joomla
ОСОБЛИВОСТІ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ У КОНТЕКСТІ її ІНТЕГРАЦІЇ У ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ
Форум права

УДК (477)341.171(4)

І. В. СУХО ДУБОВА, канд. юрид. наук, Науково-дослідний інститут державного будів­ництва і місцевого самоврядування НАПрН України

Ключові слова: адаптація законодавства, Євро - пегіськнгі Союз, acquis Європейського Союзу, співробітництво з Європейським Союзом, євро­пейська інтеграція

Адаптація законодавства України до acquis communutaire є пріоритетною складовою про­цесу інтеграції України до Європейського Союзу, що, в свою чергу, є пріоритетним на­прямом української зовнішньої політики. Водночас вимога щодо адаптації законодав­ства є однією серед найважливіших у процесі набуття членства у Союзі.

Питання інтеграції України до Європейсь­кого Союзу та адаптації вітчизняного законо­давства до норм права ЄС вже багато років перебувають у центрі уваги вітчизняної науки. Зокрема, варто відзначити комплексні праці

І. П. Катеринчука, Я. М. Костюченка, Ю. В. Мов - чан, Н. В. Сюр [1-4] та ін. Однак динаміка ро­звитку правового регулювання процесів єв­ропейської інтеграції України вимагає й подальших наукових розвідок, що відповіда­ють сучасному етапу державотворення. У зв’язку з вищевказаним існує об’єктивна не­обхідність у визначенні концептуальних засад адаптації вітчизняного законодавства, що і є метою статті.

Необхідність узгодження законодавства як умова членства у ЄС обумовлена тим, що по­дібність правопорядку держави з правопоряд­ком останнього дає змогу належним чином реалізувати установчі завдання і цілі та ство­рює правові підстави для належного виконан­ня ними взятих на себе договірних зо­бов’язань. Запровадження певного «правового мінімуму», за якого функціонують держави, здатне забезпечити нормальні відносини між ними у рамках загальноєвропейського утво­рення. У свою чергу, право ЄС перетворилося на інструмент для ефективного захисту інте­ресів європейського інтеграційного об’єднан­ня та його держав-членів у взаємовідносинах з іншими державами або їх об’єднаннями. Тому узгодження законодавства третіх дер­жав відповідно до норм права Союзу, у тому числі тих, що формально не можуть претен­дувати на членство або не зацікавлені у всту­пі, є необхідною умовою співробітництва.

Важливою умовою для зміцнення економі­чних зв’язків між Україною та Європейським Союзом за ст.51 Угоди про партнерство та співробітництво від 14.06.1994 р. (далі - УПС) [5] визначено «зближень існуючого і майбутнього законодавства України з законо­давством Співтовариства [Європейським Со­юзом]». Таким чином, Сторони дійшли ви­сновку, що ефективність їх співпраці безпосередньо залежить від подібності зако­нодавства України до норм права ЄС.

Крім того, засвідчуючи серйозність своїх намірів щодо співробітництва з Союзом, за цією ж статтею УПС Україна взяла на себе одностороннє зобов’язань вжити заходів для забезпечень того, щоб її законодавство пос­тупово було приведене у відповідність до за­конодавства ЄС. З огляду на те, що таке зо­бов’язань має «м’який» характер, конкретні форми, методи та строки1 приведень націо­нального законодавства України у відповід­ність до законодавства ЄС не були конкрети­зовані в УПС, тому право їх визначень залишилося за нашою державою з урахуван­ням її національних інтересів.

Варто звернути увагу, що положення УПС щодо адаптації мають загальний, рамковий характер, а їх реалізація вимагає ухвалень додаткових правових актів на національному рівні та створень необхідних інституційних механізмів та здійснення відповідних дій як на міжнародному рівні у взаємовідносинах сторін, так і в правопорядку України. У зв’язку з цим було прийнято низку законодавчих ак­тів, головними серед яких є Закон України «Про Концепцію Загальнодержавної програ­ми адаптації законодавства України до зако­нодавства Європейського Союзу» від р. [6] та Закон України «Про Зага­льнодержавну програму адаптації законодав­ства України до законодавства Європейського Союзу» від 18.03.2004 р. [7], що містять ком­плекс взаємопов’язаних завдань із адаптації законодавства України до законодавства Єв­ропейського Союзу, спрямованих на реаліза­цію державної політики та пріоритетних на­прямів розвитку правової системи України шляхом удосконалення нормотворчої діяльно­сті органів державної влади та запроваджень єдиної системи планувань, координації та ко­нтролю роботи з адаптації законодавства.

