joomla
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ І ПРАКТИКА УЧАСТІ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ У МІСЦЕВИХ ВИБОРАХ В УКРАЇНІ
Юридичний вісник


С. Сон,

Ст. викладач кафедри конституційного права Національного університету «Одеська юридична академія»

Конституційно-правові відносини за участю політичних партій, що відбува­ються при формуванні регіональних та представницьких органів влади у сучас­ній Україні, не можливо аналізувати без попереднього розгляду історичної участі політичних партій у цих процесах.

Історії становлення політичних пар­тій у незалежній Україні присвячені мо­нографії О. А. Астохової, К. Ю. Бого­маза, 3. М. Зотової, П. М. Горшкова, В. М. Кампо, В. М. Литвина, Є. М. Пе­тренко та ін., де вперше в українській історіографії здійснена спроба класи­фікації створених партій, аналізують­ся перспективи розвитку багатопар­тійності. Водночас партійному життю в умовах Російської імперії, під час національно-визвольних змагань 1917— 1921 рр. та на західноукраїнських зем­лях у першій половині XX ст., на жаль, поки що не приділялося належної док- тринальної уваги.

На думку дослідників, що до 90-х рр. XX ст., за умов повного панування ком­партійного режиму, інформаційні мате­ріали періодики щодо формування та функціонування місцевих органів влади в Україні відзначалися відверто заідео­логізованим характером, що відповідав офіційним загальновизнаним схемам, ім­перативам та стереотипам у висвітленні державного будівництва [1]. Водночас, у 90-ті рр. XX — на початку XXI ст. під­готовка та видання статистичних збірок

З питань формування та організаційної діяльності місцевих рад, становлення місцевого самоврядування України були практично припинені.

Виборні розпорядчі органи місько­го самоврядування в Російській імперії (міські думи) було засновано у 1785 р.

Відповідно до «Жалуваної грамоти міс­там» імператриці Катерини II на засадах станового представництва. Населення міст поділялося на шість розрядів, кож­ний з яких посилав депутатів до місько­го зібрання. Після приєднання у 1793 р. Правобережної України до складу Ро­сійської імперії міські думи було створе­но на більшості території сучасної Укра­їни [2].

У липні 1870 р. міська реформа Олександра II замість станового пред­ставництва встановила обрання термі­ном на 4 роки гласних (членів) міських дум на основі майнового цензу. Втім, офіційно політичні партії отримали змо­гу брати участь у висуванні кандидату гласних та міських голів лише в пері­од російської революції 1905-1907 рр., коли «вибори до міських дум відбували­ся на основі більш демократичного за­конодавства» [3]. Таким чином, перші «по-справжньому демократичні пропор­ційні вибори» відбулися на більшості території України лише восени 1917 р. Ці вибори до місцевих органів самовря­дування проходили за пропорційною ви­борчою системою, при цьому право на формування виборчих списків мали по­літичні партії та блоки, профспілкові, виробничі організації або просто групи громадян, ці суб’єкти висування мали свободу передвиборчої агітації. Додамо, що ці вибори відбулися в період діяль­ності Тимчасового уряду та у відповід­ності до ухвалених ним правових актів.

В період міжвладдя місцеві органи різного характеру іноді йшли шляхом співробітництва, включаючи до себе представників інших органів та струк­тур. Так, до складу Катеринославського губернського революційного комітету у жовтні-листопаді 1917 р. увійшли було представники земських установ, викон­кому губернської Селянської спілки та губернської Української ради (15 чоло­вік). До бюро цього комітету увійшли

4 представники Селянської спілки, 2 особи від Української партії робітників та селян, 2 представники Української соціал-демократичної робітничої партії,

4 більшовиків, 3 есерів, 1 меншовик, 1 бундівець та 1 єврейський соціаліст. Внаслідок такої оптації 22 листопада

1917 р. цей комітет перейменувався у Губерніяльну революційну раду, біль­шість якої заявила про визнання влади Центральної Ради [4].

Під час гетьманату влада намагала­ся перейти до багатоступінчатих вибо­рів у місцеві органи влади, відійшовши від прямого їх обрання на пропорцій­них засадах, про що йшлося, зокрема, у «Правительственному повідомленні» від

1 0 травня 191 8 р. 3аконодавство того часу про місцеві вибори складали закон і правила проведення земських виборів від 21 травня 1918 р. та статут про ви­бори гласних міських дум від 3 жовтня

1918 р.

