joomla
ВИЩІ НАВЧАЛЬНІ ЗАКЛАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНО - ПРАВОВИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ
Форум права

УДК 351.1

Ю. М. ФРОЛОВ, канд. юрид. наук, доц., Бердянський університет менеджменту і бізнесу

Ключові слова: адміністративно-правові відно­сини, суб 'єкт правовідносин, вища освіта, виниш навчальний заклад

Процеси реформувань вітчизняної сис­теми вищої освіти, намагання увійти до єв­ропейського та загальносвітового освітнього простору, оптимізація правових аспектів пу­блічного управління у даній сфері актуалі­зують наразі питань комплексного вивчен­ня адміністративно-правового регулювання відносин у сфері вищої освіти, що, перш за все, привертає увагу до діяльності вищих на­вчальних закладів як основних суб’єктів да­них відносин. Розкриття сутності, місця та ролі вищих навчальних закладів у системі колективних суб’єктів адміністративного права передбачає вироблення сучасного нау­кового уявлення про ВНЗ як учасника адмі­ністративно-правових відносин, визначення структури та специфіки адміністративно - правових відносин за участю вищих навча­льних закладів.

Адміністративні правовідносини як кате­горія адміністративного права досліджува­лися такими відомими вітчизняними та зару­біжними вченими, як В. Авер’янов, О. Альохін, Д. Бахрах, Ю. Битяк, В І. Голосні - ченко, В. Колпаков, О. Коренєв, Ю. Стари - лов, С. Стеценко, О. Якуба та ін. Проте пи­тання адміністративно-правових відносин у сфері вищої освіти за участю вищих навча­льних закладів не було предметом спеціаль­них наукових досліджень. Окремі аспекти проблеми адміністративно-правового регу­лювання відносин у сфері діяльності вищих навчальних закладів розглядалися в працях

В. Астахова, Н. Барабашевої, Р. Валєєва, М. Каплюка, А. Кириллових, С. Мандрика, Л. Миськів, О. Негодченка, Є. Огаренка, І. Ост­рівного, О. Червякової та ін. Дані дослі­джень характеризуються фрагментарністю, відсутністю комплексного бачення пробле­ми, що й зумовлює актуальність її подальшої наукової розробки.

Метою статті є дослідження особливостей вищих навчальних закладів як колективних суб’єктів адміністративно-правових відносин у сфері вищої освіти, що передбачає вирі­шення таких основних завдань: визначення сутності та змісту поняття «адміністративні правовідносини», аналіз та уточнення визна­чення ВНЗ як колективного суб’єкту право­відносин, з’ясувань специфіки адміністра­тивних правовідносин у сфері вищої освіти за участі вищих навчальних закладів, вста­новлення їх місця в структурі даних право­відносин.

У юридичній науковій літературі адмініс­тративні правовідносини як фундаментальна категорія науки адміністративного права традиційно розглядаються як результат регу­люючого впливу адміністративно-правових норм на суспільні відносини, внаслідок чого вони перетворюються на правові відносини.

В. Авер’янов підкреслює, що ключовою тут є теза про те, що адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних відносин, і насамперед державно - управлінські відносини, котрі становлять ва­гому частку в змісті предмета адмі­ністративно-правового регулювання [1, с.178]. Велика юридична енциклопедія дає визначення поняття адміністративно - правових відносин як суспільних відносин, що регулюються нормами адміністративного права, є організаційними та мають владний характер [2, с.24]. Сутність адміністративно- правових відносин при цьому вбачається у взаємодії із реальними суспільними відноси­нами, які становлять зміст адміністративних правовідносин та існують як реальні відно­сини. Отже, адміністративно-правові відно­сини складаються переважно в особливій


