joomla
СПІВВІДНОШЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ВЛАДНИХ ОРГАНІВ ТА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РІВНОСТІ БЮДЖЕТНИХ ІНТЕРЕСІВ
Форум права

УДК 347.73(477)

В. Ю. ХОМУТИННІК, Національний уні­верситет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»

Ключові слова: бюджетні кошти, бюджетний інтерес, видатки бюджету, місцевий бюджет, повноваження органів влади, розпорядники бю­джетних коштів

Перерахування коштів із районних бю­джетів на видатки, які не передбачалися при затвердженні бюджету, можуть здійснюва­тись з дотриманням процедур внесення змін до Програми розвитку та реформування жи­тлово-комунального господарства та внесен­ня змін до рішень районної ради про бю­джет. При цьому треба враховувати декілька аспектів. По-перше, необхідно відмежовува­ти такі поняття як вільний залишок бюджет­них коштів та кошти, додатково одержані при виконанні бюджету. Так, відповідно до ст. 14-1 Бюджетного кодексу України вільний залишок бюджетних коштів становить різ­ницю між залишком коштів загального фон­ду бюджету та оборотною касовою готівкою на кінець бюджетного періоду. Такий зали­шок не підлягає вилученню й використову­ється на проведення видатків згідно з рішен­ням відповідної ради. Отже, вільний залишок бюджетних коштів утворюється саме на кі­нець бюджетного періоду. Згідно ст.78 Бю­джетного кодексу України, додатково одер­жані кошти при виконанні бюджету - це кошти, що надходять до відповідного бю­джету у процесі виконання певного бюджету понад тих сум, які встановлено у рішенні про місцевий бюджет [1].

Дослідженням зазначеної проблематики присвячені наукові праці таких вчених, як JI. B. Вакарюк, O. A. Кузьменко, М. П. Куче­рявенко, Д. К. Мітрофанова, 3.1. Перощук,

А. М. Чвалюк та інші. Проте, питання стосо­вно вільних бюджетних коштів та відповід­но, повноважень органів місцевого самовря­дування в цій галузі досліджені фрагментарно. Тому метою статті є аналіз норм чинного законодавства та судової практики із зазначеної проблеми.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» бюджет місцевого самоврядування (місцевий бю­джет) - це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забез­печень функцій та повноважень місцевого самоврядування; районний бюджет - це план утворення і використань фінансових ресур­сів, необхідних для забезпечень спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, виконань місце­вих програм, здійснення бюджетного вирів­нювання [2].

У Бюджетному кодексі України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. І ст.61) закріплено, що місцеві органи влади самостійно затверджують свої бюджети - доходи та видатки відповідно до напрямів витрачання бюджетних коштів. При цьому згідно із 4.4 ст.61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» са­мостійність місцевих бюджетів гарантується правом самостійно визначати напрями вико­ристання коштів місцевих бюджетів відпові­дно до закону. У 4.2 ст.64 вказаного Закону встановлено, що сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджа­ються коштами відповідних місцевих бю­джетів, визначають напрями їх використання [2].

У ст.65 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» закріплено, що до­ходи, додатково одержані в процесі вико­нання місцевих бюджетів, суми перевищення


Доходів над видатками, що утворилися в ре­зультаті збільшень надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підля­гають, крім випадків, передбачених законом. Рішення про використання таких коштів приймається відповідною радою. Викладене свідчить, що місцеві ради мають право само­стійно вирішувати питання стосовно викори­стань грошових коштів, які додатково оде­ржані при виконанні певного місцевого бюджету. Для цього необхідно внести відпо­відні зміни до рішення про місцевий бюджет.

Поряд із тим Бюджетним кодексом вста­новлені певні обмеження стосовно викорис­тання коштів, додатково одержаних при ви­конанні місцевого бюджету. Так, відповідно до ч.7 ст.78 Бюджетного кодексу України [1] рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку мі­сцевого фінансового органу про обсяг віль­ного залишку бюджетних коштів, перевико­нання чи недовиконання доходної частини загального фонду відповідного бюджету. Факт перевиконання доходної частини зага­льного фонду місцевого бюджету визнається за підсумками першого півріччя та наступ­них звітних періодів поточного бюджетного періоду на підставі офіційних висновків міс­цевого фінансового органу за умови переви­щення доходів загального фонду місцевого бюджету (без урахування міжбюджетних трансфертів), врахованих у розписі місцево­го бюджету на відповідний період, не менше ніж на 5 відсотків. Рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети можуть прийматися також з урахуванням положень ст.52 Кодексу (наприклад, відхилення оцінки прогнозу надходжень від затвердженого про­гнозу в рішенні місцевої ради), в разі необ­хідності перерозподілу бюджетних призна­чень між головними розпорядниками бюджетних коштів (за наявності відповідно­го обґрунтування) та у разі настання інших випадків, передбачених Кодексом.

