joomla
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ НОРМАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В ОКРЕМИХ ЄВРОПЕЙСЬКИХ ДЕРЖАВАХ
Форум права

УДК 342.9

P. C. ХАРЧУК, Київський міський нотаріа­льний округ

Ключові слова: нормативно-правовий акт, нор­мативна діяльність, правотворчість, прези­дент, уряд

Актуальність обраної теми є очевидною з огляду на два чинники: по-перше, регламен­тація нормативної діяльності органів вико­навчої влади в європейських державах є мало вивченою вітчизняними вченими в галузі ад­міністративного права; по-друге, правотвор­чість виконавчої гілки влади класичних дер­жав західної демократії (головним чином, ФРН) та постсоціалістичних розвинутих дер­жав (зокрема, Польщі) заслуговує особливої уваги, так само як і регламентація таких пов­новажень, головним чином тому, що діяль­ність і нормотворчість органів державної ви­конавчої влади є прямим показником розвитку демократії та барометром законності, верхо­венства права і, найголовніше - свідченням стану дотримання прав, свобод і законних ін­тересів людини і громадянина, проаналізува­вши які (успішний досвід постсоціалістичних та найбільш прогресивних демократичних держав), можна оптимізувати правове регу­лювання нормативної діяльності органів ви­конавчої влади в нашій державі, що є особли­во актуальним, зважаючи на сьогочасну поглиблену євроінтеграцію України.

Дослідженню правового регулювань но­рмативної діяльності органів виконавчої вла­ди в різних державах Європи приділяли увагу в своїх працях такі вчені як В. Б. Авер’янов, А. С.Горюк, Н. Б. Малявина, JI. B. Набока, О. Ю. Оболенський та інші.

Проте, незважаючи на зроблені дослі­дження зазначеними науковцями, все ж, пи­тання правового регулювання нормативної діяльності органів виконавчої влади в окре­мих державах Європи потребують більш комплексного підходу і проведення глибшого наукового аналізу. Звідси, метою статті є ви­значення основних засад правового регулю­вань нормативної діяльності органів вико­навчої влади в окремих державах Європи.

Німецька модель регулювань адміністра­тивних процедур пов’язана із застосуванням Закону про адміністративно-процесуальну діяльність 1976 року [1], який на думку де­яких фахівців, є важливою віхою в історії становлення адміністративно-процесуального законодавства Німеччини. Адміністративна процедура за вищевказаним законодавчим актом являє собою діяльність органів влади, що носить зовнішній характер і спрямований на перевірку передумов справи, підготовку і прийьття адміністративного акта або укла­день публічно-правового договору. Крім іншого, нормами зазначеного закону, грома­дянам надається право перешкоджати діям адміністративного органу або отримати в офіційному відомстві будь-який дозвіл або пільгу, брати участь в судових спорах в яко­сті сторони процесу [2, с.94].

В рамках нашого досліджень важливо відзначити, що в сучасній Німеччині вико­навчу владу утворюють:

1. Федеральний президент, який обираєть­ся Федеральними зборами ФРН (даний інсти­тут влади складається з членів Бундестагу і такого ж числа членів, що обираються народ­ними представництвами земель на засадах пропорційності) без дебатів на п’ять років.

Відповідно до ст.55 Конституції ФРН феде­ральний президент не може входити ні до скла­ду уряду, ні в законодавчий орган федерації або землі. Також, президент не може обіймати будь-яку іншу оплачувану посаду, здійснювати комерційну або професійну діяльність або вхо­дити до складу керівництва чи наглядової ради комерційного підприємства (тобто такого, що має на меті одержань прибутку).

Що стосується загально адміністративних функцій президента, то слід зазначити, що він, серед іншого, компетентний: представля­ти федерацію в міжнародно-правових відно­синах, укладати від імені ФРН договори з іно­земними державами, акредитувати і приймати послів, призначати й звільняти федеральних суддів, федеральних чиновників, офіцерів і унтер-офіцерів.

Що стосується правотворчої функції феде­рального президента в Німеччині, то тут слід звернути увагу на певну мізерність змісту да­ного повноважень. Зокрема, для дійсності будь-якого припису чи розпоряджень феде­рального президента необхідна їх контрасиг­нація федеральним канцлером або компетен­тним федеральним міністром. Однак, якщо виходити зі змісту ст.59 Конституції ФРН [3], вказане правило не відноситься до призна­чення і звільнення федерального канцлера, рівно як і до питання розпуску Бундестагу в порядку ст.63 та клопотань згідно абз. З ст.69.

