joomla
ЩОДО РОЗРІЗНЕННЯ КОНТРОЛЬНИХ І НАГЛЯДОВИХ ПРОВАДЖЕНЬ У ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ
Форум права

УДК 343.163

Т. В. ЄВЧУК, Інститут права ім. Володимира Великого Міжрегіональної академії управління персоналом

Ключові слова: контрольні провадження, нагля­дові провадження, підстави для проведення кон­трольних та наглядових проваджень, сфера ко­нтрольних проваджень, сфери наглядових проваджень, класифікація наглядових та конт­рольних проваджень

Прокуратура України в своїй діяльності здійснює як контрольні, так і наглядові про­вадження. Вони розрізняються за кінцевою метою, а також за методами та формами про­ведення. В юридичній літературі питання про розрізнення контрольних і наглядових прова­джень належним чином не сформульовано, але, на нашу думку, чітке розрізнення таких видів проваджень надасть змогу більш пред­метно сформулювати в цілому нагляд проку­ратури за діяльністю міліції у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки.

Питання про розрізнення контрольних і наглядових проваджень першою порушила

О. В. Кузьменко. Вона виокремлює неконфлі- ктні проваджень і серед них контрольні про­ваджень [1, с. 25 8] і констатує, що деякі вчені взагалі відкидають доцільність виділень ко­нтрольних проваджень як самостійного виду адміністративного процесу. О. В. Кузьменко також вперше сформулювала підстави для розрізнень нагляду та контролю в діяльності державних органів. Такими підставами нею було визначено: спосіб організуючого впливу на правовідносини піднаглядного органу, ос­новна мета реалізації, можливість застосуван - ь заходів примусу, організаційна підпорядко­ваність об’єктів та дискретність здійснень нагляду [1].

В дослідженнях вчених в цілому не розріз­няють контрольні і наглядові провадження. Так, В. М. Горшеньов, писав, що «забезпечен­ня систематичного і постійного нагляду (кон­тролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб» є однією з головних ознак законності [2, с.49].

В нормативних актах також не розрізня­ється поьття «контроль» і «нагляд». Відпо­відно до вимог ст.7 Закону України «Про ад­міністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі», пра­цівники міліції зобов’язані «систематично контролювати поведінку» осіб, стосовно яких встановлено адміністративний нагляд [3].

Певні підстави для розрізненні контроль­них та наглядових функцій були сформульо­вані також у дисертаційному дослідженні С. В. Івчук, яка зазначає, що «контрольні про­ваджень є окремим видом неконфліктних проваджень в адміністративному процесі. Вони мають усі ознаки окремого виду прова­джень, стадії, які ми можемо виокремити - порушення питання про проведення прова­джень, власне проведень перевірки, підве­дення підсумків та усунення недоліків, які вьвлені під час проведень контролю» [4].

Разом із тим, вона виокремлює нагляд як окремий вид адміністративного проваджень, який також має свої стадії, що відрізьються від контрольних проваджень.

В цілому треба констатувати, що до сього­дні в юридичній літературі немає чіткого роз­різнення контрольних та наглядових прова­джень як в діяльності прокуратури так і в діяльності інших державних органів. Метою даної статті є виокремлення форм і методів та підстав діяльності прокуратури у здійсненні контрольних та наглядових проваджень та формувань підстав для їх розділень.

Особливо актуальними є питань виокре­млення нагляду та контролю в діяльності прокуратури, адже згідно Закону України «Про прокуратуру» [5] прокуратура є єдиним державним органом, який має право здійсню­вати нагляд за дотримання законів у державі.

Розрізнення нагляду та контролю у діяль­ності прокуратури є важливим, адже прокура­тура здійснює як функції нагляду так і функ­ції контролю.

Перш за все треба зазначити, що контро­льні провадження в діяльності прокуратури є окремим видом неконфліктних проваджень в адміністративному процесі. Вони мають усі ознаки окремого виду проваджень; стадії, які можна виокремити - порушення питання про проведення проваджень (розроблення пла­ну проведення перевірки, його затвердження, в окремих випадках плани перевірок затвер­джуються на певний період часу, а конкретні плани перевірок затверджуються перед їх проведенням), власне проведення перевірки (проведення контрольної перевірки передба­чає здійснення певних кроків, які спрямовані на перевірку виконання працівниками про­куратури окремих нормативних документів або відпрацювання певних напрямів роботи), підведення підсумків та усунення недоліків, які виявлені під час проведень контролю.

