joomla
МУНІЦИПАЛЬНА ВЛАДА У СИСТЕМІ СУЧАСНОГО МУНІЦИПАЛІЗМУ: КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ
Юридичний вісник



УДК 342.5



О. Батанов,

Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вка­зує, що держава сприймає місцеве само­врядування в кількох іпостасях. В од­ній якості місцеве самоврядування є інститутом громадянського суспільства, ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солі­дарності. В цьому сенсі й слід розуміти термін «визнається», а саме: чіткі намі­ри визначити для України демократич­ний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої знахо­дяться загальнолюдські цінності (а міс­цеве самоврядування — одна з них); зобов’язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комп­лекс громадянських правомочностей, їх публічно-правову охорону і захист.

Іншими словами, Конституція Украї­ни підводить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-еко­номічної бази та у своїх інтересах. Це право територіальної громади є важливі­шою складовою частиною єдиної систе­ми природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвіч­не право громади має не октройований характер, а належить громаді в силу її природи. Держава за допомогою право­вих заходів лише впорядковує, зовніш­ньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюю­чи її. Тим самим місцеве самоврядуван­ня є явищем громадського, а не держав­ного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає можливість самостійно розвиватися територіальним громадам, водночас підкріплюючи та за­хищаючи муніципальну діяльність за до­помогою ряду заходів, які, насамперед, передбачені конституційно.

Також не можна не відмітити, що територіальні громади є одними з пріо­ритетних інститутів громадянського суспільства. Концептуальний аналіз феномена громадянського суспільства свідчить, що це велика самоорганізована суперсистема, яка складається з багать­ох недержавних інститутів та асоціацій фізичних осіб. При цьому не тільки у цілому громадянське суспільство, але й його спільності на місцях представ­лені значним «ансамблем» самовряд­них скооперованих громад та об’єднань громадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин з державою має прояв у всіх сферах суспільного життя, у про­цесі яких розвиваються зв’язки громад­ськості та різних громадських об’єднань громадян з інститутами державної вла­ди та місцевого самоврядування. Інше питання — який рівень розвитку грома­дянського суспільства і територіальних громад та їх вплив на державні та сус­пільні справи?

Концептуальний аналіз відносин у системі координат «громадянське сус­пільство — держава» об’єктивно свід­чать, що такі відносини не опосередко­вані державою: держава не є і не може бути суб’єктом громадянського суспіль­ства. Тут кореляція значно складніше. Як громадянське суспільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у формуванні та контролі за її діяльністю, так і держава впливає на відносини у сфері громадянського сус­пільства, передусім здійснюючи їхнє правове регулювання. Суть цих відно­син полягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель громадянсь­кого суспільства, яка потім наповнюєть­ся конкретним змістом.

Разом з тим діалектика взаємовід­носин держави та громадянського сус­пільства свідчить, що їх плив на розви­ток та діяльність одне одного взаємне. Правове регулювання відносин у сфері громадянського суспільства та тери­торіальних громад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і у результаті впливу на них інститутів та асоціацій громадянського суспільс­тва. Цей процес на різних етапах роз­витку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демократії, соціаль­ної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку громадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших ета­пах — самому громадянському суспіль­ству та його інститутам.

Також місцеве самоврядування вар­то розглядати як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Право самостійно, без втручання ззовні, вирішувати власні проблеми та урядувати своїм життям, є органічною частиною системи прав лю­дини і громадянина у демократичному суспільстві. Це право знаходить свою присутність практично в кожній сфері життєдіяльності людини (економічній, соціальній, культурній, політичній та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов’язаному як із затвердженням у громадській сві­домості та практиці ідеї свободи особи, так і розумінням того, що найкращою мірою вирішити проблеми людини може лише та влада, яка найближче знахо­диться до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Інший аспект проблеми полягає у розумінні місцевого самоврядування як елемента системи інститутів конститу­ційного ладу України. Концептуалізація місцевого самоврядування як інститу­ту конституційного ладу має важливе значення насамперед у контексті ста­новлення конституціоналізму в Україні [5]. Місцеве самоврядування в контек­сті науково-практичної парадигми ук­раїнського конституціоналізму — це самостійний вид публічної влади, яка носить недержавний характер, має від­повідні кваліфікаційні характеристики, що відрізняють її від інших видів влади та дозволяють оцінювати місцеве само­врядування як принцип формування та організації місцевої влади на основі де­мократії, деконцентрації і децентраліза­ції публічної влади та управління.

