joomla
ПИТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЧЛЕНІВ КОЛЕГІАЛЬНИХ ОРГАНІВ ЗА ПОРУШЕННЯ АТИКОРУПЦІЙНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Форум права

УДК 342.9

О. Л. МАЛІН, Одеський державний універ­ситет внутрішніх справ

Ключові слова: адміністративне правопорушен­ня, корупція, колегіальний орган, рішення

За порушення прав і свобод людини, що пов’язані з виконанням своїх обов’язків, або діяльність всупереч або на шкоду державним інтересам, державні службовці та службовці місцевого самоврядування підлягають різ­ним видам юридичної відповідальності. Особливе місце серед них має відповідаль­ність за вчинення корупційних адміністрати­вних правопорушень колегіальними органа­ми.

Виявляючи корупційне правопорушення, посадові особи правоохоронних органів та суду часто зіштовхуються з проблемою не вірної кваліфікації правопорушення при ви­значенні суб’єкта корупційного діяння. Так, відповідно до п.4 ст.6 Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні», за неправомірне надання переваги фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням норматив­но-правових актів та прийняттям рішень, за­твердженням (погодженням) висновків, зок­рема, членами колегіальних органів. У результаті виникають питання з доказуван­ням вини осіб, які вчинили протиправне ді­яння. Наслідком цього є порушення прав особи, що веде до неправомірних притягнень до адміністративної відповідальності, та мо­жливості уникнення від відповідальності осіб, які порушили встановлені законодавст­вом спеціальні обмеження.

Не можна сказати, що проблематика пра - возастосовні функції держави та правоохо­ронної діяльності залишалася поза увагою вчених, про що свідчать наукові публікації

B. Б. Авер’янова, О. М. Бандурки, Д. М. Бахра - ха, А. М. Волощука, С. В. Ківалова,

C. О. Кузніченка, М. І. Мельника, Ю. І. Русна - ка, О. Ф. Скакун, Є. Л. Стрельцова, В. Я. Та - ція, Ю. М. Тодики, М. І. Хавронюка, Ю. С. Шемшученка, В. Ю. Шильника, але не слід стверджувати й того, що вона знайшла своє остаточне вирішення - проблема зали­шається і потребує радикального вирішення. Тому метою статті є визначення концептуа­льних шляхів вирішення проблем притяг­нення до відповідальності за вчинення кору­пційних адміністративних правопорушень колегіальними органами.

Відсутність єдиної загальнодержавної ан - тикорупційної політики в Україні є однією з причин неефективного реагування держави та суспільства на загрозу корупції, рівень якої зростав протягом останніх років. Про­блему передбачається розв’язати шляхом об’єднання зусиль центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, науково-дослідних установ та громадських (неурядових) організацій, спрямованих на реалізацію пріоритетних на­прямів антикорупційної політики, що визна­чені Національною антикорупційною страте­гією на 2011-2015 роки [1].

На сучасному етапі розвитку української правової науки дослідження інституту адмі­ністративної відповідальності за вчинення правопорушень пов’язаних з корупцією, з’ясування його суті, місця та ролі, як в сис­темі адміністративного права, так і серед ін­ших галузей права набуває особливого зна­чення, оскільки це пов’язано з необхідністю реформування антикорупційного законодав­ства відповідно до міжнародних стандартів та ефективним застосуванням антикорупцій­ного законодавства органами державної вла­ди і органами місцевого самоврядування. «Не можна модернізувати державу, не борю­чись із корупцією та не стараючись поверну­ти авторитет права», - сказав в інтерв’ю польським засобам масової інформації Пре­зидент України В. Ф. Янукович [2].

Як бачимо, проблема корупції - одна з найбільш обговорюваних проблем української та зарубіжної політико-правової практики, тому суспільний інтерес до неї є постійним. За минулий рік в Україні у сфері протидії корупції зроблено досить багато -

07.04.2011 р. Верховна Рада України прий­няла Закони України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні»

[3] та «Про внесень змін до деяких законо­давчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення» [4], які набули чинності з 01.07.2011 р. Крім того, Прези­дент України Указом від 21.10.2011 р. схва­лив Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки [1], у відповідності до якої, Постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2011 р. № 1240 «Про за­тверджень Державної програми щодо запобігань і протидії корупції на 2011-2015 роки» впроваджується реалізація механізму зменшення рівня корупції в Україні [5].

