joomla
ПУТИ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО­ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОТРАСЛИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА УКРАИНЫ
Форум права

УДК 342.951:351.82(477)

Я. В. БОРОДИН, Международный универ­ситет бизнеса и права

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяй­ство, тарифная политика

Отрасль жилищных прав граждан и жи­лищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Ук­раины - это одна из отраслей хозяйственного комплекса государства, результаты деятель­ности которой в значительной степени опре­деляют социально-экономические показате­ли развития общества. Эффективная работа системы ЖКХ является гарантией стабиль­ного экономического благосостояния госу­дарства в целом.

Однако большая часть ЖКХ Украины бы­ла создана еще в советское время и до сего­дняшнего дня интенсивно эксплуатируется. С того времени никаких изменений не пре­терпело не только техническое обеспечение отрасли, но и сам подход к предоставлению коммунальных услуг, монополию на кото­рые сохраняет государство.

Как отмечается в Общегосударственной программе реформирования и развития жи­лищно-коммунального хозяйства на 2009- 2014 годы, в течение последнего десятилетия проблемы, связанные с функционированием жилищно-коммунального комплекса, нахо­дятся в фокусе пристального политического внимания, однако серьезных позитивных сдвигов в этой сфере до сих пор не произош­ло. Так, по состоянию на 01.01.2010 года де­биторская и кредиторская задолженность от­расли по стране составляла соответственно

10,1 млрд. и 9,4 млрд. гривен. Убытки пред­приятий по итогам работы в 2009 году соста­вили 1,6 млрд. гривен. Каждый третий жи­лой дом нуждается в капитальном ремонте. В аварийном состоянии находится около 30 % теплопунктов, 34 % канализационных сетей, 49 % магистральных и 43 % тепловых сетей и котлов, более 20 % мостов, требует замены 87 % подвижного состава городского электрического транспорта, около 40 % на­сосного оборудования, не соответствуют са­нитарным нормам около половины полиго­нов для твердых бытовых отходов. Около 33 % лифтового хозяйства работает уже бо­лее 25 лет, 26 % водопроводных сетей отра­ботали свой эксплуатационный срок.

Ситуация в отрасли жилищных прав гра­ждан и жилищно-коммунального хозяйства в Украине осложняется также нерешенностью таких насущных проблем, как: отсутствие рыночных принципов хозяйствования, раз­вития конкуренции в отрасли; несовершен­ная тарифная политика; несовершенная сис­тема управления жильем и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, несо­гласованность норм законодательства, регу­лирующего взаимоотношения потребителей, производителей и исполнителей жилищно - коммунальных услуг и т. п.

Учитывая важность эффективного функ­ционирования отрасли, следует констатиро­вать, что ее реформирование, прежде всего, должно предусматривать такие основные на­правления: усовершенствование системы управления в отрасли с учетом рыночных отношений; техническое переоснащение ЖКХ, совершенствование нормативно­правовой базы, повышение качества предос­тавления услуг потребителям путем рыноч­ной конкуренции предприятий; привлечение инвестиций для технического переоснаще­ния ЖКХ, использование энергосберегаю­


Щих технологий, стимулирование населения к созданию различных объединений для за­щиты своих прав - объединений совладель­цев многоквартирных домов, органов само­организации населения, жилищно­строительных кооперативов и т. д.

Проблемы административно-правового регулирования в отрасли, жилищных прав граждан и жилищно-коммунального хозяй­ства исследовали такие специалисты адми­нистративного права и практики, как: В. Аверьянов, Т. Беркович, Ю. Битяк, В. Га - лунько, С. Дорогунцов, А. Драган, А. Ещук, В. Николаев, Н. Олейник, Г. Онищук, В. Пустовойтов, М. Пухтинский, Л. Кузьменко,

В. Колпаков, А. Комзюк, М. Тищенко, В. Шамрай, А. Широков, В. Шкарупа, Л. Яго­дина и другие.