Ефективне здійснення місцевого самоврядування припускає взаємодію цього інституту з державною владою. Розвиток сучасного конституціоналіз­му нерозривно пов’язаний з удоско­наленням здійснення публічної влади на місцевому рівні, що неможливо без спільної діяльності, консолідації зусиль органів публічної влади — державних і самоврядних. Лише в цих умовах мож­ливе демократичне, децентралізоване управління територіями, що є одним з пріоритетних напрямів функціонування системи конституціоналізму [18].

На наш погляд, визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні як одного з ключових принципів конституційного ладу та сучасного кон­ституціоналізму, стало конституційно-легальним підтвердженням того, що одним з концептуальних орієнтирів на шляху до формування в Україні соціаль­но-правової та демократичної державності мають стати ідейні засади класич­ного муніципалізму.

Незважаючи на колосальний науко­вий інтерес до питань місцевого само­врядування в сучасній Україні, пробле­матика класичного муніципалізму, його сутності, змісту та системи залишається майже не дослідженою у вітчизняній юридичній науці, хоча сам термін «муніципалізм» використовується доволі ак­тивно вже тривалий час.

Муніципалізм як суспільно-політич­ний феномен розглядається деякими дослідниками, по-перше, як продукт те­орії та практики буржуазного місцевого самоврядування (так званий «буржуаз­ний муніципалізм») [6; 7; 19]; по-друге, як самостійний дослідницький проект у період переходу від класичної муні­ципальної науки до науки радянсько­го будівництва у 20-ті роки минулого століття [21, с. 9; 26; 27]; по-третє, за відсутності дефінітивного визначення, по суті, як концептуальна характе­ристика стану розвитку місцевого са­моврядування у певну епоху у певній країні або у зарубіжних країнах у ціло­му [1; 3; 11; 13; 17; 21, с. 7, 10; 22; 25]; по-четверте, у зв’язку із формуванням муніципальної правосвідомості, свідо­мим вихованням почуття належності до рідної спільноти, свого населеного пункту, «малої батьківщини» [20]; по - п’яте, як ідеологія і практика місцево­го самоврядування на рівні населеного пункту в цілому, на рівень вище порів­няно з територіальною (сусідською) громадою; як практична реалізація ос­новних засад, принципів і можливостей міської (селищної, сільської) автономії [12; 16]; по-шосте, органічна частина конституціоналізму та результат роз­витку концепцій місцевого самовряду­вання під впливом його принципів та ключових ідей [4; 14; 15; 23].

Також муніципалізм є сучасним на­прямом у теорії анархізму — «лібертарний муніципалізм» («комуналізм») північно-американських соціальних екологів на чолі з відомим теоретиком екоанархізму, видатним соціологом та мислителем сучасності Мюрреєм Букчиним. Це варіант так званого міського анархізму як комунальної системи ба­зисного громадянського самоврядуван­ня. Лібертарний муніципалізм Мюррея Букчина вміщує місто або околиці у центр революційного процесу та усієї анархістської політики. Стрижнева ідея лібертарного муніципалізму — пере­творення муніципальних органів влади в інститут суспільного самоврядування [2; 8; 9; 28-30]. По суті, це не тільки су­часне прочитання ідей П. Ж. Прудона, М. О. Бакуніна, П. О. Кропоткіна та ін­ших теоретиків анархізму, а і поглядів Й. Альтузіуса, А. де Токвіля та низки інших видатних мислителів минулого.