Процес адаптації законодавства України до норм права ЄС є досить складним. Як помічає з цього приводу Ю. С. Шемшученко, «адапта­ція систем національного і європейського права не може здійснюватись механічно. По - перше, продовжує діяти принцип державного суверенітету кожної країни. По-друге, ці кра­їни мають багато особливостей, які вони обе­рігають і не хотіли б втратити в ході інтегра­ційних процесів. По-третє, ще не вироблено універсальних організаційних механізмів ада­птації відповідних правових систем. По - четверте, мають місце суттєві недоліки в тео­ретичному вирішенні відповідних проблем, що стримує і їх практичне вирішень» [8, с.35].

Однією з проблем, з якою стикається Укра­їна у процесі адаптації законодавства, є відсу­тність одностайності у використанні юридич­них термінів. Так, досить поширеним є використань поряд з поняттям «адаптація» поьття «гармонізація». Значна кількість нау­ковців використовує їх як синоніми або під­види один одного. Вітчизняний же законода­вець надає перевагу поняттю «адаптація». Визначаючи співвідношення вищевказаних понять, ми поділяємо думку Ю. В. Мовчан щодо того, що вони є відмінними юридични­ми категоріями. Так, «диференціація між ни­ми. .. відбувається на рівні суб’єкта, тобто те­рміном «гармонізація» послуговуються, коли йдеться про держави-члени ЄС, а термін «адаптація» використовується стосовно дер - жав-кандидатів, потенційних держав-канди - датів та третіх країн. ...При адаптації відбу­вається синтез реципованих норм із національними, а при гармонізації має місце процес узгоджень правових норм у рамках однієї правової системи» [3, с.10].

Наступна проблема стосується відсутності чіткого розумінь обсягу нормативних актів ЄС, до яких узгоджується вітчизьне законо­давство. У зв’язку з цим у праві Союзу виділя­ється спеціальне поьття acquis communautaire або acquis Союзу. Вказане поьття не має від­повідника в українській мові, що суттєво ускладнює процес адаптації національного законодавства. Відтак не можна не погодити­ся з Т. Качкою та Ю. Мовчаном, що «в основі процесу адаптації, який є, по суті, тектоніч­ним зрушенням національного права, лежить основна проблема - правильне розуміння са­мого змісту acquis communautaire. Йдеться не стільки про академічне тлумачень acquis, скільки про банальне розумінь змісту джерел acquis, тобто нормативних актів ЄС. Це пер­винне розумінь закладає підвалини адаптації, адже від його адекватності залежить результат - відповідне реформувань національного права у правову систему, яка відповідає європейсь­ким стандартам» [9].

Як помічає В. І. Муравйов, багато невизна - ченостей існує і стосовно встановлення точ­ного змісту актів Євросоюзу, до яких потріб­но узгодити українське законодавство [10, с.500]. Проблема полягає в тому, що ці акти офіційно може тлумачити тільки Суд ЄС. За­вдяки такому тлумаченню зміст актів може частково змінюватися. Країна, що адаптує своє законодавство, не може належним чином слідкувати за такими змінами і вчасно їх вра­ховувати шляхом внесень змін до свого за­конодавства. Відповідні ж структури Союзу не зобов’язані інформувати Україну про змі­ни в своєму праві. Все це може призводити до невідповідності національних норм нормам права ЄС та зниження ефективності реалізації положень права ЄС у внутрішньому правопо­рядку України.

Крім того, завдання з адаптації законодав­ства України суттєво ускладнює наявність достатньо розпливчастої норми ч.2 ст.51 УПС про «приблизну адекватність законів», яка повинна бути досягнута у процесі приведення законодавства України у відповідність до acquis communautaire. У зв’язку з цим у докт­рині виділяється концепція мінімальної, по­міркованої та максимальної адаптації. Конце­пція мінімальної адаптації пов’язується з необхідність узгодження базових правових норм держави, необхідних для здійснення співпраці з ЄС. Поміркована адаптація зосе­реджується на приведенні у відповідність бі­льшого масиву нормативних актів, необхід­них для запровадження зони вільної торгівлі з ЄС. Концепція максимальної адаптації ґрун­тується на охопленні значних сфер правового регулювання і призначена для підготовки держави до вступу у Євросоюз [І І]. При цьо­му, досить поширеним у юридичній доктрині є підхід, за яким обов’язковою умовою вступу вважається лише повна відповідність націо­нального законодавства нормам права ЄС [12, с.129]. По суті досягти такої стовідсоткової ідентичності на практиці є неможливим, адже адаптація законодавства не є механічним ко­піюванням, а здійснюється з урахуванням умов розвитку держави та її національної специфіки.