Отсутствие сегодня системного обстоя­тельного исследования административно­правового регулирования в отрасли жилищ­ных прав граждан и жилищно - коммунального хозяйства в Украине обу­словливает актуальность данной статьи. По­этому целью статьи является анализ дейст­вующего законодательства Украины и соответствующих нормативно-правовых ак­тов в отрасли жилищных прав граждан и жи­лищно-коммунального хозяйства, обобщение практики их реализации с целью разработки научно обоснованных предложений по его усовершенствованию.

В последние годы ситуация в жилищно - коммунальном хозяйстве продолжает усу­губляться, что проявляется в кризисном фи­нансово-экономическом состоянии предпри­ятий жилищно-коммунального хозяйства; несостоятельности предприятий отрасли эф­фективно работать в рыночных условиях и предоставлять потребителям услуги надле­жащего качества. При этом не существует действенных механизмов ответственности предприятий-поставщиков услуг за низкий уровень предоставляемых услуг [ 1 ].

Учитывая важность эффективного функ­ционирования ЖКХ, его влияние на соци­альную сферу Украины, следует констатиро­вать необходимость кардинального реформирования этой отрасли, которое должно предусматривать, прежде всего [2], следующие основные направления: усовер­шенствование системы управления в отрасли с учетом рыночных отношений; финансовая стабилизация отрасли; техническое переос­нащение ЖКХ; совершенствование норма- тивно-правовой базы.

Реформы в отрасли жилищно - коммунального хозяйства Украины начались с принятием в 1995 году Верховной Радой Украины Концепции развития жилищно - коммунального хозяйства (ЖКХ) и Концеп­ции государственной жилищной политики, основные принципы которых были учтены в Законе Украины «Об общегосударственной программе реформирования и развития жи­лищно-коммунального хозяйства на 2004-

2010 годы, «Новый этап реформы ЖКХ офи­циально начался с 2004 года, когда Законом Украины от 24.06.2004 года была утвержде­на Общегосударственная программа рефор­мирования и развития жилищно - коммунального хозяйства на 2009-2014 годы (далее - Программа), и продлится до 2014 года [3].

Важнейшей стратегической целью рефор­мирования ЖКХ является повышение каче­ства жизни населения путем улучшения жи­лищных условий, сохранности жилищного фонда и повышения уровня жилищно - коммунального обслуживания граждан в со­ответствии с действующими стандартами качества. В связи с этим возникает объек­тивная необходимость осуществления ком­плекса мер, направленных на стимулирова­ние модернизации производства, повышения уровня технического обслуживания и эффек­тивности хозяйствования [4, с.22].

Определяя проблемы жилищно - коммунального хозяйства, О. В. Дымченко выделяет такие из них, как: монополизм и неразвитость рыночных механизмов; непро­зрачность финансовых потоков; изношен­ность основных фондов и устаревшие техно­логии; обособленность (самоизолирован - ность) отдельных подотраслей и отсутствие взаимодействия между ними. Одновременно он определяет пути решения проблемы: соз­дание конкурентной среды; привлечение ин­вестиций; внедрение программы ресурсо - и энергосбережения; внедрение кластерной модели взаимодействий, создание новой ин­формационной системы; внедрение новых технологий в управление и реформирование организационно-экономического механизма; повышение интеллектуального и инноваци­онного потенциала; привлечение к управле­нию общественности [5, с. 14].

Приоритетным направлением устойчиво­го функционирования и развития жилищно - коммунального хозяйства должны стать де­монополизация и создание конкурентной среды на рынке соответствующих услуг. Подотрасли жилищно-коммунального хозяй­ства (тепло - и водоснабжения и водоотведе­ния) являются естественными монополиста­ми, следовательно, потребитель не имеет возможности отказаться от услуг предпри­ятий этих подотраслей [6, с. 101].

