відповідний склад злочину від складу адміністративного проступку, передбаченого ст.53-3 КУпАП, оскільки об’єктивна сторона злочину, передбаченого ст.239-1 КК України, буде тотожною одній з форм діяння, передбаченого ст.53-3 КУпАП. Більше того, реалізація пропозицій
О. С. Олійник призведе до того, що у ст.53- 3 КУпАП буде передбачено адміністративну відповідальність за діяння, більш суспільно небезпечне, у порівнянні з діянням, передбаченим ч. І ст.239-1 КК України, оскільки у відповідній нормі КУпАП передбачається відповідальність не лише за зняття ґрунтового покриву, але ще й за його перенесення, у той час як у запропонованій О. С. Олійник редакції диспозиції ст.239-1 КК України мова йтиме лише про зняття ґрунтового покриву землі без вказівки на необхідність настання якихось суспільно небезпечних наслідків.
Отже, все вище зазначене дає підстави стверджувати, що існуючі правові норми, які встановлюють кримінальну відповідальність за порушення земельного законодавства у сфері охорони ґрунтів, через свою очевидну недосконалість є нездатними вирішувати завдання, покладені на них, головне з яких - створення ефективного механізму протидії земельним правопорушенням у сфері охорони ґрунтів завдяки забезпеченню можливості притягнення до кримінальної відповідальності осіб, котрі вчинили найбільш суспільно небезпечні незаконні дії стосовно ґрунтового покриву земельних ділянок. Не в останню чергу це пояснюється вживанням у ст.239-1 України термінологічного звороту «незаконне заво - лодіння» ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель, не властивого для характеристики об’єктивної сторони злочинів проти довкілля, визначення якого не розкривається у чинному законодавстві, через що значно ускладнюється відмежування цього діяння від зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також від злочинів проти власності.
На наше переконання, для вирішення цієї проблеми вітчизняні парламентарі мають:
1) передбачити у ст.239-1 КК України кримінальну відповідальність не за «незаконне заволодіння», а за «незаконне зняття ґрунтового покриву земельних ділянок»;
2) передбачити у ст.239-1 КК України чіткі критерії, які би дозволили правоза - стовчим органам відмежовувати відповідний склад злочину від адміністративних проступків з аналогічним об’єктом охорони.
Але всі вище вказані кроки мають відбуватися з урахуванням надбань вітчизняної правової доктрини, адже, як показує негативний досвід, у тому числі й щодо кримінально-правової охорони земельних відносин у сфері охорони ґрунтів, нехтування теорією при прийнятті правових норм значно ускладнює або ж взагалі робить неможливим застосування відповідних правових норм у практичній діяльності, що в кінцевому результаті призводить до втрачання сенсу всього процесу законотворчості.
ЛІТЕРАТУРА
1. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад, і голов. ред.
B. Т. Бусел. - Вид. 2-ге. - К. ; Ірпінь : ВТФ «Перун», 2005. - 1728 с.
2. Берзін П. С. Проблеми визначення окремих ознак складу незаконного заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст.239-1 КК України) / П. С. Берзін // Вісник Київськ. нац. ун-ту імені Тараса Шевченка. - 2011. - № 89. -
C. 9-13.
3. Кримінальне право (Особлива частина) : підручник / за ред. О. О. Дудорова, Є. О. Письменського. Т. 1. - Луганськ : Вид-во «Елтон-2», 2012. - 780 с.
4. Олійник О. С. Діяння, як обов’язкова ознака об’єктивної сторони незаконного заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) землі (ст.239-1 КК України) / О. С. Олійник [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу: Www. legalactivity. com. ua/index. php.
5. Берзін П. С. Проблеми розмежування незаконного заволодіння ґрунтовим покривом поверхневим шаром) земель від злочинів проти власності / П. С. Берзін // Кримінальний кодекс України : 10 років очікувань : тези доп. та повідомл. учасни-
Ків Міжнародного симпозіуму (м. Львів, 23-24 вересня 2011 р.). - Львів : Львівськ. держ. ун-т внутр.. справ, 2011. - С. 42-49.
Мовчан Р. О. Щодо кримінальної відповідальності за незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель (ст239-1 Кримінального кодексу України) / Р. О. Мовчан // Форум права. — 2013. — № 2. —С. 375—382 [Електронний ресурс].
Досліджено проблеми, які можуть виникнути у процесі застосування ст.239-1 КК України, у зв’язку із вживанням в аналізованій кримінально-правій нормі термінологічного звороту «незаконне заволодіння», а також висунені пропозиції щодо її подолання.
Мовчан Р. А. Об уголовной ответственности за незаконное завладение почвенным слоем (поверхностным шаром) земель (ст239-1 Уголовного кодекса Украины)
Исследованы проблем, которые могут возникнуть в процессе применения ст.239-1 УК Украины, в связи с употреблением в анализированной уголовно-правовой норме терминологического оборота «незаконное завладение», а также выдвинуты предложения по ее решению.
Movchan R. O. То Criminal Responsibility for Illegal Appropriation of Soil from Plots (Clause 239-1 of the Criminal Code of Ukraine)
With the problem which may occur in the process of application of clause 239-1 of the Criminal Code of Ukraine due to the usage of the term «illegal appropriation» in the mentioned criminal law provision deals. The scientifically proved propositions for salvation of the problem are given.
|