joomla
МІСЦЕ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В СУЧАСНІЙ СИСТЕМІ ГІЛОК ВЛАДИ
Форум права

УДК 347.963:342.7(477)

А. Т. КОМЗЮК, докт. юрид. наук, проф., Харківський національний університет внутріш­ніх справ

Ключові слова: органи прокуратури, гілки влади, правоохоронні органи, функції прокуратури, міс­це органів прокуратури в системі гілок влади

На сучасному етапі розвитку української державності відбувається остаточне оформ­лення механізму державної влади, що супро­воджується проведенням ряду реформ, які визначать українську модель державного управління. Одну з найчисельніших груп у системі державних органів складають право­охоронні органи, на які покладається реалі­зація ряду важливих державних завдань та функцій. Традиційно правоохоронні органи відносяться до виконавчої гілки влади. Про­те, в системі цих органів можна виділити і такі, статус яких і досі не визначений, зокре­ма, до них належать органи прокуратури. У зв’язку з цим виникає потреба у визначені правового призначення та місця органів про­куратури в сучасній системі гілок влади.

Проблемі визначень місця органів про­куратури присвячено ряд досліджень таких авторів, як В. Б. Авер’янов, В. М. Бесчастний,

І. П. Голосніченко, І. О. Кресіна, М. В. Косю - та, М. І. Мичко, А. О. Пінаєв, В. Погорілко,

О. В. Скрипнюк, О. Толочко, О. Туртовский,

О. В. Філов, Ю. С. Шемшученко, П. В. Шум - ський та інших. Однак, у сучасних умовах комплексного дослідження місця органів прокуратури в системі правоохоронних ор­ганів та їх становище в системі поділу гілок влади не проводилося, що обумовлює актуа­льність даного дослідження. Тому метою статті є визначення місця органів прокурату­ри в сучасній системі поділу гілок влади. Для цього необхідно вирішити такі завдання: визначити функції органів прокуратури, про­аналізувати місце органів прокуратури в сис­темі правоохоронних органів та в системі поділу гілок влади.

Для визначення місця органів прокурату­ри в системі поділу влади визначимо функ­ції, які покладені на ці органи згідно законо­давства України.

Відповідно до Конституції України та За­кону України «Про прокуратуру» [1], на ор­гани прокуратури покладені такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадя­нина або держави в суді у випадках, визна­чених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно - розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у криміналь­них справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян [2]. Отже, зі змісту законодавчо закріплених фу­нкцій прокуратури, стає зрозумілим, що пра­воохоронна діяльність органів прокуратури пронизує всі галузі державного управління та суспільного життя.

Як справедливо зауважує В. М. Бесчаст­ний, органи прокуратури, кожен у межах своєї компетенції, відіграють реальну та конкретну роль у виконанні завдань і здійс­ненні функцій, покладених на прокуратуру, їх система та структура побудовані так, щоб вплив прокуратури на забезпечення законно­сті, правопорядку, прав і законних інтересів громадян був ефективним, всеохоплюючим на всій території У країни та на всіх напрямах соціальних відносин, урегульованих закона­ми [3, с.29]. Іншими словами, автор вказує на те, що правоохоронна функція прокуратури спрямовує свою дію на захист усіх консти­туційних прав і свобод громадян, забезпечу­ючи тим самим режим законності та право­порядку в межах всієї держави.

Проте, на органи прокуратури, крім функ­цій забезпечення правопорядку та законнос­ті, які притаманні більшості правоохоронних органів, покладаються також виключні пов­новаження по здійсненню прокурорського нагляду та підтримці державного обвинува­


Чення в суді. Саме ці функції відрізняють органи прокуратури з-поміж інших правоо­хоронних органів та наділяють їх особливим адміністративно-правовим статусом. При цьому, саме прокурорський нагляд має стати ключовою функцією сучасної системи орга­нів прокуратури.