Сфері суспільного життя - сфері державного управління у зв’язку із здійсненням органа­ми державного управління своїх функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої дія­льності. [З, с.84]. Так, О. Коренєв безпосере­дньо визначав адміністративно-правові від­носини як такі суспільні відносини, що складаються у сфері управління та регулю­ються нормами адміністративного права [4, с.32]. Акцентуючи увагу на першорядній ро­лі у даних відносинах їх суб’єктів, А. Клюш - ніченко відзначав, що адміністративно - правові відносини - це урегульовані норма­ми адміністративного права суспільні відно­сини, де їх учасники виступають носіями прав та обов’язків в сфері державного управ­лінь [5, с.81]. Найбільш широке трактуван­ня адміністративно-правових відносин в ра­дянській адміністративно-правовій науці було розроблене О. Якубою, яка пропонува­ла розглядати адміністративно-правове від­ношення як суспільне відношення, що регу­люється адміністративно-правовою нормою, в якому одна зі сторін наділена правом вима­гати від іншої сторони, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності, здійснення пове­дінки, вказаної в адміністративно-правовій нормі [6, с.53].

Сучасні вітчизняні та зарубіжні вчені - адміністративісти визначають адміністрати­вно-правові відносини по-різному. Такі ві­домі вчені, як О. Альохін, Д. Бахрах та Ю. Битяк розглядають адміністративно-правові відносини як суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких ви­ступають носіями прав і обов’язків, урегу­льованих нормами адміністративного права [7, с. 52; 8, с.111; 9, с.50]. Існують й більш розширені визначень адміністративно - правових відносин у науковій літературі. Так, В. Колпаков та С. Стеценко визначають адміністративно-правові відносини як ре­зультат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів сфери держав­ного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв’язки державно- владного характеру [3, с.80; 10, с.80]. В.

Авер’янов пропонує розуміти адміністратив­но-правові відносини як врегульовані нор­мами адміністративного права суспільні від­носини, в яких їх сторони (суб’єкти) взаємозв’язані й взаємодіють шляхом здійс­нення суб’єктивних прав і обов’язків, вста­новлених і гарантованих відповідними адмі­ністративно-правовими нормами [1, с.178]. За визначенням І. Голосніченка, адміністра - тивно-правові відносини - це система прав та обов’язків органів виконавчої влади, по­садових осіб і службовців, громадян та ін­ших суб’єктів, а також взаємозв’язок між ними в результаті здійснення державної ви­конавчої влади та відповідальності у сфері державного управління [11, с. 17].

Аналіз наведених варіантів визначення адміністративно-правових відносин дозволяє відзначити відповідні переваги як у широ­ких, так і в більш стислих формулюваннях. Є. Курінний з цього приводу підкреслює, що у перших викладається лише сутність цих відносин - їх державно-управлінський хара­ктер та адміністративно-правова регламен­тація правосуб’єктності їх учасників, тоді як прихильники другого підходу, навпаки, на­магаються максимально повно викласти ознаки цих відносин [12, с.48]. Дійсно, цін­ність розширених визначень полягає у тому, що вони містять у собі сукупність усіх ознак адміністративно-правових відносин. Проте, не можна не погодитися і з думкою Є. Ку­рінного про те, що, особливо враховуючи особливості перехідного періоду розвитку українського адміністративного права, який характеризується значними змінами власти­востей його відносин, найчастіше доцільним стає використання саме стислого варіанта визначення поняття адміністративно - правових відносин, під якими слід розуміти такі суспільні відносини, учасники яких ма­ють достатній рівень адміністративно - правової правосуб’єктності [12, с.48].

Як адміністративно-правові можна визна­чити відносини, що складаються в процесі державного управління і державного регу­лювання освіти, а також служби в освітніх установах [13, с.26]. Вищі навчальні заклади при реалізації своїх повноважень стають ре­альними учасниками процесів управлінських відносин із державними структурами, адже внаслідок впливу адміністративно-правових норм на діяльність вищих навчальних закла­дів як колективних суб’єктів сфери держав­ного управління між ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характе­ру. Таким чином, адміністративно-правові відносини, що виникають за участі вищих навчальних закладів, можуть бути визначені як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, зумовлені за­вданням організуючого та виконавчо- розпорядчого впливу органів державної вла­ди і публічного управління на інших суб’єктів освітньої діяльності. При цьому, як зазначає С. Мандрик, адміністративно- правові відносини у діяльності вищих навча­льних закладів можуть виникати як під час їх зовнішньої, так і під час внутрішньо - організаційної діяльності [14, с.7].

