joomla
ПРАВОВИЙ СТАТУС СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ОСВІТНЬОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ В УКРАЇНІ
Форум права

УДК 342.9(477)

Х. В. СОЛНЦЕВА, Департамент науки і освіти Харківської обласної державної адмініст­рації

Ключові слова: адміністративно-правовий статус, органи управління освітою, освітня дія­льність, адміністративна юрисдикція

Визначення стану наукової розробленості тематики щодо адміністративно-правового статусу органів управління освітньою діяль­ністю вимагає висвітлення суті певного кола питань. В першу чергу, доцільно розглянути наступні: систему органів виконавчої влади, систему органів управління освітньою діяль­ністю як складової органів виконавчої влади, їх адміністративно-правовий статус.

Юридична наукова література насичена на­дбаннями вітчизняних вчених щодо проблем виконавчої влади та державного управління:

В. Б. Авер’янова, О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяка,

A. C. Васильєва, І. П. Голосніченка, Є. В. Додіна, В. М. Кампо, В. В. Копейчикова, Є. Б. Кубка, Б. П. Курашвілі, Б. М. Лазарєва, Д. В. Мандичева, О. Ф. Опришка, М. І. Піско - тіна, В. Ф. Сіренка, О. В. Сурилова, Г. Й. Ткач,

B. В. Цвєткова, В. М. Шаповала, Ю. С. Шем- шученка, Л. П. Юзікова та ін., разом із тим адміністративно-правовий статус органів управління освітньою діяльністю у комплексі порушених питань ще не розглядався, що і є метою статті.

Сьогодення потребує такої організації ви­конавчої влади, яка забезпечувала б істотне підвищення дієвості та ефективності держав­ного управління. Насамперед, у сферах, що потребують державного врегулювання суспі­льних відносин.

Концепція адміністративної реформи в Украї­ні визначає виконавчу владу як одну з трьох гілок влади, яка відповідно до конституцій­ного принципу поділу державної влади пок­ликана розробляти і втілювати в державну по­літику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, на­самперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою та судовою вла­дою вона користується певною самостійністю. Тобто, головним, що характеризує виконавчу владу, є фактор врегулювання та управління певними соціальними процесами, направлення їх реалізації в межі законодавчого ареалу.

Говорячи про функціонування виконавчої влади в сучасних умовах, слід розглядати її і як специфічну державну діяльність організаційно - правового характеру. Тобто, сам характер ви­конавчої влади, що зумовлений об’єктивним її призначенням, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. А тому виявлення зв’язку між функ­ціями виконання законів та державного управ­ління є однією з вихідних передумов правиль­ного розуміння суті виконавчої влади [1, с. 15].

Проте, буде необгрунтований висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше автоно­мне існування виконавчої влади щодо інших гілок влади. Адже державна влада, як здат­ність держави приймати обов’язкові рішення та домагатися їх виконання - явище цілісне. Поділяється не сама влада, а функціонально- структурний механізм її здійснення [2, с.45].

Зрозуміло, що між різними гілками влади існують багаточисельні і сутнісні зв’язки. Не існує чітко зафіксованого реального поділу державної влади, а поділяється лише функці­онально-структурний механізм її здійснення. Теоретичний ж принцип розподілу влад зна­ходить свою реалізацію у здійсненні держав­ної влади певними видами державних орга­нів. Мж цими органами повноваження розподілені таким чином, що вони є самос­тійними (а не автономними) у реалізації своєї компетенції і взаємодіють між собою за до­помогою певних важелів взаємозв’язку.

Слід почати з найголовнішої ознаки систе­много бачення виконавчої влади, а саме - з багатозначності системних оцінок. Так, з од­ного боку, виконавча влада входить як скла­


Дова частина у більш загальне системне утво­рення (так звану мегасистему), яким в цілому виступає держава, точніше державний апарат (механізм). При цьому виконавча гілка влади є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні усіх основних завдань і фу­нкцій держави.

З іншого боку, система виконавчої влади включає в себе більш прості складові части­ни, які також є самостійними системами (у відношенні до виконавчої влади в цілому - підсистемами). Останні у свою чергу склада­ються із ще менших систем, ще більш прос­тих і та ін. [3].