Так, відповідно до Концепції реформу­вання кримінальної юстиції України проку­ратура в Україні повинна стати єдиним орга­ном, на який покладає виконання наступних функцій: а) нагляд за дотриманням законів органами, які проводять оперативно - розшукну діяльність і досудове розслідуван­ня; б) кримінальне переслідування особи, у тому числі пред’явлення обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розс­лідуванням і складання обвинувального ак­ту; в) нагляд за дотриманням законів орга­нами та установами, які виконують судові рішень в кримінальних справах, а також застосовують інші міри примусового харак­теру, пов’язані з обмеженням особистої волі громадян [4]. Функція прокурорського на­гляду, як самостійний вид правоохоронної функції держави, відіграє важливе значення в забезпеченні захисту прав і свобод грома­дян, оскільки забезпечує постійний нагляд за законністю дій органів державної влади, їх посадових осіб тощо, і виступає своєрідною гарантією захисту громадян від свавілля ор­ганів та посадових осіб, наділених державно - владними повноваженнями. Тому віднесення прокурорського нагляду до основної функцій прокуратури є цілком логічним. Проте, ви­кликає деякі сумніви необхідність покладен­ня на органи прокуратури функції криміна­льного переслідування та процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Така недоречність обумовлена тим, що органи прокуратури також наділені широким колом державно-владних повноважень, і відповід­но, допускаючи їх до здійснення досудового розслідувань, законодавець фактично поз­бавляє юридичного сенсу прокурорський на­гляд в галузі кримінального провадження. Таким чином, саме здійснення нагляду за до - триманьм законності в усіх сферах держав­ного та суспільного життя повинно стати ос­новним призначеньм органів прокуратури.

Нині діючий Закон України «Про проку­ратуру» на органи прокуратури покладає функцію по здійсненню прокурорського на­гляду у таких галузях: за додержанням і пра­вильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та інши­ми центральними органами виконавчої вла­ди, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військо­вими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими ру­хами, підприємствами, установами і органі­заціями, незалежно від форм власності, під­порядкованості та приналежності, посадовими особами та за додержанням за­конів органами, які проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство [1].

Таким чином, органи прокуратури займа­ють специфічне місце в системі правоохо­ронних органів, яке обумовлюється тими за­вданнями та функціями, які віднесені до їх компетенції.

У зв’язку з тим, що органи прокуратури по своїй правовій природі належать до сис­теми правоохоронних органів, але при цьому відрізьються порядком утворення та своїм конституційним статусом, у науково - правовій літературі досі відсутня єдина точ­ка зору стосовно того, до якої гілки влади слід віднести ці органи.

Зокрема, деякі дослідники вважають, що найбільш доцільно органи прокуратури від­нести до виконавчої гілки влади [5, с.26]. Однак, погодитись з такою точкою зору до­сить складно, не зважаючи на те, що органи прокуратури входять у систему правоохо­ронних органів. Обґрунтовуючи дане твер­дження, слід звернутися до Конституції та Закону України «Про прокуратуру», які ви­значають порядок призначення Генерального прокурора України та підпорядкованих про­курорів.

Так, Генеральний прокурор України приз­начається на посаду за згодою Верховної Ра­ди України та звільняється з посади Прези­дентом України. Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності. Верховна Рада України може висловити не­довіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Визначення штатної чисельності органів прокуратури покладається на Генерального прокурора [1]. Таким чином, Генеральний прокурор, який очолює всю систему органів прокуратури, і відповідно, вирішує питання організаційно-управлінського порядку в усіх підпорядкованих органах прокуратури, фак­тично підзвітний та підконтрольний законо­давчому органу влади та Президентові Укра­їни.

Якщо звернутися до порядку призначення посадових осіб, які очолюють систему інших правоохоронних органів, то можна побачити принципову різницю. Так, Міністр внутріш­ніх справ відповідно до Указу Президента України «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» призначається на посаду за поданням Прем’єр-міністра України і звільняється з посади Президентом України [6]. Отже, у формуванні апарату правоохоронних органів приймає участь Президент України та центральні органи виконавчої влади та їх по­садові особи, зокрема, місцеві державні ад­міністрації.

Як зазначає П. В. Шумський, повне вклю­чення прокуратури до складу виконавчої влади несе в собі небезпеку впливу з боку останньої на прокуратуру та служінь її по­літичній меті і базовим політичним поглядам Уряду. Тим більше, що на перспективу все слідство повністю перейде в підпорядкуван­ня відповідних структур виконавчої влади. Крім того, міліцією, яка здійснює оператив - но-розшукову діяльність, також керує пред­ставник виконавчої влади - Міністр внутрі­шніх справ [7, с.10].

Якщо звернутися до визначення самого терміну «орган виконавчої влади», то в нау­ковій літературі цей орган розглядається як організаційно оформлена система, яка має визначені завдань і функції, структуру та обсяг повноважень, необхідних для здійс­нення державної управлінської діяльності у відповідній сфері [8, с.38]. Таким чином, ключовим моментом у визначенні принале­жності того чи іншого державного органу до системи органів виконавчої влади, є консти­туційне закріплення за цим органом статусу органу виконавчої влади.