На нашу думку, можна класифікувати кон­трольні провадження за різними підставами:

- за рівнем повноважень суб’єктів, які ма­ють здійснювати контрольні провадження за­гальнодержавні та внутрішньогалузеві;

- за регулярністю та нерегулярністю про­ведення контрольних проваджень: планові перевірки та раптові контрольні проваджень;

- за спрямованістю контрольних прова­джень - перевіряється вся діяльність підпри­ємства організації або установи або його окремих підрозділів;

- за результатами, які здійснюються після проведень перевірок - готуються накази про звільнень та перестановки в керівництві, або проводиться обговорення та намічаються плани усунення недоліків;

- за системою проведень контрольних проваджень - проводиться тотальна перевірка всіх суб’єктів господарської діяльності або тільки окремих ланок, які можуть бути вра­жені корупцією чи надійшла конкретна скар­га щодо допущених порушень.

В. Б. Авер’янов та О. Ф. Андрійко пропону­вали класифікувати контрольні проваджень за такими підставами:

- цільової спрямованості контрольного провадження;

- предмета впливу такого проваджень, тобто предмета перевірки;

- характеру або форми проваджень щодо контролю за суб’єктом;

- результатами проведеної перевірки та їх реалізацією [6, с.438].

Прокуратура має право проводити контро­льні проваджень тільки за окремим планами, які складаються наперед. Контрольні прова­джень можуть здійснюватися також за заявами громадян, або повідомленьми в засобах масо­вої інформації. Визначною рисою контрольних проваджень є те, що за результатами перевірок - готуються відповідні подань прокурора, що тягнуть за собою накази про звільнень та пе­рестановки в керівництві, проводяться органі­заційні заходи. Розформовуються підрозділи, чи навпаки формуються, здійснюється аналіз роботи, складаються плани щодо усунень не­доліків вьвлених в результаті перевірки

На відміну від контрольних проваджень, наглядові проваджень здійснюються за та­кими принципами:

- пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонувань і розвитку суспільства, середовища проживань і життє­діяльності перед будь-якими іншими інте­ресами і цілями у сфері господарської діяльно­сті;

- підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади;

- рівності прав і законних інтересів усіх суб’єктів господарювань;

- гарантування прав суб’єкту господарю­вань;

- об’єктивності та неупередженості здійс­нень державного нагляду (контролю);

- наявності підстав, визначених законом, для здійснень державного нагляду (контролю);

- відкритості, прозорості, плановості й си­стемності державного нагляду (контролю);

- неприпустимості дублювання повнова­жень органів державного нагляду (контролю);

- невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб’єкта го­сподарювань, якщо вона здійснюється в ме­жах закону;

- відповідальності органу державного на­гляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушень вимог законодавства;

- дотримання умов міжнародних договорів України;

- незалежності органів державного нагля­ду (контролю) від політичних партій та будь - яких інших об’єднань громадян;

- наявності одного органу державного на­гляду (контролю) у складі центрального орга­ну виконавчої влади [7].

Разом із тим, як видно, більшість принци­пів, які включені до згаданого закону, є підста­вами для проведень контрольних проваджень. Виокремлень стадій наглядового проваджен - ь показує, що нагляд здійснюється за неви - значеною кількістю суб’єктів, а результатом нагляду можуть бути узагальнені висновки.

Як зазначено в Законі України «Про про­куратуру», предметом нагляду прокуратури за додержаньм і застосуванням законів є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, орга­нізаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержань законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, осо­бисті права і свободи громадян, захист їх чес­ті і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержань законів, що стосуються еко­номічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зов­нішньоекономічної діяльності [5].

Перевірка ж виконання законів, тобто кон­трольні проваджень, проводиться за заявами та іншими повідомленьми про порушень законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також із власної ініціативи прокурора. Разом із тим, у зазначеному Законі визначено, що прокура­тура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не супере­чить чинному законодавству.

Таким чином, контрольні проваджень спрямовані на перевірку дотримання та вико­нань нормативно встановлених завдань, планів та рішень. Контрольні проваджень повинні бути чітко регламентовані. Така рег­ламентація є однією з гарантій унеможлив - лення використання контрольних повнова­жень для перешкоджань підприємницькій діяльності, підготовки рейдерських захоп­лень, зведення особистих рахунків, задово­лення вимог окремих фінансово-промислових груп та корпоративних інтересів за допомо­гою посадових осіб прокуратури.

Ретельна регламентація процедур контро­льних проваджень має дуже велике значень, адже вона впливає на систему роботи праців­ників прокуратури, не дає можливості пору­шувати закон і виходити за межі запланованих заходів. Контрольні проваджень прокуратури можна виділити як сукупність процесуальних дій, спрямованих на спостережень за функ­ціонуванням відповідного об’єкту в цілому, чи його підрозділів з метою:

- отримань об’єктивної та повної інфор­мації про стан справ на підприємстві в уста­нові чи організації, систему управління, фі­нансування та діяльності об’єкта в цілому;

- встановлення причин і умов, які спрьли порушенню вимог правових та інших норм в діяльності об’єкта та підготовки пропозицій щодо усунення таких причин і умов;

- надань пропозицій щодо вжиття заходів стосовно притягнення винних осіб до відпо­відальності аж до звільнень з займаних по­сад та порушення кримінального проваджень;

- надання допомоги керівництву об’єкта у питаньх поновлень законності і дисциплі­ни, усуненні недоліків.