Таким чином, місцева рада має право са­мостійно використовувати кошти, додатково отримані при виконанні місцевого бюджет­ного, що відбувається за наявності таких умов: перевиконання дохідної частини зага­льного фонду бюджету, тобто додаткового надходження грошових коштів до місцевого бюджету; факт перевиконань дохідної час­тини загального фонду місцевого бюджету вважається таким, коли доходи місцевого бюджету, враховані у розписі місцевого бю­джету (без урахування міжбюджетних тран­сфертів), за підсумками першого півріччя та наступних звітних періодів поточного бю­джетного року перевиконані не менше, ніж на 5 %; наявності офіційного висновку міс­цевого фінансового органу про перевико­нання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету; внесень відповідних змін до рішення про місцевий бюджет.

По-друге, одним з найважливіших прин­ципів бюджетної системи України, закріпле­них у ст.7 чинного Бюджетного кодексу України [1], є принцип цільового викорис­тання бюджетних кошів, який визначає, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Згідно з визначеннями, наведеними у п.9 ч. І ст.2 Бюджетного кодексу України [1], бю­джетним призначенням є повноваження, на­дані головному розпоряднику бюджетних коштів Бюджетним кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бю­джетні асигнувань. Зважаючи на це бюдже­тні призначення визначаються, зокрема, рі­шеннями про районний бюджет та рішеннями про внесення змін до районного бюджету, якими надаються повноваження розпорядникам бюджетних коштів викорис­товувати ці кошти на передбачені такими рішеннями цілі.

Принцип цільового використання коштів означає, що бюджетні кошти виділяються у розпорядження конкретних одержувачів із чітким визначенням направлення їх на фі - нансування конкретних цілей. Нецільове ви­користання бюджетних коштів, тобто витра­чання їх на цілі, що не відповідають бюдже­тним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішен­ням про місцевий бюджет, виділеним бю­джетним асигнуванням чи кошторису, є по­рушенням бюджетного законодавства України і підставою для притягнення до ди­сциплінарної, адміністративної чи криміна­льної відповідальності у порядку, визначе­ному законами України.

Відповідно до п.13 ч. І ст.2 Бюджетного кодексу України [1], видатки бюджету - це кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповід­ним бюджетом, за винятком коштів на пога­шення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. У ст.82 Бюджетного кодексу України визначено, що видатки на здійснення повноважень, що ви­конуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки на забезпечення конституцій­ного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом вида­тки, які не можуть бути передані на вико­нання Автономній Республіці Крим та міс­цевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на вико­нання Автономній Республіці Крим та міс­цевому самоврядуванню з метою забезпе­чення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов'яз­ків Автономної Республіки Крим та місцево­го самоврядувань, які мають місцевий ха­рактер та визначені законами України.

Відповідно до ч.2 ст.85 Бюджетного коде­ксу України [1], рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адмініст­рації, виконавчі органи відповідних рад, мі­ські, селищні, сільські голови (якщо відпові­дні виконавчі органи не створені) зобов’язані забезпечити здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 статті 82 цього Кодексу, з ві­дповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, ви­значеного статтями 88-91 цього Кодексу.

Статтею 91 Бюджетного кодексу України визначено перелік видатків місцевих бюдже­тів, що не враховуються при визначенні об­сягу міжбюджетних трансфертів. До таких видатків належать, зокрема, видатки на міс­цеві програми розвитку житлово - комунального господарства та благоустрою населених пунктів; інші програми, затвер­джені відповідною радою згідно із законом.

Питання затвердження програм соціаль­но-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових про­грам з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання відносяться до питань, які вирішуються ви­ключно на пленарних засіданнях районних чи обласних рад (ч. І ст.43 [2]).