На наше переконання, тільки у своїй єдності означені аспекти у розумінні сутності муніципалізму (у тому числі у контексті ідей та цінностей анархізму, серед яких — свобода, солідарність, рів­ність, моральність, альтруїзм, здатність до самопожертви тощо [24]) дозволяють говорити про існування цього феномена не тільки як привабливої концептуаль­ної моделі, а й об’єктивної реальності, яка має аксіологічні, інституціональні, конститутивні, нормативні, функціо­нально-телеологічні, історичні, націо­нальні та ментальні параметри, які ево­люційним шляхом склалися під впливом відповідних ідей та принципів. У рамках сучасного світового конституціоналіз­му саме через призму функціонування муніципалізму, який забезпечує якісно новий рівень розвитку і взаємодії авто­номії і колективізації інтересів людини на локальному рівні функціонування соціуму, територіальне співтовариство у перспективі розвивається і трансфор­мується на активного продуцента кон­ституційної свідомості та культури, що є телеологічно-стратегічними критерій - ними ознаками ідеології національного і світового конституціоналізму [4].

Сучасний етап розвитку муніципалізму в Україні обумовлений істотними змінами у механізмі конституційно-пра­вового регулювання суспільних відно­син та якісним оновленням структури та змісту як науки конституційного пра­ва, так і науки муніципального права. На наш погляд, сутність муніципалізму необхідно розглядати та розуміти:

По-перше, в аксіологічному та гно­сеологічному вимірі як політико-правову ідеологію, яка являє собою систему ідеалів та ідей про фундаментальні цін­ності муніципальної демократії та прав людини (їх генезис, систему, форми ви­раження, методи та ступінь реалізації і захисту) та генетично пов’язана з фе­номеном муніципальної влади, в основі якої знаходиться симбіоз муніципаль­но-правової теорії та практики. Так, на­приклад, свобода, солідарність, рівність, моральність, альтруїзм, самоорганізація, самодисципліна, самовідповідальність, субсидіарність є сенсоутворюючими цінностями демократії, прав людини та сучасного муніципалізму. Допоки у кож­ній територіальній громаді відповідні цінності та принципи не знайдуть свого усебічного втілення, місцеве самовряду­вання залишатиметься лише привабли­вою демократичною декларацією;

По-друге, в онтологічному вимірі як особливу форму існування суспіль­ної свідомості та механізму втілення у буття людини ідеалів муніципальної демократії та ідей високого авторитету людської особистості, поваги до її гід­ності, прав та свобод, а саме — муні­ципальної свідомості, побудованої на свідомій переконаності у необхідності, корисності, функціонально-телеологіч­ній цінності інститутів муніципальної влади та правових норм, на основі яких вони визнаються державою та моделю­ють можливості досягнення соціальної справедливості, захисту різнопланових інтересів людини за місцем проживання за допомогою дій та кроків влади, за­снованих на нормах природного права та правового закону. Ми вважаємо, що означений аспект є одним з ключових як у процесі формування сучасного муніципалізму в Україні в цілому, так і в плані розвитку муніципальної вла­ди зокрема. Адже найголовнішою перед­умовою зрушень у справі муніципаліза­ції місцевої влади має бути формування муніципального мислення суспільства, розвиток масової культури самовряду­вання, витребуваність у народі самого муніципального принципу;

По-третє, у праксеологічному вимірі як практику організації та функціону­вання муніципальної влади та реаліза­ції прав людини у сфері місцевого само­врядування, яка склалася під впливом загальновизнаних ідей та принципів муніципальної демократії. У даний час найбільш актуальним завданням місце­вої влади стає не тільки реалізація нею своїх самоврядних функцій та повно­важень, а й утворення та послідовна реалізація різноманітних організацій­но-правових форм, способів, засобів, напрямів безпосередньої публічно-само­врядної діяльності, які б сприяли якомо­га більш повному включенню населення у процес вирішення місцевих проблем, стимулюванню інтересу й ініціативи до самоорганізації. Саме ця обставина фор­мує як практичне значення ефективної, побудованої на європейських стандар­тах муніципальної демократії, організа­ції та діяльності муніципальної влади, так і науково-дослідницький інтерес до вказаної проблематики, враховуючи колосальний соціальний попит на мето­дологічно осмислену інформацію, яка б висвітлювала багатогранні аспекти пуб­лічно владної діяльності місцевого само­врядування;