Важливого значення у процесі адаптації законодавства України до норм права ЄС за­кріплення у Законі України «Про Загальноде­ржавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [7] норми про необхідність прове­дення обов’язкової експертизи «кожного за­конопроекту, внесеного до Верховної Ради», що за предметом правового регулювання на­лежать до сфер, правовідносини в яких регу­люються правом ЄС, на предмет відповіднос­ті acquis communautaire (Розділ IX).

У зв’язку з цим Законом визначено, що кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом семи днів надсила­ється до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для визначен­ня належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідно­сини в яких регулюються правом Європейсь­кого Союзу. Законопроекти, які згідно з ви­сновком Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, крім розроблених на виконання цієї Програми, протягом трьох днів передаються до уповноваженого центрального органу виконавчої влади (тобто на сьогодні Міністерством юстиції України) для підготов­ки експертного висновку щодо відповідності цих законопроектів acquis communautaire. Уповноважений центральний орган виконав­чої влади у двадцятиденний термін готує екс­пертний висновок щодо відповідності зако­нопроектів acquis communautaire і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготов­ки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.

Проекти законів України та інших норма - тивно-правових актів, які за предметом право­вого регулювання належать до сфер, правовід­носини в яких регулюються правом Європейського Союзу, в обов’язковому по­рядку проходять експертизу на відповідність acquis communautaire. Експертизу проектів за­конів України та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких ре­гулюються правом Європейського Союзу, здійснює уповноважений центральний орган виконавчої влади, а експертизу проектів нор - мативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади - від­повідні підрозділи органів, які видають акт.

При цьому нормативно-правові акти, які суперечать acquis communautaire, можуть прийматися лише за наявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк. Вказане положення Закону дещо пос­лаблює прогресивність норми про обов’яз­ковість юридичної експертизи законопроектів та проектів інших нормативних актів як осно­ви адаптації законодавства України до норм права ЄС. Крім того, не визначено чітких критеріїв виключення із загального правила про забезпечення відповідності законодавства України acquis ЄС. Зловживання таким поло­женням Закону може створити значні переш­коди у процесі інтеграції України до ЄС.

Варто також звернути увагу на зауваження

Н. В. Сюр, що адаптація законодавства до acquis Європейського Союзу - це послідов­ний процес наближення правової системи держави, включаючи законодавство, правот - ворчість, юридичну техніку, практику, право - застосування до правової системи Європейсь­кого Союзу відповідно до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до дер­жав, які мають намір до нього приєднатися [4, с. ІЗІ]. Крім того, на відміну від законодавчо­го наближення, визначеного ст.51 УПС, про­цедура адаптації за Угодою про асоціацію пе­редбачає не лише узгодження вітчизняного законодавства, але й практики його застосу­вання. Це, з одного боку, ускладнює завдання із забезпечення адаптації законодавства, а, з іншого, сприятиме більш ефективній адаптації вітчизняного законодавства до норм права ЄС.

Процес адаптації законодавства України до acquis ЄС суттєво ускладнюється відсутністю жорсткої процедури моніторингу як дорого­вказу до відповідних нормативних змін, яка, наприклад, застосовується щодо держав - заявниць або держав-кандидатів. Це пов’я­зано з так званою тактикою «регати», якої по­слідовно дотримується Союз, коли вся відпо­відальність за здійснення процесу адаптації покладається на відповідну зацікавлену краї­ну [ІЗ, с.329]. Так, відповідно до ст.85 УПС Рада з питань співробітництва здійснює оцін­ку стану виконання сторонами взаємних зо­бов’язань і лише дуже в загальному адапто­ваності законодавства у відповідних сферах. За юридичною силою такі висновки мають виключно політико-рекомендаційний харак­тер та охоплюються поняттям «м’якого пра­ва». У разі неврахування або неповного враху­вань положень таких рекомендацій, для України це не передбачатиме жодних санкцій, однак означатиме суттєві перешкоди у пода­льшому процесі її інтеграції до ЄС.