Важливо відзначити, що міжнародні дого­вори, які були розроблені і підписані федера­льним президентом спільно з главою іншої держави, які регулюють політичні відносини федерації і стосуються предметів федераль­ного законодавства, вимагають згоди або сприяння відповідних органів, компетентних у відношенні федерального законодавства, у формі федерального закону.

Особливістю припинень дії актів прези­дента ФРН є те, що вони можуть бути скасо­вані судами загальної юрисдикції та Федера­льним Конституційним Судом Німеччини, який серед іншого, теоретично також може встановити винуватість президента в умис­ному порушенні Основного закону чи іншого федерального закону. Так, у разі встановлен­ня такого факту Конституційним судом, він може не тільки скасувати нормативний акт президента, а й оголосити його позбавленим посади. Після пред’явлення обвинувачень Федеральний конституційний суд уповнова­жений законом тимчасовим наказом постано­вити, що федеральний президент не може ви­конувати свої посадові функції.

2. Федеральний уряд. Даний центральний колегіальний орган виконавчої влади ФРН (складається із: Федерального канцлера, який обирається без дебатів Бундестагом за пропо­зицією федерального президента, який, після процедури обрань призначає його на посаду; федеральних міністрів, які в свою чергу, при­значаються і звілььються федеральним пре­зидентом за пропозицією федерального канц­лера), повноважний проводити державну політику країни, здійснювати нагляд за тим, щоб землі виконували федеральні закони від­повідно до чинного законодавства. Також уряд здійснює контроль над нормотворчою діяльністю органів влади земель, зокрема, може направляти уповноважених до верхов­них влад суб’єктів федерації, а за їх згодою (або, в разі відмови в такій згоді, за згодою Бундесрату), - також і в органи нижчестоящої влади. Так, у випадках, коли органи виконав­чої влади суб’єктів федерації створили нор - мативно-правові акти якими вийшли за межі своїх повноважень чи в інший спосіб пору­шили законодавство, таке було виявлено уря­дом в процесі нагляду (про що складається відповідне звернень), і органи влади в ука­заний строк не усунули порушень, то за пропозицією федерального уряду або землі справа про таке правопорушень передається до Бундесрату, який остаточно вирішує, чи порушила земля норму права.

Щодо прямої правотворчості уряду то, ва­рто відзначити, що законодавством Німеччи­ни передбачається право федерального уряду, федеральних міністрів, а також урядів земель приймати правові постанови, в яких повинні вказуватися їх правова підстава та цілі розро­блення й прийняття. Деякі постанови центра­льного виконавчого органу влади ФРН пот­ребують схвалень Бундесратом, головним чином, правові постанови федерального уря­ду або федерального міністра про принципи і тарифи при використанні пошти і телекому - нікацій, про основні положення про оплату за користувань залізницями федерації, про бу­дівництво та експлуатацію залізниць, а також правові постанови, прийняті на підставі таких федеральних законів, які потребують згоди Бундесрату або виконуються землями за до - рученням федерації або в порядку їх власної компетенції. Так, Бундесрат може відхилити запропонований урядом проект постанови або схвалити його. Разом із тим, схвалень поста­нови не означає того, що даний нормативно - правовий акт не можливо відмінити самим Бундесратом. Більш того, на представлений проект постанови федерального уряду, Бун­десрат може запропонувати свій проект, для прийняття правового постанови, що направ­ляється для отримань необхідного дозволу.

Федеральний уряд також може з відома Бундесрату приймати загальні адміністратив­ні розпоряджень (він може регулювати на однакових засадах підготовку чиновників і службовців), а також, у випадках, передбаче­них законами, при схваленні Бундесрату, уряд повноважний давати в особливих випад­ках конкретні вказівки по виконанню федера­льних законів. Вони повинні спрямовуватися органам верховних влад суб’єктів федерації, за виьтком випадків, які федеральний уряд вважає невідкладними.

Більше того, уряд може зі схвалення Бун­десрату приймати постанови, які мають силу закону - «executive orders» (аж до федераль­ного законодавчого врегулювання), головним чином, з питань, що стосуються біженців та переміщених осіб, зокрема питань їх розмі­щень в суб’єктах федерації.