Кроме этого, в сфере ЖКХ, наряду с су­ществованием естественных монополий, от­дельные услуги жилищно-коммунальной от­расли, касающиеся технического и санитарного обслуживания жилищного фон­да, представляют собой порожденную цен­трализованной экономикой мощную, созда­ваемую в течение многих лет, своеобразную монополию. Рынки таких услуг не являются естественными монополиями, однако доми­нирующее место в них занимают жилищно­эксплуатационные организации, осуществ­ляющие функции и собственников, и управ­ляющих, и эксплуатирующих организаций.

Это обусловлено, прежде всего, неурегу­лированностью многих вопросов на законо­дательном уровне. Так, законодательство об ОСМД не содержит достаточных и завер­шенных механизмов объединения домов при создании совместного ОСМД; присоедине­ния домов к уже созданному ОСМД при на­личии условий для этого; выхода дома из та­кого ОСМД по желанию совладельцев.

В связи с недостаточным финансировани­ем, невыполнимым на сегодня остается тре­бование Закона Украины «Об объединении совладельцев многоквартирного дома» отно­сительно участия бывшего владельца много­квартирного дома в обслуживании и ремонте неделимого и общего имущества жилого комплекса (ст.24), а именно: «Бывший вла­делец, на балансе которого находился мно­гоквартирный дом до передачи на баланс объединению, участвует в организации и финансировании первого после передачи на баланс капитального ремонта дома в соот­ветствии с законодательством» [7]. Это, со­ответственно, сдерживает процесс создания ОСМД в старых домах, а вопросы организа­ции их во вновь построенных и реконструи­рованных домах остается нерешенным.

По нашему мнению, с целью решения этой проблемы следует перенять также опыт зарубежных стран (Франции, Нидерландов, Германии) и принять национальную про­грамму модернизации (санации) устаревших жилых домов, предусматривающую меры государственной поддержки инвесторов, банков, строительных и эксплуатационных организаций, участвующих в реконструкции жилого фонда.

Следует отметить, что не урегулирован в Законе и вопрос влияния ОСМД на правоот­ношения управляющего и собственников, который остается нерешенным и в принятом Верховной Радой Законе Украины «О внесе­нии изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно объединений совладельцев многоквартирного дома» от 15.03.2012 г. № 8474 - в частности, проигно­рировано внедрение так называемого трех­стороннего договора между ними. Не нашли своего терминологического определения та­кие понятия, как: вспомогательная террито­рия, арендатор, квартирант и другие, а также требуют согласования сроки, предусмотрен­ные в Законе, со сроками, определенными в Законе Украины «О жилищно - коммунальных услугах» [8].

Следовательно, все сказанное свидетель­ствует о необходимости внесения изменений и дополнений в Жилищный кодекс Украин­ской ССР, Законы Украины «О жилищно - коммунальных услугах», «Об объединении совладельцев многоквартирного дома».

В то же время, подавляющее большинство предприятий ЖКХ, как естественные моно­полии, не имеют мотивации для эффектив­ного хозяйствования, а потребители, в свою очередь, не имеют выбора в приобретении аналогичных услуг у другого предприятия и на других условиях. В связи с этим возника­ет настоятельная необходимость в создании надлежащего уровня конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, что требует инноваций, соответствующего финансирова­ния, новых механизмов управления, а также изменения методов работы самих комму­нальных предприятий.

Следует также подчеркнуть, что исходной причиной низкой эффективности отечест­венного ЖКХ является его технологическая устарелость и как следствие - значительные расходы (воды, тепловой энергии и т. п.), а также низкая энергоэффективность (около 70 % жилого фонда построено до 1970 г., из­нос основных фондов превышает 60 %, энер­гоемкость услуг в 2,5-3 раза превышает по­казатели европейских государств). Это обусловлено также длительной, общей для всей национальной экономики «инвестици­онной паузой», затяжной характер которой вызван политизацией тарифообразования.

Следует отметить, что в 2011 г. украинцы заплатили за услуги ЖКХ 97,8 % начислен­ных сумм - 35,8 млрд. грн. А долг в декабре

2011 г. увеличился по сравнению с ноябрем на 1,4 % и составил 11,8 млрд. грн. Средний срок задолженности населения за все услуги -3,9 месяца.