Активізація антикорупційної діяльності в Україні виявляє практичних низку проблем та юридичних колізій. Одна з них, а саме проблема притягнення до адміністративної відповідальності членів колегіальних орга­нів, на нашу думу, є вартою наукового аналі­зу у різних площинах.

Характеристика державного органу гене­тично пов’язана із розвитком історії держави і права. Вже у перших основних законах бу­ли встановлені основи функціонування дер­жавного механізму та його найважливіших складових.

До одних із перших джерел юридичної ві­дповідальності колегіальних органів під час виконання ними владних функцій можна ві­дносити Указ Петра І «Про владу і відпові­дальність Сенату» від 02.03.1711 р. [6, с.203].

Практика правозастосувань минулих ро­ків в галузі боротьби з корупційними діян­нями також ставила питання щодо проблем адміністративної відповідальності членів ко­легіальних органів, які в складі цього органу вчинили корупційне діяння. Так, за Законом України «Про боротьбу з корупцією», який сьогодні втратив чинність, відповідно до пу­нкту «г» ч. З ст.5, визначалось як порушення заборон надавати незаконні переваги фізич­ним або юридичним особам під час підгото­вки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень [7]. Аз липня 2011 р., у відповід­ності до п.4 ст.6 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні», визначені як порушень обмежень неправо­мірно надавати перевагу фізичним або юри­дичним особам у зв’язку з підготовкою про­ектів, виданьм нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (пого­дженням) висновків. Як бачимо, правове ре­гулювання в сфері зазначених відносин дещо розширено, що викликає потребу пошуку нових механізмів притягнення членів колегі­альних органів до відповідальності за вчи­нення корупційних адміністративних право­порушень.

Адміністративна відповідальність особи - члена колегіального органу за вчинення про­типравного діяння (неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) ви­сновків), як і інші види юридичної відпові­дальності, виконує певні, притаманні їй фун­кцій, має відповідну мету та специфічні ознаки.

В адміністративній науці можна знайти приклади дослідження природи адміністра­тивної відповідальності колективних суб’єктів. Наприклад, Д. М. Бахрах поділяє адміністративні норми права на три групи, які встановлюють адміністративну відпові­дальність:

- тільки індивідуальних суб’єктів (фізич­них осіб);

- індивідуальних і колективних суб’єктів;

- тільки колективних суб’єктів [8, с.344].

На думку вченого, третю групу норм слід

Розглядати виключно як таких, що застосо­вуються до юридичних осіб. Застосування адміністративної відповідальності до колегі­альних утворень виходячи з ототожнення понять «колективні» і «колегіальні» суб’єкти, було би помилковим. На нашу ду­мку, формулювання поняття «відповідаль­ність колективних суб’єктів» виникло в нау­ковому обороті на початку становлень новітніх економічних відносин, започаткова­ного демократичними перетвореннями в державах колишнього СРСР, і створенням соціальних умов розвитку інституту юриди­чної особи.

Так, Г. Н. Чеботарьов справедливо ствер­джує, що протиправний результат колегіаль­них рішень, утрудняє встановлення вини конкретних осіб [9]. Розділяючи його думку, Л. А. Морозова вважає про необхідність для колегіальних суб’єктів законодавчо закріпи­ти відповідальність незалежно від суб’єктивного відношень до діянь, оскіль­ки незаконне рішень, як правило торкається інтересів більшості населення [10].

Для того, щоб за Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» ви­знати дії (бездіяльність) протиправними і вважати їх складовими об’єктивної сторони правопорушень, за що передбачена адмініс­тративна відповідальність, необхідно також, щоб цими діями були порушені суб’єктивні права фізичних чи юридичних осіб.

Залежно від порушених норм одна й та ж дія може бути протиправною через процеду­рні особливості діяльності колегіального ор­гану, наприклад: відсутність кворуму під час засідань колегіального органу, чи недотри­мання (в окремих випадках) необхідної про­цедури оприлюднення проектів рішень тощо. Та ж дія може бути незаконною протиправ­ною через особливості матеріальних норм права, наприклад: відсутність підстав (ви­значених нормами права) для прийьття рі­шення. В обох випадках прийняте рішення з позиції закону є протиправним. Однак для цього необхідна наявність наступних чинни­ків - мета одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки або пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб та надання незаконної перевага для себе чи іншій особі.