Отже, стверджувати про приналежність органів прокуратури до виконавчої гілки влади, не можна. Більше того, справедливо заперечується можливість конституційного віднесень прокуратури до цієї гілки влади.

Тому деякі науковці вважають, що проку­ратура повинна бути складовою частиною системи судової влади, оскільки функції прокуратури безпосередньо пов’язані зі здій­сненням судочинства: професії судді та про­курора за своїм характером є спорідненими. Зокрема, такої думки дотримується О. Толо - чко, який стверджує, що комплексний аналіз конституційних норм дає підстави вважати, що віднесення прокуратури до судової влади жодним чином не означатиме посягання на особливий статус, повноважень і незалеж­ність суддів. В Україні як на конституційно­му, так і на законодавчому рівнях відповідні гарантії існують [9, с.21]. Однак, і така пози­ція викликає сумніви, перш за все, через те, що виключною функцією судової влади (су­дів) є здійснення правосуддя, яке відповідно до Конституції України не може бути деле­говане будь-яким іншим державним органам

[2] . До того ж, у законодавстві України чітко визначається структура органів судової вла­ди, і органи прокуратури до неї аж ніяк не належать.

Серед науковців зустрічається і така по­зиція, згідно якої органи прокуратури можна віднести до законодавчої гілки влади [10, с.429]. Однак, як вірно зауважує М. І. Мичко, прокуратуру можна розглядати як один із механізмів практичної реалізації волі зако­нодавця. Однак це не дає підстав включати її до системи законодавчої влади, тому що на­гляд за додержанням законів поряд із проку­ратурою здійснюють численні контролюючі органи виконавчої влади, і було би нелогічно прокуратуру відносити до законодавчої вла­ди, а всі інші контрольно-наглядові органи залишити поза її межами [11, с. 180]. Отже, той факт, що призначення Генерального прокурора України здійснюється за пого­дженням з Верховною Радою України, ні­яким чином не впливає на віднесення органів прокуратури до системи органів законодав­чої влади.

Саме тому слід погодитись з думкою Ю. С. Шемшученко, який вважає, що зі зміс­ту Конституції України випливає, що проку­ратура не відноситься ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілки влади [12, с.257-258]. Така думка зустрічається серед інших науковців. Зокрема, В. М. Бесчастний зазначає, що особливе положень прокура­тури України в системі суб’єктів державної влади полягає, насамперед, у тому, що вона є централізованою структурою органів, пов’язаних спільними завданнями та функці­ями, що не належить до виконавчої або су­дової гілок влади [3, с.53]. Таким чином, ор­гани прокуратури не належать до жодної гілки влади, виступаючи самостійною оди­ницею у системі правоохоронних органів. Така самостійність є необхідною умовою на­лежного здійснень органами прокуратури правоохоронної функції.

При цьому, деякі науковці пропонують утворення нових гілок влади, які існують об’єктивно не будучи офіційно визнаними в конституційно-правових актах [13, с.8]. Про­те, автор не зазначає, про яку саме гілку вла­ди може йти мова. Крім того, слід вказати, що в системі державного апарату є й інші органи, які також не належать до жодної гіл­ки влади, зокрема, Національний банк Укра­їни. Цей орган має спеціальний статус, який характерний і для органів прокуратури. Тому відносити ці органи до штучно створеної гі­лки влади є недоцільним через різні завдання та мету їх діяльності.

Інші дослідники пропонують децентралі­зувати, розосередити прокурорську систему. Зокрема, М. М. Михеєнко зазначає, що необ­хідно створити дві підсистеми: загально - наглядову прокуратуру при парламенті, яка буде виконувати одну із функцій (контроль­ну) законодавчої влади, і прокуратуру при судах (судову прокуратуру), поклавши на неї функцію підтримання обвинувачення і по здійсненню нагляду по дотриманню законів органами дізнання і попереднього слідства та органами, що виконують вирок суду [14, с.195]. Однак, на нашу думку, такий захід може призвести до переходу важелів конт­ролю та керівництва органами прокуратури до раніше піднаглядних органів, що зведе наглядову функцію нанівець. Саме тому, не­обхідно зберегти організаційну цілісність та управлінську єдність системи органів проку­ратури України для забезпечення ефективно­го виконання покладених на них функцій.