Проблема тарифной политики сейчас яв­ляется предметом острых публичных дис­куссий. С одной стороны, в средствах массо­вой информации появляется много публикаций, посвященных вопросу роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, связанного с этим недовольства населения и недопустимости их дальнейшего увеличе­ния. С другой, специалисты жилищно- коммунального хозяйства утверждают, что действующие тарифы не покрывают все рас­ходы, необходимые для производства и пре­доставления населению соответствующих услуг [9, с.34]. Даже в пределах одного ре­гиона тарифы существенно отличаются. На­пример, в Кировоградской области Балахив - ское жилищно-коммунальное предприятие установило тариф на воду: более 17 грн. За кубометр - в 6 раз больше, чем в среднем по Украине, а рядом, в Александрии, вода стоит 2,51 грн.

Все это привело к принятию Правительст­вом Постановления от 01.06.2011 года № 869 «Об обеспечении единого подхода к форми­рованию тарифов на жилищно - коммунальные услуги», согласно которому Кабинет Министров Украины утвердил пять порядков формирования тарифов на ЖКУ с едиными подходами для всех регионов. Это порядок формирования тарифов на тепловую энергию (централизованное отопление и го­рячая вода), централизованное водоснабже­ние, водоотвод, обслуживание домов и при­домовых территорий, электрическую энергию и газ. По сути, документ не внес никаких новых принципов в формирование квартплаты, а лишь объединил действующие ранее нормативно-правовые акты, регули­рующие тарифную политику [10], из-за чего не решенными на сегодня остаются насущ­ные проблемы, связанные с установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Поэтому, по нашему мнению, необходимо дополнить Порядок формирования тарифов на услуги по содержанию домов и сооруже­ний, а также придомовых территорий, ут­вержденный Постановлением Кабинета Ми­нистров Украины от 01.06.2011 года № 869, пунктами, в которых определить, во-первых, такие понятия, как «капитальный ремонт - «комплекс ремонтно-строительных работ, проводимых с целью восстановления или улучшения эксплуатационных показателей дома, предусматривающий замену, обновле­ние и модернизацию конструкций и инже­нерного оборудования дома в связи с их фи­зическим износом и разрушением, улучшение эксплуатационных показателей, а также улучшение планировки дома без из­менения строительных габаритов объекта», «текущий ремонт» - комплекс ремонтно- строительных работ, выполняемых с целью замены и/или восстановления отдельных элементов конструкции зданий и инженер­ного оборудования без вывода их из экс­плуатации; во-вторых, определить четкий перечень работ, выполняемых во время ка­питального и текущего ремонтов; в-третьих, определить периодичность проведения капи­тального и текущего ремонтов.

Учитывая изложенное, предлагаем:

1) принять Национальную программу мо­дернизации (санации) устаревших жилых домов, предусматривающую меры государ­ственной поддержки инвесторов, банков, строительных и эксплуатационных органи­заций, участвующих в реконструкции жи­лищного фонда;

2) дополнить Порядок формирования та­рифов на услуги по содержанию домов и со­оружений, а также придомовых территорий, утвержденный Постановлением КМУ от

01.06.2011 года № 869, пунктами, в которых определить такие понятия, как «капитальный ремонт», «текущий ремонт»;

3) создать на местах единый орган по кон­тролю за тарифами, которые устанавливают­ся органами местного самоуправления - Ин­спекцию по контролю за тарифами на жилищно-коммунальные услуги.

ЛИТЕРАТУРА

1. Рішення Колегії Міністерства з питань житлово-комунального господарства Украї­ни «Перспективи реформування галузі у 2010 році» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Шр//2акоп. паи. иа/сІос/?иісІ=1041.

38509.0.

2. Ткачук О. В. Особливості реформуван­ня житлово-комунального господарства в Україні / Ткачук О. В. [Електронний ресурс].