При цьому максимальну межу членувань системи характеризує поняття «елемент». Щодо апарату управління у ролі елементу ви­ступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне завдяки тому виконавча влада визначається саме як система відповідних державних органів.

Концепція адміністративної реформи пе­редбачає реформування законодавства про органи виконавчої влади у напрямах правово­го регулювання принципових засад функціо­нувань системи виконавчої влади та органі­зації правового статусу окремих органів виконавчої влади [4].

Сукупність зазначених органів, наділених компетенцією у галузі державного управління, утворює систему органів виконавчої влади.

Таким чином, до системи органів управ­ління освітньою діяльністю, слід віднести: Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади, центральні органи вико­навчої влади, місцеві органів виконавчої вла­ди та органи місцевого самоврядування в час­тині делегованих державою їм повноважень.

Юрисдикція Кабінету Міністрів України взагалі і в сфері освіти, зокрема, сформульо­вана в Конституції України [5] та Законі України «Про Кабінет міністрів України» (ст.2) і визначається як «вжиття заходів щодо забезпечень прав і свобод людини і грома­дянина..., забезпечень проведення держав­ної політики у сфері... освіти, науки і культу­ри..., розроблень і виконань загальнодер­жавних програм наукового, соціального, культурного розвитку... тощо» [6].

Адміністративна юрисдикція центральних органів виконавчої влади в сфері освіти ви­значається багатьма нормативно-правовими актами, основними з яких є: Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» [7], Положень «Про Міністерство освіти і науки України» затверджене Указом Прези­дента України №240/2013 від 25.04.2013 р. (далі - МОН України) [8], Положення «Про Державну інспекцію навчальних закладів України», затверджене Указом Президента України від 08.04.2011 р. № 438 (далі - ДІНЗ України) [9], Положення «Про Державну службу інтелектуальної власності України», затверджене Указом Президента України від

08.04.2011 р. № 436/2011 (далі - Державна служба) [10], Положень «Про Державне аге­нтство з питань науки, інновацій та інформа­тизації України, затверджене Указом Прези­дента України від 08.04.2011 р. № 437/2011 (далі - Держінформнауки України) [11] та ві­домчі нормативно-правові акти МОН України.

Державна інспекція навчальних закладів України, Державна служба інтелектуальної власності України, Державне агентство з пи­тань науки, інновацій та інформатизації Укра­їни є центральними органами виконавчої вла­ди, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра освіти і науки України.

Юрисдикція місцевих освітніх установ пе­редбачена Законом України «Про місцеві державні адміністрації» [12], Положеньми про департаменти науки і освіти місцеві дер­жавні адміністрації, наказами та листами МОН України, які також визначають їх адмі­ністративно-правовий статус.

На наш погляд, детальніше слід розглянути правовий статус Міністерства освіти і науки України як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і коор­динується Кабінетом Міністрів У країни.

Міносвіти і науки України входить до сис­теми органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів вико­навчої влади із забезпечення формування та реалізації державної політики у сферах освіти і науки, інтелектуальної власності, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, інформатизації, формування і використання національних електронних інформаційних ресурсів, створення умов для розвитку інфо­рмаційного суспільства, а також у сфері здій­снення державного нагляду (контролю) за ді­яльністю навчальних закладів незалежно від їх підпорядкування і форми власності [8].

Орган, як структурна одиниця системи, має складну внутрішню будову, до якої нале­жать структурні підрозділи апаратного приз­начення, що не мають владних повноважень, іноді самостійні органи (конструкції органа в органі), склад службовців державної служби [ІЗ, с.70].

На наш погляд, адміністративно-правовий статус Міністерства освіти і науки України - це складна правова конструкція, що включає в себе систему закріплених у нормативно - правових актах прав, обов’язків та відповіда­льності, відповідно до яких вказаний орган влади формує свою діяльність.