Намагаючись визначити сутнісний зміст адміністративно-правових відносин за участі вищих навчальних закладів як колективних суб’єктів права, слід звернутися до визна­чень поняття ВНЗ та встановлень його мі­сця в загальній структурі правовідносин.

Законодавче поняття «вищий навчальний заклад» закріплюється в ст. 1 Закону України «Про вищу освіту», де ВНЗ визначається як освітній, освітньо-науковий заклад, що за­снований і діє відповідно до законодавства про освіту, реалізує відповідно до наданої ліцензії освітньо-професійні програми вищої освіти за певними освітніми та освітньо- кваліфікаційними рівнями, забезпечує на­вчання, виховання та професійну підготовку осіб відповідно до їх покликання, інтересів, здібностей та нормативних вимог у галузі вищої освіти, а також здійснює наукову та науково-технічну діяльність [15]. З наведе­ного легального визначення вищого навча­льного закладу випливають такі його основні ознаки: ВНЗ є юридичною особою; заснову­ється та діє на підставі законодавства про освіту; реалізує освітньо-професійні програ­ми вищої освіти; здійснює освітню діяль­ність на підставі ліцензії.

Аналізуючи адміністративно-правові від­носини за участю вищих навчальних закла­дів, зазначимо, що кожен ВНЗ може бути ро­зглянутий і як суб’єкт, і як об’єкт державного управлінь. Суб’єктом адмініст­ративно-правових відносин вищий навчаль­ний заклад є відносно свого складу та підпо­рядкованих йому структурних органів (підрозділів, служб). Об’єктом управління ВНЗ виступає відносно відповідних органів виконавчої влади, зокрема, таких як Мініс­терство освіти і науки України, інші центра­льні органи виконавчої влади, а також відно­сно муніципальних органів влади тощо.

Особливість діяльності вищого навчаль­ного закладу як об’єкта адміністративно - правового регулювань, насамперед, визна­чається:

- метою утворення та діяльності ВНЗ;

- специфічним характером завдань, фу­нкцій та повноважень ВНЗ;

- організаційно-штатною структурою ВНЗ;

- спеціальним порядком утворень, рео­рганізації та ліквідації ВНЗ;

- характером зовнішніх та внутрішньо- організаційних взаємозв’язків ВНЗ;

- особливим статусом суб’єктів навча - льно-виховного процесу;

- системою управління ВНЗ, його спе­цифічними формами та методами;

- характером та видами адміністратив­но-правових відносин, які складаються під час діяльності ВНЗ [16, с.8-9].

Суб’єктами адміністративно-правових ві­дносин у сфері освіти є органи державної влади, організації, що здійснюють освітню діяльність, особи, які здійснюють індивідуа­льну педагогічну діяльність, педагогічні працівники, особи, які навчаються, їх батьки (або законні представники) та треті особи. Вищі навчальні заклади, як і інші суб’єкти адміністративно-правових відносин, мають власні особливості, що складають специфіку і зміст їх адміністративно-правового статусу. Можна відзначити такі основні аспекти зміс­ту діяльності вищого навчального закладу як суб’єкта адміністративних відносин:

1) ВНЗ діє на підставі законодавства;

2) ВНЗ є некомерційною організацією;

3) ВНЗ використовує цивільно-правову конструкцію установи;

4) ВНЗ не є публічним (державним, муні­ципальним) органом;

5) ВНЗ знаходиться у відносинах підпо­рядкованості з органами виконавчої влади або місцевого самоврядувань;

6) ВНЗ здійснює повноваження органів публічного управління в соціальній сфері;

7) ВНЗ здійснює освітні послуги із надан­ня вищої освіти [17, с.42-43].