У Законі України «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово - комунального господарства на 2009-2014 роки» від 24.06.2004 р. (додаток № 1 до За­гальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарст­ва на 2004-2010 роки) визначені, зокрема, основні завдання органів місцевого самовря­дування щодо реалізації цієї Програми, од­ним з яких є забезпечення беззбиткового фу­нкціонувань підприємств житлово - комунального господарства. Зважаючи на викладене, а також з урахуванням положень ч.2 ст.85 та ст.91 Бюджетного кодексу Укра­їни, видатки на районні програми розвитку житлово-комунального господарства, в тому числі дотації підприємствам житлово - комунального господарства, є видатками мі­сцевих (районних) бюджетів та не врахову­ються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Такі видатки не відносяться до видатків Державного бюджету України, оскільки вони не наведені у ст.87 Бюджетно­го кодексу України, де вказаний перелік ви­датків Державного бюджету України.

По-третє, відповідно до п. З ч. І ст.22 Бю­джетного кодексу України головними розпо­рядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, передбаченими місцевими бюджетами - ке­рівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністра­цій, виконавчих органів рад. При цьому го­ловні розпорядники коштів місцевих бюдже­тів визначаються рішенням про місцевий бюджет із дотриманням умов, визначених пунктами 2 і 3 частини 1 ст.22 Бюджетного кодексу України.

Таким чином, перерахувань головним розпорядником коштів з районного бюджету, яке здійснюється у відповідності з бюджет­ними призначеннями підприємствам житло­во-комунального господарства, якщо таке перерахування було передбачено змінами до Програми розвитку та реформування житло­во-комунального господарства району та змінами до районного бюджету на 2008 рік, відповідає вимогам чинного законодавства України. Видатки, передбачені місцевими програми розвитку житлово-комунального господарства належать до видатків відповід­ного місцевого бюджету.

Розподілення юридичних норм залежно від характеру обов’язковості приписів на ім­перативні та диспозитивні є принциповою засадою розмежувань приватного та публі­чного права. «Імперативні норми - такі, що не допускають свободи вирішення суб’єкта в застосуванні встановленого ними правила. В них одностайно визначається варіант поведі­нки суб’єкта у відповідних обставинах» [З, с.12]. Імперативні норми встановлюють чіткі категоричні веління, що виключають «... які - небудь відступи від сформульованого в них правила, не допускається заміна приписів цих норм іншими умовами поведінки за во - левиявленьм осіб, які приймають участь в їх застосуванні» [4, с.92]. Імперативні норми характеризуються одноваріантністю поведі­нки. Вони не залишають свободи обрання певних дій учасникам відносин, а чітко ви­значають як вони мають себе вести згідно з чітко визначеною вказівкою цієї норми.

Застосування імперативних норм в публі­чному праві не виключає в деяких випадках використання і диспозитивних за формою конструкцій. Достатньо згадати глосарій ст.14 Податкового кодексу України [5], який включає низку понять, запозичених із циві­льного законодавства або інших галузей за­конодавства (господарського, трудового), які регулюють відносини на диспозитивних за­садах. В той же час, на відміну від диспози­тивних норм приватного права, норми публі­чного права, надаючи певну можливість варіантності поведінки учасників (сплатити податок чи укласти договір податкового кре­диту; виконувати податковий обов’язок на загальному чи спеціальному режимі) не на­дають можливості виключно самостійно встановлювати обов’язкові правила поведін­ки. Надаючи можливість певної альтернати­ви, вони забезпечують реалізацію владного наказу публічного суб’єкту.

При аналізі судовими органами певних дій податкових органів стосовно зарахувань коштів платника в рахунок податкового бор­гу визнаються [6] неправомірною позиція податкового органу, який самовільно змінив призначення платежу і застосував пункт 7.7 статті 7 Закону України «Про порядок пога­шення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фон­дами» (черговість погашення податкового боргу) під час сплати податкових зо­бов’язань платником податку. Таким чином, підтверджено позицію Вищого адміністрати­вного суду України про неможливість засто­сувань зазначеної норми Закону шляхом самостійної зміни податковим органом приз - начення платежу, визначеного платником податків [7].

У постанові Верховного Суду України аналізується ситуація, коли податкові інспе­кції на підставі актів невиїзних документа­льних перевірок застосують до позивача штрафні санкції за порушень ним гранич­ного строку сплати узгодженого податкового зобов’язання по збору за забруднення навко­лишнього природного середовища з поси­ланням на підпункт 17.1.7 пункту 17.1 статті 17 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бю­джетами та державними цільовими фонда­ми». При цьому, всупереч вказівки про при­значення платежу, перераховані підприємством суми збору за забруднення навколишнього природного середовища, по­даткова інспекція зараховувала на погашен­ня податкового боргу за минулі періоди.