І. Л. Бачило виокремлює основні параметри, з врахуванням яких повинно здійснюватись узгодження правового статусу всіх державних органів, а саме: встановлення призначення ор­гану та його місця в системі органів виконав­чої влади; легітимація цілі утворення органу, визначення сфери його відання та діяльності; формулювання його завдань і функцій; вста­новлення повноважень (прав і обов’язків) по здійсненню визначених завдань та функцій в певній галузі чи сфері його відання; наділення його правом приймати відповідні правові ак­ти; введення органу, його керівника та інших посадових осіб в систему відповідальності за порушення законності в діяльності органу; встановлення порядку формування його стру­ктури, штатів; фінансування, порядку ліквіда­ції; встановлення порядку прийняття, реаліза­ції і контролю за виконанням його рішень; інформаційне забезпечення органу виконавчої влади та його підрозділів [ІЗ, с. 147—148].

Питання про правовий статус органів управління освітньою діяльністю цікаве тим, що сам термін «правовий статус» в науковій юридичній літературі визначається неодно­значно. В загальних працях під правовим ста­тусом державного органу найчастіше розумі­ють певну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань. Однак, бачиться, що таке ви­значення не охоплює частини питань органі­зації і діяльності державних органів, які ви­значають їх правовий стан або статус.

При з’ясуванні питання щодо структури правового статусу взагалі, і МОН України, зокрема, слід звернути увагу на позицію

О. П. Альохіна, який зазначає, що складовими частинами правового статусу органу держави є чотири елементи: цільовий блок; компетен­ція; організаційний блок елементів; відпові­дальність [14, с.106]. В цільовий блок вклю­чено такі категорії як «мета», «завдання», «функції». Таким чином, беручи за підґрунтя позицію О. П. Альохіна, ми повинні розгляну­ти такі категорії як «мета», «завдання», «фун­кції» органів управління освітньою діяльністю.

Функції органу, як складових частин змісту його діяльності, відображено у встановлених для органу задачах по забезпеченню життєво важливих потреб керованого об’єкту і здійс­нюються структурними підрозділами (і поса­довими особами) органу, шляхом реалізації покладених на них повноважень [15, с.64].

Тобто, функції МОН України - це основні взаємопов’язані напрямки діяльності, які реа­лізуються як органом в цілому, так і його окремими структурними підрозділами, поса­довими особами для виконання загальної ме­ти: реалізації державної політики у сфері освіти і науки.

Основними завданнями Міністерства осві­ти і науки України є: узагальнення практики застосування законодавства з питань, що на­лежать до його компетенції, розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодав­чих та підзаконних актів; здійснення норма - тивно-правове регулювання у сферах освіти і науки, інтелектуальної власності, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, інформатизації, формувань і використань національних електронних інформаційних ресурсів, створень умов для розвитку інфо­рмаційного суспільства, а також у сфері дер­жавного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів незалежно від їх підпо­рядкування і форми власності; забезпечень інтеграції вітчизняних освіти і науки, інших сфер, віднесених до компетенції МОН Украї­ни, із неухильним дотриманьм принципів збережень і захисту національних інтересів і інші [8].

Характеризуючи компетенцію органу дер­жави, можна стверджувати що вона, по своїй суті, є правовим засобом суспільного розпо­ділу праці щодо управлінь державою і сус­пільством. Наділення МОН України компете­нцією є однією з передумов ефективності використання можливостей держави в сфері освіти. Чим конкретніше визначена компете­нція органу, тим складніше працює апарат, ефективніше використовуються правові, ор­ганізаційні і інші засоби для вирішення задач освітньої діяльності.

Обґрунтованою, на наш погляд, є позиція, що компетенція органу включає в себе - по - перше, «предмети відань» (суспільні відно­сини), по-друге, «права та обов’язки» або «владні повноважень» органу [16, с.23, 26].

Повноваження МОН України - це пряме вираження державного владування. В науко­вій юридичній літературі повноваження ви­значались як те, що можна зробити, які заходи можна використовувати [17, с.43], як юриди­чний засіб за допомогою якого реалізуються функції. О. М. Солоненко зазначає, що в за­конодавстві досить часто вживають термін «повноваження» замість термінів «права» і «обов’язки», розуміючи права як категорію, що дає можливість вибору під час розв’я­зання конкретного питання, а обов’язки на­впаки, як такі, що жорстко регламентують дії [18, с.127].