Наглядові проваджень спрямовані на ви­явлень загальних недоліків у питаннях охо­рони життя і здоров’я людей, функціонувань і розвитку суспільства, середовища проживан - ь і життєдіяльності, рівності прав і законних інтересів усіх суб’єктів господарювань, не­втручань органів державного нагляду у стату­тну діяльність суб’єктів господарювань, якщо вона здійснюється в межах закону, меж відпо­відальності органів держави за шкоду, заподія­ну громадянам, юридичним і фізичним особам внаслідок порушень вимог законодавства.

На основі викладеного пропонуються такі висновки:

- контрольні та наглядові провадження є окремими видами неконфліктних адміністра­тивних проваджень і здійснюються за окре­мими стадіями;

- прокуратура має право згідно з чинним законодавством здійснювати як наглядові так і контрольні провадження, проте підставами для проведення проваджень є різні факти;

- прокуратури на даний час є єдиною дер­жавною установою, яка може здійснювати і контрольні і наглядові проваджень;

- при проведенні контрольних проваджень діяльність працівників прокуратури є чітко регламентованою, при здійсненні нагляду чі­тких регламентуючих рамок немає.

ЛІТЕРАТУРА

1. Кузьменко О. В. Адміністративний про­цес у парадигмі права: дис. ... доктора юрид. наук : 12.00.07 / Кузьменко О. В. - К., 2006. - 402 с.

2. Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству / Горшенев В. М. // Про­блемы правоведения : материалы конф. по итогам научно-исслед. работы / ред. колл.

М. К. Воробьев и др. - Новосибирск : Юрид. лит., 1967.-С. 143-147 с.

3. Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць поз­бавлення волі» : від 01.12.1994 p., № 264/94- ВР // ВВР України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.

4. Івчук С. В. Неконфліктні провадження в адміністративному процесі: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Івчук С. В. - К. 2012. - 208 с.

5. Закон України «Про прокуратуру» // Прокуратура України: законодавство, рішення Конституційного суду України, накази та інші організаційно-розпорядчі документи Генераль­ного прокурора України / за заг. ред. О. І. Мед - ведька. - К. : Юрінком Інтер, 2009. - 576 с.

6. Виконавча влада і адміністративне пра­во / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. - К. : Вид. дім «Ін Юре», 2002. - 668 с.

7. Закон України «Про основні засади дер­жавного нагляду (контролю) у сфері господар­ської діяльності» : від 05.04.2007 p., № 877-V // ВВР України. - 2007. - № 29. - Ст. 389.



Євчук Т. В. Щодо розрізнення контрольних і наглядових проваджень у діяльності прокуратури України / Т. В. Євчук// Форум права. — 2013. — № 3. — С. 204—207[Елект­ронний ресурс]. - Режим доступу: Http://nbuv. gov. ua/j-pdf/FP_index. htm_2013_3_35.pdf

Визначені відмінності правового регулювання у сфері наглядових та контрольних проваджень прокуратури за діяльністю державних органів України. Визначено та по­рівняно основні підстави для проведень нагляду прокуратури та контрольної діяль­ності, запропоновано виокремлень контрольної та наглядової діяльності. Доведено, що контрольна діяльність здійснюється відповідно до планів, а наглядова діяльність здійснюється постійно та охоплює більш широкі сфери діяльності державних органів

Евчук Т. В. О различии контрольных и надзорных производств в деятельности проку­ратуры Украины

Выделены различия правового регулировань в сфере надзорных и контрольных про­изводств прокуратуры за деятельностью государственных органов Украины. Обозна­чено и проведено сравнение главных оснований относительно проведения надзора прокуратура и контрольной деятельности. Доказано, что контрольная деятельность осуществляется в соответствии с планами, а надзорная деятельность осуществляется постоянно и охватывает более широкие сферы деятельности государственных органов.

Evchuk Т. V. As For the Distinction between Control and Supervisory Activities Prosecution Proceedings in Ukraine

The attempt is done to distinguish the legislative regulation in the sphere of procurator’s supervision and control for the activity of the state organs of Ukraine. It is find out and comparison is done about main bases of the supervision and control activity of procurator’s officers. It is proved that control activity is provided according to the plans, but the supervision activity is done permanently and the sphere of that activity comprises more broad levels of the work of the state organs.