Коментуючи главу 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення,

В. В. Галунько, 0.0. Онищук та О. М. Єщук зазначають, що корупційні діяння вважають­ся закінченими з моменту порушення спеці­альних обмежень і відповідальність за них настає незалежно від одержання особою ма­теріальних та нематеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг [11] Однак із таким твердженням погодитись не можна. Диспо­зиція частини 1 статті 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні» містить заборону щодо викорис­тань службових повноважень (у тому числі неправомірно надавати перевагу фізичним або юридичним особам у зв’язку з підготов­кою проектів, виданням нормативно- правових актів та прийняттям рішень, за­твердженням (погодженням) висновків) з метою одержання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки або пропо­зиції такої вигоди для себе чи інших осіб. Таким чином, наявність корупційної мети (вигоди) повинна бут обов’язковою складо­вою суб’єктивної сторони складу правопо­рушень, оскільки є її кваліфікуючою озна­кою.

Пошуки нової правової моделі притягнен­ня до відповідальності посадових осіб, що в складі колегіального органу порушили забо­ронені законом обмеження при підготовці проектів, виданні нормативно-правових актів та прийьтті рішень, затвердженні (пого­дженні) висновків, в публічно-правовому порядку, як зазначає В. Б. Авер’янов, гово­рить цілий ряд факторів:

По-перше, правопорушень пов’язане з корупцією, вчинене групою осіб в складі державного колегіального органу, приводить до непомірно більшої суспільної шкоди в порівнянні зі шкодою, яку може заподіяти одна посадова особа.

По-друге, суспільна шкода посилюється можливим організованим підходом що приз­водить до порушення прав і свобод особи.

По-третє, специфіка (особливості діяльно­сті) колегіальності (колегіального органу) дозволяє перекладати відповідальність за ді­яння з одних осіб на інших [12, с.542-569].

Парадокс ситуації полягає в тому, що при колегіальній системі прийняття нормативно - правових актів чи управлінських рішень важко визначити суб’єкта, який нестиме від­повідальність за незаконність прийнятих цих актів чи рішень, і неможливо коли по проце­дурі такі рішення приймаються шляхом тає­много голосування.

Проблему встановлення осіб і притягнен­ня їх до юридичної відповідальності за при­йняття протиправних рішень колегіальними органами (на прикладі муніципальних коле­гіальних утворень в Російській Федерації) висвітлює С. Г. Соловйов. На його думку, ко­легіальний орган не може бути суб’єктом на який може бути покладена кримінально - правова чи адміністративно-правова відпові­дальність за наслідки незаконного правового акту чи за невиконання рішення судового органу, так як у відповідності з діючим як кримінально-правовим, так і адміністратив­но-правовим законодавством можлива тільки відповідальність конкретної фізичної чи по­садової особи, а механізм відповідальності колегіального (муніципального) органу за прийняті рішення не передбачений [13].

Таким чином, відповідальність посадових осіб членів колегіальних органів публічної влади за надання незаконних переваг, у зв’язку з підготовкою проектів, виданням нормативно-правових актів та прийняттям рішень, затвердженням (погодженням) ви­сновків, є одним із елементів зворотного зв’язку між ними та фізичними чи юридич­ними особами у правовідносинах, пов’язаних із реалізацією прав, свобод та законних інте­ресів суб’єктів цих суспільних відносин.

Отже, ми бачимо, що врегулюванню про­блем адміністративної відповідальності членів колегіальних органів (наділених публічними повноваженнями) на сьогодні не приділено достатньої уваги. Хоча сьогодні важливим чинником стала активізація тенденцій реформування інституту адміністративної відповідальності в державі загалом та вдосконаленням антикорупційної адміністративно-деліктної практики зокрема, що викликає потребу пошуку нових механізмів притягнення членів колегіальних органів осіб до юридичної відповідальності за вчинення корупційних адміністративних правопорушень в межах діяльності органу, членами якого вони являються.