Наступним складовим елементом правово­го статусу МОН України є організаційний блок. До нього відносяться положення, які визначають порядок утворень і структуру органу, порядок встановлення посади, а та­кож порядок призначень до складу органу і заміщення відповідної посади. Оскільки по­садові особи МОН України є представниками виконавчої влади, то всі організаційні елеме­нти їх правового статусу закріплені у поло - женьх про відповідні служби [14, с. 111].

Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та По­ложення про Міністерство освіти і науки України «МОН України є юридичною особою публічного права, має печатку із зображеньм Державного Герба України та своїм наймену - ваньм, власні бланки, рахунки в органах Державної казначейської служби України».

Міністерство набуває статусу юридичної особи з дати внесень до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про його державну реєст­рацію як юридичної особи. Гранична чисель­ність працівників МОН України затверджу­ється Кабінетом Міністрів України.

МОН України очолює Міністр, який приз­начається на посаду за поданням Прем’єр - міністра України і звільняється з посади Пре­зидентом України.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції МОН України, обго­ворень найважливіших напрямів його діяль­ності в МОН України може утворюватися ко­легія. Міністр організовує роботу колегії МОН України і головує на її засіданнях, за­тверджує кількісний та персональний її склад, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і положення про них. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видань ві­дповідного наказу МОН України. Структура апарату МОН України затверджується Мініс­тром [8].

Відповідальність є невід’ємною частиною правового статусу МОН України, посадові особи якої зобов’язані нести юридичну відпо­відальність у випадку порушення законності, прав особи в процесі здійснень функцій ор­гану [19, с.70]. Відповідно до чинного зако­нодавства України, МОН України, його поса­дові особи зобов’язані діяти тільки на основі, в межах повноважень і засобом, які передба­чені Конституцією і законами України. Стат­тя 56 Конституції України передбачає, що кожен має право на відшкодування за раху­нок держави чи органів місцевого самовряду­вання матеріальної та моральної шкоди, за­вданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень [5].

Викладені загальнотеоретичні положення правового статусу дозволяють зробити низку важливих висновків стосовно суті й особли­востей правового статусу органів управління освітньою діяльністю. І. В основі правового статусу органів управління освітньою діяль­ністю є їх фактичне становище, необхідне для досягнення цілей та виконання завдань у сфе­рі високоякісної професійної підготовки фа­хівців. Право лише закріплює це становище, вводить його у легальні, нормативно-правові рамки. Реальний стан даних закладів освіти у забезпеченні змісту процесу управління та правовий статус співвідносяться як зміст і форма. 2. Правовий статус органів управління освітньою діяльністю - це комплексна, інтег­раційна категорія, що відображає взаємовід­носини держави, органів системи освіти та учасників навчально-виховного процесу.

З. Правовий статус органів управління освіт­ньою діяльністю має широкий й вузький ви­міри. У широкому розумінні до нього необ­хідно включити наступні елементні складові: правові норми, що встановлюють даний ста­тус; спеціальну правосуб’єктність; основні права і обов’язки; юридичну відповідаль­ність; гарантії реалізації прав та виконання обов’язків; правові принципи регулювання даної групи суспільних відносин; правовідно­сини у цій сфері. У вузькому розумінні кате­горія «правовий статус органів управління освітньою діяльністю» характеризує обсяг прав і обов’язків, які визначені у нормативно - правових актах.

ЛІТЕРАТУРА

1. Коваленко А. А. Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня докт. політ, наук : спец. 23.00.02 «Політичні інститути та проце­си» / Коваленко Анатолій Андрійович. - К,

2003. -38 с.

2. Полячко А. Проблеми правового забез­печення адміністративної реформи в Україні / А. Полячко // Право України. - 2002. - № 12. -

С. 43-50.