Слід зазначити, що у 1917-1918 рр. радянські органи також будувалися на засадах певної багатопартійності. Так, у травні 1918 р. на виборах до Катери­нославської Ради робітничих депутатів, з обраних 246 осіб меншовиків було 50, більшовиків — 45, українських соціал - демократів — 32, есерів — 28, бундів­ців — 23, єврейських соціалістів — 16, українських есерів — 5, представників партії «Поалей Ціон» — 4, польських соціалістів — 1, безпартійних — 30 де­путатів. Але потім відбувається перехід до однопартійного формування рад — в

1919 р. у тому ж Катеринославі Рада робітничих депутатів, сформована у січ­ні 1919 р., налічувала 115 комуністів і лише 5 представників іншої партії (лі­вих есерів). З 1920 р. участь будь-яких партій, крім комуністичної, у формуван­ні місцевих органів влади Української РСР стає неможливою.

Класичним прикладом радянської системи формування місцевих рад є вибори до місцевих Рад в західних об­ластях України, які відбулися у груд­ні 1940 р. за сценарієм, прийнятим в СРСР, коли у бюлетень вносили лише одну кандидатуру.

Відповідно до ст. ст. 72-73 Конститу­ції Української РСР від 30 січня 1937 р. «органами державної влади в областях, округах, районах, містах, селищах, ста­ницях і селах УРСР є Ради депутатів трудящих», при цьому «обласні, окруж­ні, районні, міські, районні у великих містах, селищні, станичні і сільські Ради депутатів трудящих обираються відпо­відно трудящими області, округи, ра­йону, міста, селища, станиці і села на строк 2 роки» [5].

Формально компетенцію по ухва­ленню нормативних актів, що мали ре­гулювати вибори до місцевих рад, мав законодавчий орган Української РСР — Верховна Рада та її Президія, ці норми містилися у Законах Української РСР, Указах та Постановах Президії Україн­ської РСР.

Відповідно до ст. 10, 24 Закону «Про вибори до місцевих Рад народних де­путатів Української РСР» від 27 черв­ня 1979 р. № 4830ЛХ як спеціальні суб’єкти виборчого процесу виділялися Комуністична партія Радянського Союзу та Всесоюзна Ленінська Комуністична Спілка Молоді, водночас їх компетенція була формально такою, як і у «інших громадських організацій». Зокрема, ці організації мали право висування канди­датів у депутати місцевих Рад народних депутатів в особі їх обласних, районних, міських, районних у містах органів (ч. 1 ст. 10, ч. 2 ст. 35 Закону від 27 червня 1979 р.) [6].

Цікавим у радянському виборчо­му праві є імперативність вказівок ви­борчих комісій у питаннях, пов’язаних з підготовкою і проведенням виборів, для громадських органів та їх службо­вих осіб, які були зобов’язані розгляну­ти поставлене питання і дати виборчій комісії відповідь не пізніш як у триден­ний строк.

Зазначимо, що виборче законодав­ство було дещо демократизовано Ука­зом Президії Верховної Ради Укра­їнської РСР від 12 березня 1987 р.


№ 3687-XI [7]. Скасування негласних заборон на створення незалежних від радянської та партійної влади об’єднань громадян дозволило їм скористатися нормами законодавства про вибори міс­цевих рад. Це викликало суперечливу реакцію офіційної влади республіки, про що йдеться, зокрема, у постанові Прези­дії Верховної Ради Української РСР від 27 грудня 1989 р. № 8556-XI [8].

Цікавим було й відношення до ви­борчого процесу громадян та влади. Відсутність примусу до участі у голосу­ванні на виборах до місцевих рад у бе­резні 1990 р. призвела до необхідності повторних виборів. Цікаво, що президії ряду обласних Рад клопотали про про­ведення повторних виборів у цих вибор­чих округах не в літній період масових відпусток, а пізніше, щоб хоч якось під - висити явку виборців. Зазначимо, що передвиборча кампанія 1989-1990 рр. співпала з періодом формування в Укра­їні багатопартійності, але новостворені партії не встигли стати суб’єктами ви­борчого процесу.

Дослідники визнають подібність пе­ріоду становлення багатопартійності в сучасній Україні з періодом становлен­ня партій в Європі на зламі ХІХ-ХХ століть. Вони вказують на спільні для цих процесів кризовий стан політичної системи, послаблення державного впли­ву, демократизацію всіх сторін життя суспільства, пошуком шляхів розвитку країни. Процес становлення багатопар­тійності почався з розвитку неформаль­ного руху, який особливо активізувався з прийняттям закону СРСР про громад­ські об’єднання, що гарантував грома­дянам свободу створення громадсько - політичних організацій і значною мірою спростив їх.