Підхід до розгляду вищих навчальних за­кладів як суб’єктів адміністративних право­відносин передбачає, що при реалізації своїх повноважень вони стають учасниками про­цесів управлінських відносин з державними структурами [18, с.84]. Наявність в адмініст­ративних правовідносинах органу державно­го управління (або, у певних випадках, від­повідних організацій, на яких державою покладено виконань тієї або іншої держав­ної функції) є обов’язковою, адже сама при­рода державно-управлінської діяльності, як і будь-якого іншого виду соціального управ­ління, зумовлює необхідність виділення суб’єкту управління, тобто тієї сторони управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, в якій концентрується влада і яка в межах своєї компетенції зобов’язана реалізовувати дер - жавно-владні повноважень з метою захисту публічних (державних, суспільних) інте­ресів, конституційних прав і свобод грома­дян.

Визначаючи особливості адміністратив­них правовідносин вищого навчального за­кладу як колективного суб’єкта права, який діє для реалізації відповідних цілей у перед­баченій організаційно-правовій формі юри­дичної особи, слід зауважити, що ВНЗ не є державними органами влади або органами місцевого самоврядувань, вони не можуть ототожнюватися з публічними органами в адміністративних правовідносинах. Більш того, вони протиставлені публічним суб’єктам, що знаходить свій прояв у відпо­відних правовідносинах [17, с.40]. Вищі на­вчальні заклади як некомерційні організації виявляють свої адміністративно-правові ха­рактеристики юридичної особи по-різному. Особливості вищого навчального закладу як суб’єкту адміністративного права значною мірою визначаються природою його заснов­ника. Його статус визначає обсяг та характер адміністративно-правових відносин, в яких бере участь конкретний вищий навчальний заклад. Слід також зауважити, що статус вищого навчального закладу як суб’єкта ад­міністративного права передбачає не тільки право бути учасником певних правовідно­син, але й обов’язок вступати у деякі з них в окремих випадках. Так, наприклад, відноси­ни щодо ліцензування освітньої діяльності є адміністративно-правовими та мають для вищих навчальних закладів обов’язковий ха­рактер. Право на реалізацію освітніх програм вищої та післядипломної освіти й на пільги, передбачені законодавством, виникає у ви­щого навчального закладу з моменту видачі йому ліцензії (ч. б п.1 ст.28 [15]). Ліцензу­вання є однією з обов’язкових складових елементів легалізації ВНЗ. Невиконання да­ного обов’язку може тягнути за собою ви­знання ведення освітньої діяльності вищим навчальним закладом незаконним. У цілому

Ж, для взаємин органів виконавчої влади з установами, у тому числі й закладами вищої освіти усіх форм власності характерно те, що законодавчо встановлюються: державна ре­єстрація установ як юридичних осіб та їх ак­редитація, отримання установою дозволу (ліцензії) на відповідні види діяльності; обов’язок ведень бухгалтерської та статис­тичної звітності; обов’язок надання держав­ним органам відповідної інформації; обов’язок дотримання законодавства.

Отже, адміністративно-правові відносини, що виникають за участі вищих навчальних

Закладів, можуть бути визначені як урегу­льовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, зумовлені завданням організуючого та виконавчо-розпорядчого впливу органів державної влади і публічного управління на інших суб’єктів освітньої дія­льності. Конкретні адміністративно - суб’єктні властивості вищого навчального закладу як колективного суб’єкту даних пра­вовідносин виявляються через взаємодію з відповідними державними органами, струк­турами, які, так чи інакше, пов’язані з функ­ціонуванням закладу вищої освіти.

ЛІТЕРАТУРА

1. Адміністративне право України: Академічний курс : підручник: у 2 т. / ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). - К. Юрид. думка, 2004- . - Т. 1. Загальна части­на. - 2004. - 584 с.

2. Большая юридическая энциклопедия / [В. В. Аванесян, С. В. Андреева, Е. В. Беля­кова и др.] ; оформл. А. Мусина. - М. : Изд - во Эксмо, 2007. - 688 с.