3. Авер’янов В. Б. Органи виконавчої вла­ди в Україні / В. Б. Авер’янов. - К. : Ін Юре,

1997. - 48 с. - (Б-чка «Нова Конституція України»),

4. Пасенюк О. Реформування адміністра­тивного права - важливий напрям правової політики / О. Пасенюк // Право України. -

1998. -№ 7. - С. 3-6.

5. Конституція України : від 28.06.1996 р. // ВВР України. - 1996. -№о 30. - Ст. 141.

6. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» : від 07.10.2010 p., № 2591-VI [Еле­ктронний ресурс]. - Режим доступу: Http://zakon4.rada. gov. ua/laws/show/2591-17.

7. Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» : від 17.03.2011 р. // ВВР України. - 2011. - № 38. - Ст. 385.

8. Указ Президента України «Про Мініс­терство освіти і науки України» від 25.04.2013 p., № 240/2013 [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу: Http://www. mon. gov. ua/ua//about-ministry/provisions.

9. Указ Президента України «Про Держа­вну інспекцію навчальних закладів України» : від 08.04.2011 p., № 438/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://zakon4.rada. gov. ua/laws/show/438/2011.

10. Указ Президента України «Про Дер­жавну службу інтелектуальної власності України» : від 08.04.2011 p., № 436/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://www. president. gov. ua/documents/13415. html.

11. Указ Президента України «Про Дер­жавне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України» : від 08.04.2011 p., № 437/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // zakon4. rada, gov. ua/laws/ show/ 437/2011.

12. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» : від 09.04.1999 p., № 586-XIV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://zakon4.rada. gov. ua/laws/show/586-14.

13. ХаманеваН. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, пробле­мы и перспективы развития : К 80-летию Ин­ститута государства и права РАН / [Автоно­мов А. С., Бачило И. Л., Бондаренко А. А. и др.] ; отв. ред. Хаманева Н. Ю. - М. : Новая Правовая культура, 2004. - 568 с.

14. Алехин А. П. Административная ответст­венность за правонарушения на транспорте /

А. П. Алехин. - М. : Юрид. лит., 1967. - 112 с.

15. Коваль Л. В. Административно-деликт­ное отношение / Л. В. Коваль. - Киев : Вища школа, 1979. - 230 с.

16. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник : в 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. - М. : БЕК, 1996. - Т.2.-448 с.

17. БитякЮ. П. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна від­повідальність : конспекти лекцій / Ю. П. Би - тяк, В. В. Зуй, А. Т. Комзюк. - X. : Укр. юрид. акад., 1994. -44 с.

18. Солоненко О. М. Теоретико-правова конструкція категорії «компетенція місцевого самоврядувань» : монографія / О. М. Соло­ненко. - К, 2001. - 134 с.

19. Алексееве. С. Общая теория права : учебник : в 2 т. / С. С. Алексеев. - М. : Юрид. лит., 1982.-Т. 2.-486 с.



Солнцева X В. Правовий статус системи управління освітньою діяльністю в Україні / X. В. Солнцева // Форум права. — 2013. — № 3. — С. 609—614 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Http://nbuv. gov. ші/j-pdf/FPindex. htm_2013_3_l 00.pdf

Розглянуто проблемні питання визначення адміністративно-правового статусу органів управління освітньою діяльністю України. Проаналізовано їх систему та адміністрати­вну юрисдикцію. Викладені загальнотеоретичні положення правового статусу, які до­зволили зробити низку висновків стосовно суті й особливостей правового статусу ор­ганів управління освітньою діяльністю.

Солнцева К. В. Правовой статус системы управления образовательной деятельнос­тью в Украине

Рассмотрены проблемные вопросы определения административно-правового статуса органов управления образовательной деятельностью Украины. Проанализировано их систему и административную юрисдикцию. Изложены общетеоретические положения правового статуса, которые позволили сделать ряд выводов касательно сути и особен­ностей правового статуса органов управления образовательной деятельностью.

Solnceva К. V. Legal Status of Control System by Education in Ukraine

The problem questions of determination of administrative legal status of organs of man­agement formation of Ukraine are considered. Their system and administrative jurisdiction is analyzed. General theoretic positions of legal status, which allowed doing the row of conclusions concerning essence and features of legal status of organs of management education, are expounded.