Особливостями процесу формуван­ня вітчизняної багатопартійності в пері­од 90-х років ХХ ст. дослідники вважа­ють: домінування національних аспектів у програмних документах та практич­ній діяльності більшості новостворених партій; помітний вплив регіонального фактору на утворення багатопартійно - го спектру (націонал-демократи пере­важали у Західній Україні, партії лівої орієнтації — у східній частині респу­бліки); передування виходу багатопар­тійності на державний рівень етапові її становлення, періоду повноцінної роз­будови вертикальних і горизонтальних структур, формування власної соціаль­ної бази тощо [6].

На думку сучасних авторів, на почат­ку XXI ст. в Україні завершується час необмеженого панування бюрократичної номенклатури, яка себе історично вижи­ла і вимушена поступитись місцем полі­тичним партіям парламентського типу.

Проаналізуємо законодавче забез­печення участі політичних партій у місцевих та регіональних виборах від­повідно до виборчих законів 1994 р. та

1998 р. (Закон України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад» від 24 лютого 1994 р. № 3996-ХІІ та Закон України «Про ви­бори депутатів місцевих рад та сіль­ських селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р. № 14/98-ВР відповід­но). Обидва ці акти у ст. 7 закріплю­вали право громадян України висувати кандидатів через політичні партії. Але у Законі від 24 лютого 1994 р. політич­ні партії мали у цьому випадку статус, однаковий до статусу рухів, громад­ських організацій та виборчих блоків рухів та партій, при цьому далі у тексті закону партії, рухи та їх блоки ймену - валися просто партіями.

Отже, для розглянутих нами законів, які регламентували процеси виборів де­путатів та голів місцевих рад, у контек­сті нашого дослідження характерні пев­ні особливості:

- компетенція політичних партій була фактично прирівняною до компе­тенції інших учасників виборчого про­цесу — громадських організацій та іноді зборів громадян й трудових колективів;

- політичні партії реалізовували власні повноваження шляхом висуван­ня кандидатів у депутати та голови, кан­дидатів у склад виборчих комісій усіх рівнів та здійснення передвиборчої агі­тації.

Водночас розвиток виборчого законо­давства призвів до більш чіткого окрес­лення компетенції місцевих підрозділів політичних партій та їх блоків на ви­борах, що призводило як до обмежен­ня, так і до розширення їх компетенції; у цілому розвиток законодавства у цій сфері можна вважати еволюційним, із запозиченням багатьох норм радянсько­го виборчого права.

Дослідники вказують, що на виборах основними в процесі впливу політичних партій на різноманітні соціальні групи виявилися соціально-психологічні чин­ники, які зумовили успіх або невдачу політичних партій.

Як вказує Кампо В., на місцевих ви­борах 2002 р. посилилась роль політич­них партій, їхніх виборчих блоків. Цей автор доводить, що у 1998 р. партійни­ми були в основному представники де­путатської опозиції в місцевих радах, а з 2002 р. «за рахунок правлячих про - президентських партій «партизується» склад депутатської більшості багатьох міських, районних та обласних рад». На думку Кампо В., «партія влади в осо­бі бюрократичної номенклатури почала розуміти, що її політичне майбутнє за­лежить від партій, і тому зробила пер­шу спробу до опанування політичними механізмами боротьби за утримання влади, не забувши, звичайно, викорис­тати й адміністративні важелі свого впливу» [7].

Дослідники зазначають, що «місце­ві вибори 2002 р. завдяки підвищенню ролі партій і блоків пройшли під знач­ним впливом парламентських виборів, ...у багатьох випадках це вело до фор­мування у виборчих округах своєрідних виборчих пірамід, вершиною яких були кандидати в народні депутати від партій, а далі — їхні однопартійці — кандидати у депутати місцевих рад та на посади сільських, селищних і міських голів».

Розглянемо співвідношення партій­ної діяльності та так званого адміністра­тивного ресурсу на зламі XX та XXI ст. в Україні. Політологи зазначають, що у 1992-1998 рр. в Україні «остаточно склалися два типи електорату: лояль­ний та протестуючий», а «стабільний центристський електорат для нинішньої України є досі добрим побажанням».