Таким чином, органи прокуратури займа­ють у системі правоохоронних органів особ­ливе, незалежне та самостійне місце, що до­зволяє визначити їх як єдину систему державних органів зі спеціальним конститу­ційним та адміністративно-правовим стату­сом, який наділяє їх процесуальною незале­жністю для ефективного та неупередженого виконання покладених на них обов’язків, ос­новним функціональним призначенням яких є охорона та захист прав, свобод та інтересів людини та громадянина, утвердження режи­му законності та правопорядку в суспільстві та державі, та які підзвітні та підконтрольні виключно Президенту України, Верховній Раді України та громадянам України.

ЛІТЕРАТУРА

1. Закон України «Про прокуратуру» : від 05.11.1991 р., № 1789-ХІІ //ВВР України. - 1991. -№ 53. - Ст. 793.

2. Конституція України : від 28.06.1996 р., № 254к/96-ВР // ВВР України. - 1996. - №

ЗО. - Ст. 141.

3. Прокуратура України : навчальний по­сібник [для ВНЗ] / [Бесчастний В. М., Мичко М. І., Філов О. В. та ін.]. - К. : Знання, 2010.

446 с.

4. Концепція реформування кримінальної юстиції України // Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року «Про хід реформувань системи криміналь­ної юстиції та правоохоронних органів» : від

08.04.2008 р., № 311/2008 // Офіційний віс - ник України. - 2008. - № 27. - Ст. 838.

5. Погорілко В. Правова система України

Стан та перспективи розвитку / В. Погоріл­ко, М. Малишко // Віче. - 1993. - № 9. -

С. 21-34

6. Указ Президента України «Про за­тверджень Положення про Міністерство внутрішніх справ України» : від 06.04.2011 р., № 383/2011 // Офіційний вісник України. -2011. -№29. - Ст. 32.

7. Шумський П. В. Прокуратура України : навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів / Шумський П. В. - К. : Вентурі, 1998. - 336 с.

8. Адміністративне право України: осно­вні поняття : навчальний посібник / за заг. ред. докт. юрид. наук, проф. І. П. Голосніче - нка. - К. : ГАЛ, 2005. - 232 с.

9. Толочко О. Прокуратура як незалеж­ний орган у системі судової влади / О. Толо­чко // Вісник прокуратури. - 2006. - № 3. -

С.20-22.

10. Пінаєв А. О. Місце прокуратури в сис­темі органів влади на сучасному етапі розви­тку України / А. О. Пінаєв // Правова систе­ма України: теорія і практика. - Київ, 1993. -

С.428-430.

П. Мычко Н. И. Прокуратура Украины: роль и место в системе государственной вла­сти / Н. И. Мычко. - Донецк : Донеччина, 1999.-255 с.

12. Шемшученко Ю. С. Державотворення і правотворення в Україні : (досвід, пробле­ми, перспективи) / [Ю. С. Шемшученко,

О. В. Скрипнюк, І. О. Кресіна та ін.]. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2001.-653 с.

13. Косюта М. В. Проблеми та шляхи роз­витку прокуратури України в умовах побу­дови демократичної правової держави : ав- тореф. дис. на здобуття наук. ступ, докт юрид. наук : спец. 12.00.10 / М. В. Косюта ; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Муд­рого. - X., 2002. - 33 с.

14. Михеенко М. М. О необходимости преобразования прокуратуры / Михеенко М. М. // Проблеми розвитку кримінального процесу в Україні: вибрані твори. - К. : Юрі - нком Інтер. 1999. -С. 195.



Комзюк А. Т. Місце органів прокуратури України в сучасній системі гілок влади /А. Т. Комзюк// Форум права. — 2013. — № 2. — С. 230—234 [Електронний ресурс].

Визначено місце та значення органів прокуратури в сучасній системі правоохоронних органів та системі гілок влади. Зроблено висновок про необхідність збереження орга­нізаційної цілісності та управлінської єдності системи органів прокуратури України для забезпечень ефективного виконання покладених на них функцій.

Комзюк А. Т. Меспю органов прокуратуры Украины в современной системе ветвей власти

Определены место и значение органов прокуратуры в современной системе правоох­ранительных органов и системе ветвей власти. Сделан вывод о необходимости сохра - нень организационной целостности и управленческого единства системы органов прокуратуры Украины для обеспечения эффективного выполнения возложенных на них функций.

Komzyuk А. Т. Place Prosecutor’s Office of Ukraine in the Modern System of the Branches of Power

The place and importance of the prosecution in the present system of law enforcement per­sonnel, and branches are made. It was concluded about necessity of keeping organizational integrity and administrative unity of the Ukraine system of prosecuting authorities for ensur­ing the effective realization of their functions.