Для розрахунку суми штрафу податковий орган брав не дату сплати платником суми податкового боргу (як передбачено зазначе­ним вище підпунктом 17.1.7 пункту 17.1 статті 17 Закону України «Про порядок по­гашення зобов’язань платників податків пе­ред бюджетами та державними цільовими фондами»), а дату самостійного погашення цим органом зазначеного боргу за рахунок коштів, перерахованих платником за інший податковий період, та сум бюджетного відш­кодування. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди правильно виходили з того, що у податкового органу відсутнє право самос­тійно змінювати призначення платежу, ви­значеного платником податків при їх сплаті, зокрема, з метою погашення податкового боргу. Позивач, самостійно визначивши та перерахувавши суми збору за забруднення навколишнього природного середовища, ви­конав свої зобов’язання протягом граничних строків, що виключало застосування до ньо­го штрафних (фінансових) санкцій, передба­чених підпунктом 17.1.7 пункту 17.1 статті 17 зазначеного вище Закону. Слід зазначити, що існуюча певний час різна практика адмі­ністративних судів із цього питання була усунута Вищим адміністративним судом України шляхом надіслання судам інформа­ційного листа від 17.03.2009 року № 358/13/13-09, у якому була викладена право­ва позиція, аналогічна подальшій позиції Верховного Суду України [6].

Таким чином, необхідно зазначити, що на сьогодні чинне фінансове законодавство має ряд недоліків в тому числі щодо регулюван­ня повноважень владних органів та органів державної податкової служби. Наразі ми ба­чимо й те, що норми публічного права, на­даючи певну можливість варіантності пове­дінки учасників (щодо сплати податку або виконання податкового обов’язку) не нада­ють можливості виключно самостійно вста­новлювати обов’язкові правила поведінки.

ЛІТЕРАТУРА

1. Бюджетний кодекс України // ВВР України. - 2010. - № 50-51. - Ст. 572.

2. Закон України «Про місцеве самовря­дування в Україні» : від 21.05.1997 р., № 280/97-ВР // ВВР України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

3. Козлова Е. П., Кутафин О. Е. Конститу­ционное право России : учебник / Козлова Е. И., Кутафин О. Е. - М. : Юристь, 1995. - 480

4. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношение : учеб. пособ. / Лучин В. О.

М. : Закон и право, 1997. - 159 с.

5. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. // Голос України. - 2010. - № 229-230.

6. Постанова Верховного Суду України : від 01.12.2009 р.

7. Інформаційний лист Вищого адмініст­ративного суду України : від 20.07.2010 р., № 1112/11/13-10.

8. Закон України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бю­джетами та державними цільовими фонда­ми» : від 21.12.2000 р., № 2181-ІІІ // ВВР


України. - 2001. - № 10. - Ст. 44.

Хомутиннік В. Ю. Співвідношення повноважень владних органів та органів держав­ної податкової служби України щодо забезпечення рівності бюджетних інтересів /

В. Ю. Хомутиннік//Форум права. — 2013. — № 2. — С. 588—593 [Електроннийресурс].

Розглядаються особливості співвідношення таких понять як «вільний залишок бюдже­тних коштів» та «кошти, додатково одержані при виконанні бюджету». При цьому, акцентується увага на повноваженні місцевих рад самостійно вирішувати питань сто­совно використання грошових коштів, які додатково одержані при виконанні певного місцевого бюджету (розкривається принцип самостійності) і обов’язку використання бюджетних коштів лише на ті цілі, що визначені бюджетними призначеннями (прин­цип цільового використання бюджетних коштів).

Хомутынник В. Ю. Соотношение полномочий органов власти и органов государст­венной налоговой службы Украины по обеспечению равенства бюджетных интере-

Рассматриваются особенности соотношения таких понятий как «свободный остаток бюджетных средств» и «средства, дополнительно полученные при исполнении бюд­жета». При этом, акцентируется внимание на полномочии местных советов самостоя­тельно решать вопрос об использовании денежных средств, дополнительно получен­ные при исполнении определенного местного бюджета (раскрывается принцип самостоятельности) и обязанности использования бюджетных средств только на те цели, определенные бюджетными назначениями (принцип целевого использования бюджетных средств).

Khomutynnyk V. Y. Value Powers of Authorities and the State Tax Sendee of Ukraine on Eq­uity Budgetary Interests

The article examines the characteristics value of such concepts as «free balance the budget» and «money additionally obtained in the performance budget». At the same time, focuses on the powers of local councils to decide issues concerning the use of funds, which additionally obtained when performing a local budget (opens principle of autonomy) and the duty of the budget funds only for the purposes specified budget appropriations (principle intended use budget).