3. Колпаков В. К. Адміністративне пра­во України : підручник / В. К. Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

4. Административное право. Общая и особенная части учебник / Под ред. А. П.Коренева. - М., МВШМ МВД СССР, 1986.-487 с.

5. Клюшниченко А. П. Советское ад­министративное право. Часть общая : спе­циализированный курс лекций / А. П. Клюшниченко. - К. : Изд-во КВШ МВД СССР, 1975.-264 с.

6. Якуба О. М. Советское администра­тивное право. Общая часть : учебник / О. М. Якуба. - К. : Вища школа, 1975. - 231 с.

7. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации : учеб. / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов.

М. : Зерцало : ТОО «ТЕИС», 1996. - 640 с.

8. Бахрах Д. Н. Административное пра­во : учебник [для вузов] / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 3-є изд., пе­ресмотр, и доп. - М. : Норма, 2007. - 816 с.

9. Адміністративне право України : пі­дручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. - К. : Юрінком Інтер, 2005. - 544 с.

10. Стеценко С. Г. Адміністративне пра­во України : навч. посіб. / С. Г. Стеценко. - К. : Атіка, 2007. - 624 с.

11. Голосніченко I. П. Адміністративне право України: основні поняття : навч. посіб. /1. П. Голосніченко, М. Ф. Стахурський, H. І. Золотарьова ; за заг. ред. І. П. Голосніченка. - К. : ГАН, 2005. -232 с.

12. Курінний Є. В. Предмет і об’єкт ад­міністративного права України: характерис­тика категорій в умовах системного рефор­мування: дис. ... доктора юрид. наук : 12.00.07 / Курінний Євген Володимирович ; Нац. акад. внутр. справ України. - K., 2004. - 416 с.

13. Державне управлінь: проблеми ад - міністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. - К. : Факт, 2003.-384 с.

14. Мандрик C. І. Поняття та види адмі­ністративно-правових відносин, які виника­ють під час діяльності вищих навчальних за­кладів МВС України / C. І. Мандрик // Вісник Харківськ. нац. ун-ту внутр. справ. - 2009. - № 4 (47).

15. Закон України «Про вищу освіту» : від 17.01.2002 р., № 2984-ІІІ // ВВР України.

2002. - № 20. - Ст. 134.

16. Миськів Л. І. Адміністративно - правові засади діяльності вищих навчальних закладів МВС України з питань морально - правового виховання курсантів : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Л. І. Миськів ; Харківськ. нац. ун-т внутр. справ. - K., 2008. - 20 с.

17. Кирилловых A. A. ВУЗ как субъект административных правоотношений / А. А. Кирилловых // Право и образование. - 2008. -№ 11. - С. 34-44.

18. Кирилловых А. А. Административ-


Но-правовой статус ВУЗа: понятие и струк­тура / А. А. Кирилловых // Журнал российс-

image005Фролов Ю. М. Вищі навчальні заклади як суб’єкти адміністративно-правових відносин у сфері вищої освіти /Ю. М. Фролов // Форум права. — 2013. — № 2. — С. 568— 573 [Електронний ресурс].

Розглянуто сучасні наукові підходи до визначення сутності поняття «адміністративно- правові відносини». Проаналізовано адміністративно-правові відносини у сфері вищої освіти за участю вищих навчальних закладів, встановлено їх місце в структурі правовідносин.

Фролов Ю. Н. Высшие учебные заведения как субъекты административно-правовых отношений в сфере высшего образования

Рассмотрены современные научные подходы к определению сущности понятия «ад- министративно-правовые отношения». Проанализированы административно-правовые отношения в сфере высшего образования с участием высших учебных заведений, ус­тановлено их место в структуре административных правоотношений.

Frolov Y. M. The Higher Educational Establishments as Subjects of Administrative and Legal Relations in the Higher Education Sphere

The contemporary scientific approaches of understanding of content the notion «administra­tive and legal relations» are considered. The analysis of administrative and legal relations in the higher education sphere which appear during the activity of higher educational estab­lishment is performed. The place of higher educational establishments in the structure of administrative and legal relations is determined.