По-четверте, локальний вимір вітчиз­няного конституціоналізму в цілому. У цьому аспекті, муніципалізм (поряд із парламентаризмом [10]), акумулюю - чи усі ідейні настанови, системні якості, ознаки та атрибути конституціоналізму, є його концептуальним та інституціо- нальним базисом: муніципалізм — на локальному рівні, а парламентаризм

— загальнонаціональному (загально­державному). Саме такий вимір муніци­пальної демократії, як продукт локаль­ної громадянської активності самого населення, автоматично програмує де­мократичний політичний режим у де­ржаві та суспільстві. Тільки у тій країні, в якій визнається, існує, практикується та усебічно гарантується місцеве само­врядування та основоположні цінності муніципалізму, як правило, може сфор­муватися алгоритм, згідно з яким зако­нодавча влада обирається демократич­но, а виконавча влада їй підконтрольна та відповідальна. У державі, в якій сформувалися основні інститути муніципалізму, наявне вертикальне ранжирування громадянської влади — люди обирають та контролюють як тих, хто приймає національні закони, за якими вони будуть жити, так і тих, хто ці за­кони здійснює на місцях.

Ми вважаємо, що перспективи мо­дернізації соціально-економічної, полі­тичної та правової систем українського суспільства у даний час визначаються не тільки об’єктивними закономірностями інноваційного розвитку держав в умовах глобалізації та європейської інтеграції, процесами зближення правових систем сучасності, а й необхідністю врахуван­ня у процесі формування вітчизняного конституціоналізму локально-особистісного фактора, розмаїття історичних, на­ціонально-культурних та інших особли­востей розвитку територіальних громад як первинної суб’єктної основи муні­ципальної влади, яка у сучасному світі закономірно визнається основою будь-якого демократичного ладу.

У цьому аспекті муніципалізм та ре­альне місцеве самоврядування, за умо­ви їх концептуальної, інституціональної та функціональної інсталяції у механізм демократичного конституційного ладу, виступають оптимальною та, по суті, універсальною основою у вирішенні значної кількості суспільних справ, у тому числі та у першу чергу прав лю­дини, що свідчить про колосальний гу­маністичний потенціал муніципальної влади та інститутів муніципальної де­мократії в цілому.

Ключові слова: сучасний муніципалізм, муніципальна влада, публічна влада, конституціоналізм.

У статті виділяються елементи сучасного муніципалізму та розгля­дається їх сутність. Висвітлюються концептуальні проблеми теорії муні­ципальної влади в Україні. Розкри­вається правова природа муніципаль­ної влади як інституту сучасного конституціоналізму.

В статье выделяются элементы современного муниципализма и рас­крывается их сущность. Освещают­ся концептуальные проблемы теории муниципальной власти в Украине. Раскрывается правовая природа му­ниципальной власти как института современного конституционализма.

In the article the elements of modern municipalism are given and its contest is analyzed. In the conceptual problems of theory of the municipal power in Ukraine are covered. The legal nature of the municipal power as institute of a modern constitutionalism reveals.

Література

1. Акмалова А. А. Особенности право­вого регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02 «Конститу­ционное право ; муниципальное право» /

A. А. Акмалова. — М., 2003. — С. 31, 32.

2. Анархия в городах. Либертарный муниципализм Мюррея Букчина [Элект­ронный ресурс] / / Сетевой проект «Мы и анархия». — Режим доступа : http: / / anarchism. narod. ru/town. html.

3. Бабичев И. В. Основания российского муниципализма и его современное состоя­ние // Местное право. — 2009. — № 5-6.

— C. 9-26.

4. Баймуратов М. О. Місцеве само­врядування як загальний спадок людської цивілізації та феномен сучасного світово­го конституціоналізму // Бюлетень Міні­стерства юстиції України. — 2009. — № 4­

5. — С. 46.