Важливо також підкреслити, що особливе місце в правотворчих повноваженьх уряду займає нормотворчість в питаньх захисту і оборони держави. Так, для відображень не­безпеки, що загрожує існуванню або основам вільного демократичного ладу федерації або однієї з земель, федеральний уряд може, якщо є в наявності передумови, які передбачені Конституцією ФРН, і якщо недостатньо полі­цейських сил і сил федеральної прикордонної охорони, приймати загальні адміністративні розпорядження (при схваленні Бундесрату), якими регламентується тимчасове викорис­тань збройних сил для надання допомоги поліції і федеральної прикордонної охорони в захисті цивільних об’єктів і для боротьби з організованими і такими, що володіють бойо­вим озброєньм групами. Однак, припинень юридичної дії даних актів, а відповідно і фак­тичної дії збройних сил, може мати місце від­разу після того, як зникне загроза державі, або якщо цього вимагатиме Бундестаг або Бундесрат (навіть, тоді коли сама загроза ще не минула).

Також слід відзначити, що крім створень підзаконних нормативно-правових актів, уряд (на відміну від федерального президента) та­кож є, нарівні з членами Бундестагу і Бундес­рату, суб’єктом законодавчої ініціативи. Від­повідно до статей 76 та 115ч1 Основного Закону ФРН, законопроекти федерального уряду підлягають внесенню, перш за все, в Бундесрат. Бундесрату належить право ви­словлюватися з приводу цих законопроектів протягом шести тижнів. Коли в силу поваж­них причин, зокрема пов’язаних із значним обсягом законопроекту, потрібно продовжен­ня терміну, то останній складає дев’ять тиж­нів. У свою чергу, законопроекти федераль­ного уряду, які він вважає невідкладними, повинні направлятися в Бундесрат одночасно з їх передачею в Бундестаг, які розглядають їх негайно і спільно. Якщо для прийьття зако­ну потрібне схвалення Бундесрату, то для вступу закону в силу необхідне його схвален­ня більшістю голосів.

Необхідно також зазначити, що крім прямо­го впливу парламенту на нормотворчу діяль­ність уряду в ФРН, федеральний уряд, також має передбачені законодавством федерації важелі на законотворчий процес законодавчої гілки влади. Так, федеральний уряд розробляє проект бюджету, який парламент приймає спеціальним законом. Разом з тим, після при­йьття бюджету парламент може приймати закони, що збільшують запропоновані феде­ральним урядом бюджетні витрати, які вклю­чають нові витрати або допускають їх в май­бутньому, однак тільки після того, як такі поправки будуть узгоджені з федеральним урядом. Це ж відноситься і до законів, що мі­стить зменшень надходжень або допускає це зменшень в майбутньому. Зокрема, федера­льний уряд може зажадати, щоб Бундестаг відклав голосувань по таким законам. В цьому випадку федеральному уряду надаєть­ся шеститижневий термін для подачі в Бунде­стаг своєї думки з приводу положень спірного документу.

Також важливо відзначити випадки, коли звернення федерального канцлера про висло­влення йому довіри не зустрічає згоди біль­шості членів Бундестагу. В таких випадках, федеральний президент може за пропозицією федерального канцлера протягом двадцяти од­ного дня розпустити Бундестаг, і якщо він не розпускається, то президент може за пропози­цією федерального уряду і за згодою Бундес­рату оголосити стан законодавчої необхідності в відношенні будь-якого законопроекту, який був відхилений Бундестагом, незважаючи на те, що федеральний уряд визначив цей зако­нопроект як невідкладний. Дане правотворче правило також застосовується у випадках від­хилень будь-якого законопроекту, навіть якщо федеральний канцлер пов’язував з ним свою пропозицію, передбачену ст.68 Консти­туції ФРН (розпуск Бундестагу). У той же час, якщо Бундестаг після оголошення стану законодавчої необхідності знову відхилить законопроект або прийме його в неприйнят­ній для федерального уряду редакції, то закон вважається таким, набрав законної сили, якщо його схвалить Бундесрат. Те ж стосується ви­падку, якщо проект не буде прийьтий Бун­дестагом протягом чотирьох тижнів після йо­го нового внесень.