Водночас місцеві вибори «не поруши­ли співвідношення політичних сил, які діють в органах місцевого самовряду­вання, вибори ще раз підтвердили пере­могу бюрократичної номенклатури, яка буде проводити свою політику в органах самоврядування наступні чотири роки». Цікаво, що у розумінні виборців, як це вказують окремі автори, «партія влади» є не якою-небудь конкретною партійною структурою, а уявляє собою «узгоджені дії власників адміністративного ресурсу, що інвестується у політико-ідеологічний простір».

Необхідність у перегляді виборчо­го законодавства призвела до того, що «найгостріші дискусії. точилися навко­ло застосування пропорційних принци­пів на місцевих виборах», при цьому висувалися «.пропозиції запровадити пропорційну основу на виборах в міс­тах, а в селах залишити без змін» або «.застосовувати цей підхід тільки там, де за рік до виборів зареєструвалась та діє певна кількість осередків політичних партій» [9].

Розвиток виборчого законодавства призвів до більш чіткого окреслення компетенції місцевих підрозділів полі­тичних партій та їх блоків на виборах, що призводило як до обмеження, так і до розширення їх компетенції; у ціло­му розвиток законодавства у цій сфері можна вважати еволюційним, із запози­ченням багатьох норм радянського ви­борчого права. Розвиток масових партій та розбудова партійних структур на ре­гіональному та локальному рівнях, поси­лення їх ролі на усіх стадіях виборчого процесу призвели до розуміння необхід­ності реформування виборчої системи із поступовим переходом до пропорційно­го формування місцевих рад політични­ми партіями. У переході до пропорційної виборчої системи політики та дослідни­ки того часу бачили можливість подо­лання адміністративного ресурсу як основного гальма демократизації орга­нів місцевого самоврядування.

Ключові слова: політичні партії, ви­бори, багатопартійність, кандидати, за­конодавство бюрократія, блоки.

Участь політичних партій в фор­муванні місцевих органів влади в Україні розпочинається на почат­ку XX ст., під час революційної ак­тивності у Російській імперії. В ра­дянській період у виборах мали змогу брати участь лише структури й представники Комуністичної партії. Розвиток виборчого законодавства в незалежній Україні призвів до більш чіткого окреслення компетенції міс­цевих підрозділів політичних партій та їх блоків на виборах.

Участие политических партий в формировании местных органов власти в Украине начинается в на­чале XX в., во время революционной активности в Российской империи. В советский период в выборах мог­ли участвовать только структуры и представители Коммунистической партии. Развитие избирательно­го законодательства в независимой Украине привело к более четкому очерчиванию компетенции местных подразделений политических партий и их блоков на выборах.

The participation of political parties in the formation of local government in Ukraine started at the beginning of the 20 th century, at the time of the upsurge of revolutionary activity in the Russian Empire. Under the Soviet Union only the representatives and branches of the Communist Party were able to take part in the elections. The elaboration of the election laws in independent Ukraine resulted in more accurate formulation of the competence of local party and blocs branches during the elections.

Література

1. Советское государственное право: Библиография 1917-1957. — М.: Госюриз - дат, 1957. — 775 с.

2. Підсумки виборів та склад депутатів Верховної Ради Української РСР і місцевих Рад депутатів трудящих 1967 р. / Ста­тистичний збірник. — К., 1968. — 356 с.

3. Нестеренко В. Одна дума — чоти­ри мови / В. Нестеренко// Подолянин. — 2006. — 17 лютого. — С. 8.

4. Стороженко І. С. Дніпропетровськ. Віхи історії / Стороженко І. С. — Дніпро­петровськ: Грані, 2001. — 353 с.

5. Конституція (Основний Закон) Укра­їнської РСР від 30 січня 1937 р. — К.: СНК УРСР, 1937. — 24 с.

6. Про вибори до місцевих Рад народних депутатів Української РСР: Закон Україн­ської РСР від 27 червня 1979 р. № 4830-IX // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1979. — № 28. — Ст. 359.

7. Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про вибори до місцевих Рад народних депутатів Україн­ської РСР»: Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1987 р. № 3687-XI // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1987. — № 12. — Ст. 223.

8. Про хід підготовки до виборів депу­татів місцевих Рад народних депутатів в Українській РСР: Постанова Президії Вер­ховної Ради України від 27.12.1989 // Ві­домості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 2. — Ст. 13.

9. Новітні виборчі технології та ви­борче законодавство [Електронний рес - сурс]: Матеріали круглого столу (м. Київ, 31 січня 2003 р.) / Під кер. Томенко М. / / http: / / tomenko. kiev. ua/cgi/print. cgi? url=pk-04032003.html