ЛІТЕРАТУРА

1. Катеринчук І. П. Організаційно-правові засади співробітництва України та Європей­ського Союзу в правоохоронній сфері : авто - реф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / І. П. Катеринчук ; ДНДІ МВС України. - К., 2010. - 18 с.

2. Костюченко Я. М. Правове регулюван­ня співробітництва України і Європейського Союзу : автореф. дис. на здобуття наук, сту­пеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 / Я. М. Костюченко ; Київ. нац. ун-т ім. Т. Ше­вченка. - К, 2010. - 18 с.

3. Мовчан Ю. В. Міжнародно-правове ре­гулювань інтеграційних процесів в Європей­ському Союзі : автореф. дис. на здобуття на­ук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 / Ю. В. Мовчан ; Ін-т законодавства Верхов. Ради України. - К, 2010. - 20 с.

4. Сюр Н. В. Правова інтеграція України до Європейського Союзу: теоретико-правове дослідження: дис. ... кандидата юрид. наук :

12.0. 01 / Сюр Н. В. ; Київ. нац. ун-т внутр. справ. - К, 2006. - 181 с.

5. Угода про партнерство і співробітницт­во між Україною, Європейськими співтовари­ствами та їх державами-членами від 14.06.1994 р. // Офіційний вісник України. - 2006. - № 24. - Ст. 1794.

6. Закон України «Про Концепцію Загаль­нодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Со­юзу» : від 21.11.2002 р., № 228-ІУ // Офіцій­ний вісник України. - 2002. - № 50. - Ст. 2233.

7. Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до

Законодавства Європейського Союзу» : від p., № 1629-1V // ВВР України. -

2004. - № 29. - Ст. 367.

8. Проблемы гармонизации законодатель­ства Украины и стран Европы / под общ. ред. Е. Б. Кубко, В. В. Цветкова. - К. : Юринком Интер, 2003. - 528 с.

9. Качка Т. Нова практика перекладу актів acquis communautaire / Качка Т., Мовчан Ю. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://www. ele. org. ua/ukr_publikazzi/article_po s elsky_02.htm.

10. Право Європейського Союзу : підруч­ник / за ред. В. I. Муравйова. - К. : Юрінком

Інтер, 2011. - 704 с.

11. Шевчук С. Адаптация законодательст­ва Украины к законодательству Европейского Союза как условие будущего членства в ЕС /

С. Шевчук [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://www. minjust. gov. Ua/0/52.

12. Євглевська О. Л. Адаптація законодав­ства як умова майбутнього членства України в Європейському Союзі / О. Л. Євглевська // Державне будівництво та місцеве самовряду­вання. - 2009. - Вип. 17.-С. 118-129.

13. Копійка В. В. Європейський Союз: До­свід розширень і Україна / В. В. Копійка. - К. : Юрид. думка, 2005. - 448 с.



Суходубова І. В. Особливості адаптації законодавства України у контексті її інтег­рації у Європейський Союз/І. В. Суходубова // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 639—643 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j- pdf/FP_index. htm_2013_3_l 05.pdf

Визначено концептуальні засади адаптації вітчизняного законодавства до норм права ЄС та розглянуто основні проблеми, які виникають при цьому з урахуванням сучасно­го стану розвитку правових відносин із Європейським Союзом. Обґрунтовується не­обхідність ухвалення додаткових правових актів на національному рівні, створення певних інституційних механізмів та здійснення відповідних дій як на міжнародному рівні у взаємовідносинах сторін, так і в правопорядку України.

Суходубова И. В. Особенности адаптации законодательства Украины в контексте ее интеграции в Европейский Союз

Определены концептуальные основы адаптации национального законодательства к нормам права ЕС и рассмотрены возникающие при этом проблемы с учетом совре­менного состояния развития правовых отношений с Европейским Союзом. Обосновы­вается необходимость принятия дополнительных правовых актов на национальном уровне, создание определенных институциональных механизмов и осуществление со­ответствующих действий как на международном уровне во взаимоотношениях сторон, так и в правопорядке Украины.

Sukhodubova I. V. Characteristic Features of Adaptation of Legislation of Ukraine in the Context of Integration into the European Union

Conceptual fundamentals of adaptation of the national legislation to the standards of the EU legislation are defined and thus, the incipient problems are observed taking into consideration the modern state of development of legal relationships with the European Union. The necessity of approval of additional draft bills on the national level is substantiated, as well as creation of certain institutional mechanisms and implementation of corresponding actions both on the international level in interrelations of parties and in the maintenance of law and order in Ukraine.