Серед іншого, позитивним в процесі вирі­шень поставлених нами завдань в дослі­дженні є аналіз правового регулювання нор­мативної діяльності органів виконавчої влади Республіки Польща. Так, необхідно зазначи­ти, що основи польської політичної системи закладені Конституцією Республіки Польща від 02.04.1997 р. [4], відповідно до положень якої Польща - демократична правова держа­ва, яка здійснює принципи соціальної справе­дливості, верховенства народу, унітарної держави, поділу влади, плюралізму, дотри­мань міжнародного права (статті 2, 4, 5, 9, 10,11,12, 14).

Президент Польщі є главою держави, вер­ховним представником і гарантом безперерв­ності державної влади. Президент обирається безпосередньо громадянами на 5-річний тер­мін і може бути обраний повторно тільки один раз (статті 126, 127). Президент Респуб­ліки як представник держави в зовнішніх зно­синах ратифікує і денонсує міжнародні дого­вори; приймає посадові нормативно-правові акти; є верховним головнокомандувачем; від­дає наказ про мобілізацію, призначає прем’єр - міністра, а також володіє правом накладати вето на законодавчі акти польського парла­менту окрім закону про бюджет та не має можливості звертатися до Конституційного Трибуналу РП, якщо законопроект, на який було накладено його вето, був знову прийня­тий парламентом (статті 133, 134, 135, 154, 155). Також, відповідно до п. З ст.122 Консти­туції РП, власне як і в Португалії (ст. 136 Кон­ституції), президент не може накласти вето на акт, конституційність якого вже визнана кон­ституційним судом.

Варто відзначити, що нормотворчі повно­важень президента Польщі є найбільш ши­ршими за інші західні (щодо України) євро­пейські держави, що входили до групи соціалістичних країн. Зокрема, в Болгарії пре­зидент повноважний приймати виключно укази, та направляти звернень й послань (ненормативні акти), а президент Румунії - приймає лише декрети [5, с. 104].

Слід відзначити специфіку прийняття пре­зидентом Польщі екстраординарних законо­давчих актів та активно-пасивну можливість їх скасувань законодавцем. Так, польська процедура реалізації вказаного питань, май­же повністю запозичена з аналогічної практи­ки Греції, головним чином: в Польщі розпо­ряджень глави держави, які мають силу закону, повинні бути затверджені Сеймом на найближчому засіданні, інакше вони припи­няють свою дію. Акти законодавчого змісту президента Грецької Республіки представля­ються парламенту на затверджень в 40- денний термін з моменту їх видань або з моменту скликань сесії парламенту. Якщо вони не надані парламенту у зазначений тер­мін або не затверджені в 3-місячний термін, то втрачають силу. Дану форму контролю можна назвати подальшою активно-пасивною формою. Суть її в тому, що парламент з ме­тою утвердження екстраординарного акту по­винен здійснити ряд дій, спрямованих на схвалення акта. Для його скасування законо­давчого органу досить не розглядати і не за­тверджувати акт екстраординарного законо­давства протягом встановленого періоду часу, тобто вести себе пасивно. Разом із тим, не ви­ключається можливість «активного» скасу­вань парламентом аналізованого виду акта шляхом прийняття відповідного рішень.

В Польщі виконавча влада належить уряду - Раді міністрів, що складається з Голови Ради міністрів і міністрів. Рада міністрів забезпечує виконань законів, приймає розпоряджень, координує та контролює роботу органів уря­дової адміністрації, забезпечує внутрішню і зовнішню безпеку держави і публічний поря­док, затверджує і денонсує інші міжнародні договори (статті 146, 147, 148). Члени Ради Міністрів несуть перед Сеймом солідарну ві­дповідальність (ст. 15 7).

Нормативно-правові акти органів виконав­чої влади можуть бути скасовані повністю чи в частині Конституційним Трибуналом Рес­публіки Польща. Відповідно, до ч. І ст.190 Конституції РП рішення Конституційного Трибуналу мають загальнообов’язкову юри­дичну силу та є остаточними. Зокрема, кон - ституцієдавець уповноважив Конституційний Трибунал приймати рішень у справах за конституційними скаргами, якими, відповідно до статей 79 та 188 Конституції, особа може оскаржувати неконституційність норматив­них актів органів державної влади.

Поряд з цим, в Польщі, відповідно до п. І ст.175 Конституції, нормативно-правові акти виконавчої гілки влади можуть бути також призупинені або скасовані повністю чи в час­тині спеціалізованими адміністративними су­дами. Варто відмітити, що така практика має місце в ряді цивілізованих європейських країн (приміром, в Австрії, відповідно до статей 130-136 Конституції, в Греції - п.1 ст.93, ст.94 Конституції, в Данії - § 63 Конституції, в Італії - ст.103 Конституції, в Чехії - в п.1 ст.91 Конституції).