- Режим доступу: Http://www. rusnauka. eom/ 2_КАІМЕ)_201 1/Есопотіс5/78297. doc. htm.

3. Кириченко О. А. Законодавче забезпе­чення державної стратегії реформування жи­тлово-комунального господарства України / Кириченко О. А. // Наукові записки Ін-ту за­конодавства Верховної Ради України. - 2011.

- Вип. 1 (4).

4. Волгіна Н. О. Реформування підпри­ємств ЖКГ як складова підвищення ефекти­вності їх господарювання / Н. О. Волгіна // Матеріали II міжнародної наук.-практ. конф.

- X. : ХНАМГ, 2010. - С. 21-25.

5. Димченко О. В. Житлово-комунальне господарство в реформаційному процесі : монографія / О. В. Димченко. - X. : ХНАМГ,

2009. -356 с.

6. Шапочка М. К. Управлінські аспекти реформування житлово-комунального гос­подарства / М. К. Шапочка, Т. В. Нестеренко // Вісник СумДУ. Серія Економіка. - 2009. - № 1. - С. 99-103.

7. Закон України «Про об’єднання спів­власників багатоквартирного будинку» : від 29.11.2001 р., № 2866-ІІІ [Електронний ре- сурс]. - Режим доступу: zakon. rada. gov. ua/go/2866-14.

8. Бригілевич В. Чому громадськість підт­римала прийняття закону 8474? / Бригілевич

B. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: uaport. net/uk/news/ua/t/1202/21/2527884.

9. Сіпко О. О. Тарифна політика у житло­во-комунальному господарстві / О. О. Сіпко // Економічні проблеми та перспективи роз­витку житлово-комунального господарства на сучасному етапі : матеріали II міжнарод­ної наук.-практ. конф. - X. : ХНАМГ, 2010. - 32-36.

10. Україна комунальна // Побудинковий тариф ио-українські [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://www. karpamews.

image001Бородий Я. В. Пути усовершенствования административно-правового регулирова­ния в отрасли жилищных прав граждан и жилищно-коммунального хозяйства Ук­раины/Я. В. Бородий//Форум права. —2013. —№ 2. — С. 67—72 [Електроннийресурс].

Раскрыты актуальные проблемы жилищных прав граждан и жилищно-коммунального хозяйства с учетом статистических показателей по территории Украины. Исследованы недостатки нормативно-правового регулирования жилищных прав в сфере жилищно - коммунального хозяйства. Согласно этого, предложены пути улучшения механизма реализации соответствующих прав и интересов граждан. Также, внесены предложения дальнейшего улучшения нормативно-правовых актов, которые непосредственно влияют на жилищные права граждан и жилищно-коммунальное хозяйство в Украине.

Бородій Я. В. Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання у галузі житлових прав громадян та житлово-комунального господарства України

Розкриті актуальні проблеми житлових прав громадян та житлово-комунального гос­подарства з урахуванням статистичних показників на території України. Досліджені недоліки нормативно-правового регулювання житлових прав громадян у сфері житло­во-комунального господарства. Відповідно до цього, запропоновані шляхи вдоскона­лення механізму реалізації відповідних прав та інтересів громадян. Також, внесені пропозиції щодо подальшого вдосконалення нормативно-правових актів, які безпосе­редньої впливають на житлові права громадян та житлово-комунальне господарство України.

Borodiy Y. V Ways to Improve the Administrative and Legal Regulation in the Sector of Housing Rights and Housing and Communal Services of Ukraine

Topical issues of housing rights and housing and communal services, taking into account sta­tistics on the territory of Ukraine Disclosed. Deficiencies of legal regulation of housing rights in the sphere of housing and communal services Investigated. According to this, the ways to improve the mechanism of realization of the rights and interests of citizens are made. Suggestions to further improve the laws and regulations that directly affect citizens' right to housing and housing and communal services in Ukraine also made.