Вважаємо, що чітке визначення статусу приватних осіб у відносинах із органами пу­блічної адміністрації шляхом справедливого правового регулювання адміністративної процедури з підготовки проектів, видання нормативно-правових актів та прийняття рі­шень, затвердження (погодженням) виснов­ків, впровадження їх нових організаційних форм та стандартів якості здійснення адміні­стративних процедур, удосконалення механі­зму правового захисту приватних осіб у від­носинах з публічною адміністрацією є концептуальними напрямками вирішення зазначених питань.

ЛІТЕРАТУРА

1. Указ Президента України «Про націо­нальну антикорупційну стратегію на 2011— 2015 роки» : від 11.10.2011 p., № 1001/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://zakonl. rada. gov. ua/laws/show/1001/2011

2. ТСН-новини. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://tsn. ua/ukrayina/yanukovich-pro- korupciyu-v-ukrayini-kogo-spiymayut-toy - bude-siditi. html.

3. Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції в Україні» від

07.04.2011 p., № 3206-VI [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу: http: // zakon 1. rada. gov. ua/laws/ show/3206-173.

4. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповіда­льності за корупційні правопорушення» : від

07.04.2011 p., № 3206-VI [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу:

Http: // zakon3. rada. gov. ua/laws/ show/3207-17.

5. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної програми що­до запобігань і протидії корупції на 2011 — 2015 роки» : від 28.10.2011 p., № 1240 [Елек­тронний ресурс]. - Режим доступу: http ://zakon2. rada, gov. ua/laws/ show/1240-

2011-%D0%BF.

6. Брикнер А. Г. История Петра Великого : в 2 т. Т. 2 / А. Г. Брикнер. - М. : Терра, 1996.-368 с.

7. Закон України «Про боротьбу з коруп­цією» : від 05.10.1995 p., № 356/95-ВР [Еле­ктронний ресурс]. - Режим доступу: http: // zakon2. rada, gov. ua/laws/ show/356/95- %D0%B2%D1%80.

8. Бахрах Д. H. Административное право : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Изд-во БЕК, 1996.-355 с.

9. Чеботарев Г. Н. Соотношение консти­туционно-правовой и муниципально­правовой ответственности в системе местно­го самоуправления / Г. Н. Чеботарев // Рос­сийский юридический журнал. - 2002. - № 4

(36). - С. 37-41.

10. Морозова Л. А. Выступление на засе­дании круглого стола / Л. А. Морозова // Го - сударство и право. - 2000. - № 3. - С. 28.

11. Галунько В. В. Науковий коментар до Глави 13-А «Адміністративні корупційні правопорушень» КУпАП / В. В. Галунько,

0. О. Онищук, О. М. Єщук [Електронний ре - сурс]. - Режим доступу: http://www. law- property. in. ua/laws-and-comments/74- naukovopraktychnyy-comment-some- provisions-of-law-on-the-principles-of- prevention-and-combating-corruption. html.

12. Авер’янов В. Б. Виконавча влада та адміністративне право / В. Б. Авер’янов. - К. : Ін-юре, 2002. - 668 с.

13. Соловьев С. Г. Проблемные вопросы юридической ответственности Глав муници­пальных образований / С. Г. Соловьев [Елек­тронний ресурс]. - Режим доступу: Http://www. trinitas. ru/rus/doc/0215/004a/02154

1. htm.



Малін О. Л. Питання адміністративної відповідальності членів колегіальних органів за порушення антикорупційного законодавства/О. Л. Малін//Форум права. —2013. — № 2. — С. 340—344 [Електронний ресурс].

Викладено теоретичні та практичні концептуальним шляхи вирішення проблемам ад­міністративної відповідальності за вчинення корупційних адміністративних правопо­рушень членами колегіальних органів.

Малин А. Л. Вопросы административной ответственности членов коллегиальных органов за нарушение антикоррупционного законодательства

Изложены теоретические и практические концептуальные пути решения проблем ад­министративной ответственности за совершение коррупционных административных правонарушений членами коллегиальных органов.

Malin A. L. The Questions of Administrative Liability of Members of Collegial Bodies for Violations of Anti-Corruption Legislation

The theoretical and practical conceptual solutions to problems of administrative liability for corruption-related administrative violations by members of collegial bodies are made.