Отже, підводячи підсумок всьому вищеви - кладеному, слід заважити наступне:

1. У ФРН, на відміну від Польщі, президе­нтські нормотворчі повноважень є мізерними (дія його припису чи розпоряджень почина­ється на підставі контрасигнації федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром) і виконує лише представницьку функцію. В Польщі президент володіє широ­кими нормотворчими повноваженьми і може приймати розпоряджень, які мають силу за­кону (такі повинні бути затверджені Сеймом), які, серед іншого, в активній чи пасивній ролі можуть скасовуватись в парламенті.

2. Федеральний уряд ФРН є суб’єктом за­конодавчої ініціативи; здійснює контроль над нормотворчою діяльністю органів влади зе­мель, а також (в окремих випадках) органів нижчестоящої влади; приймає підзаконні акти (окремі постанови (приміром, про по принци­пи і тарифи при використанні пошти і теле- комунікацій) потребують схвалень Бундесра­том); приймати executive orders, якщо таке схвалив Бундесрат (головним чином, з питань, що стосуються біженців та переміщених осіб, зокрема питань їх розміщень в суб’єктах фе­дерації). В Польщі уряд в своїй нормотворчій діяльності забезпечує виконань законів, при­ймає розпоряджень, координує та контро­лює роботу органів урядової адміністрації, забезпечує внутрішню і зовнішню безпеку держави і публічний порядок, затверджує і денонсує інші міжнародні договори, проте, не може приймати executive orders.

3. Скасування актів федерального прези­дента ФРН або ж уряду можливе судами за­гальної юрисдикції та Федеральним Консти­туційним Судом. В свою чергу, в Польщі підзаконні акти виконавчої влади можуть бути скасовані повністю чи в частині Кон­ституційним Трибуналом Республіки або ж в рамках спеціалізованої адміністративної юс­тиції.

ЛІТЕРАТУРА

1. Administrative Procedure Act. - 1976. - 25 th May [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу: Http://www. bmi. bund. de/englisch. pdf.

2. Малявина Н. Б. Административные процедуры в зарубежных странах / Н. Б. Ма­лявина // Вестник Челябинск, гос. ун-та. - 2008. - С. 93—101.

3. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Ausfertigungsdatum: 23.05.1949 // Bundesgesetzblatt, I S. 944.

4. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. // Dzennik Ustawowy. - 1997.-№78.-Poz. 483.

5. Горюк C. Сравнительно-правовые ас­пекты института президенства в странах Вос­точной Европы / С. Горюк, М. Кушмир // Probleme actúale de prevenire §i combatere a criminalitä|ii: anuar §tiin|ific, edi|ia a IV-a. Red. §ef.: Mihai Birgäu; Chiçinâu: Academia «Çtefan cel Mare» a Min. Afacerilor Interne al Rep. Moldova, 2003. - P. 96-106.



ХарчукР. С. Правове регулювання нормативної діяльності органів виконавчої влади в окремих європейських державах /P. С. Харчук// Форум права. — 2013. — № 3. — С. 706— 711 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j- pdf/FP_index. htm_2013_3_116.pdf

Досліджено окремі питання правового регулювання нормативної діяльності виконав­чої влади в окремих європейських державах (головним чином, ФРН та Польщі); ви­вчено загальні та спеціальні норми національного законодавства, що регламентують правову природу та особливості правотворчої компетенції президента та уряду.

Харчук Р. С. Правовое регулирование нормативной деятельности органов исполните­льной власти в отдельных европейских государствах

Исследованы отдельные вопросы правового регулирования нормативной деятельности исполнительной власти в отдельных европейских государствах (главным образом, ФРГ и Польши); изучены общие и специальные нормы национального законодательс­тва, регламентирующих правовую природу и особенности правотворческой компетен­ции президента и правительства.

Kharchuk R. S. Legal Regulation of the Regulatory Activity of the Executive Power in the Individual European Countries

The article is devoted to the study of specific issues of legal regulation of the regulatory activity of the executive power in the individual European countries (mainly Germany and Poland); the study of general and specific rules of national law governing the legal nature and characteristics of the law-making competence of the president and the government.