5. Баймуратов М. О. Місцеве самовря­дування в контексті українського консти­туціоналізму // Науковий вісник Академії муніципального управління: Серія «Управ­ління». — К, 2007. — Вип. 2 : Правові та фінансові механізми муніципального уп­равління / за заг. ред. В. К. Присяжнюка,

B. Д. Бакуменка. — С. 32-38.

6. Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистическо­го государства (США, Великобритания) / Г. В. Барабашев. — М. : МГУ, 1971. — 280 с.

7. Белый А. В. Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг.: ис­тория становления и развития : автореф. дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02 «Отечест­венная история» / А. В. Белый. — М., 2009.

— С. 13.

8. Букчін М. Лібертарний муніципалізм: загальний огляд [Електронний ресурс] // Живой журнал LIVEJOURNAL. — Режим доступу : Http://community. livejournal. com/ua_indymedia/262719.html.

9. Букчін М. Що таке комуналізм? Демократичний вимір анархізму [Елект­ронний ресурсі // ЛІВА СПРАВА — Пор­тал українських лівих. — Режим доступу : Http://livasprava. in. ua/archive/index. php? option=com_content&view=article&catid =23&id=306:--s--ss.

10. Гуляева Е. А. Парламентаризм как концептуальное и институциональное ос­нование конституционализма: опыт отрас­левого и сравнительно-правового анализа : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституционное право ; муниципальное право» / Е. А. Гуляева. — С. Пб., 2006. —

21 С.

11. Еремян В. В. Современный мекси­канский муниципализм : учеб. пособие /

В. В. Еремян. — М. : Изд-во УДН, 1996.

— 90 c.

12. Заблоцький В. П. Створення жит­тєздатної місцевої громади як форма трансформативної демократії [Елект­ронний ресурсі / / Українсько-канадський проект «Розбудова демократії». — Режим доступу : Http://www. democracy. kiev. ua/ publications/collections/conference_2000/ section_4/Zablotsky. pdf.

13. Зуева ¡0. А. Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 «Теория и история права и государства ; история правовых учений» / 0 А. Зуева.

— Ростов н/Д, 2003. — С. 6.

14. Кампо В. Является ли Украина кон­ституционным государством? // День.

— 1999. — 18 нояб.

15. Кампо В. М. Український муніци­палізм: історія і сучасність / / Хроні­ка—2000 : укр. культурол. альм. — 1998.

— Вип. 27-28. — С. 492-504.

16. Козловець М. А. Ідеологія як фактор консолідації суспільства [Електронний ресурсі / / Авторські реферати, курсові та дипломні роботи. Онлайн бібліотека: підручники, навчальні посібники, лекції.

— Режим доступу : http:/ /studentam. net. ua/content/view/7172/97.

17. Краюшкина Е. А. Эффективность местного самоуправления в условиях ста­новления гражданского общества в России (региональный аспект) : автореф. дис. ... канд. социол. наук : 23.00.02 «Политичес­кие институты ; этнополитическая конф­ликтология ; национальные и политические процессы и технологии» / Е. А. Краюшки­на. — Саратов, 2008. — С. 16.

18. Крусян А. Р. Публічна влада у сис­темі сучасного українського конституціо­налізму // Бюлетень Міністерства юсти­ції України. — 2010. — № 3. — С. 59—60.

19. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О. Е. Ку­тафин, В. П. Фадеев. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Юристъ, 2002. — С. 46.

20. Людина — Громада — Регіон. Анти - кризова стратегія розвитку [Електронний ресурс] / / Західноукраїнський ресурсний інтернет-портал дистанційної освіти з суспільно-гуманітарних наук. Проект Цен­тру політичних досліджень. — Режим до­ступу : Http://westukr. itgo. com/ludyna. html.

21. Матвеев Д. Н. Пнститут местно­го самоуправления в политической систе­ме современной России : автореф. дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 «Политические институты ; этнополитическая конфлик­тология ; национальные и политические процессы и технологии» / Д. Н. Матвеев.

— М, 2008. — С. 7, 9, 10.

22. Рукавишникова Ю. Законодательное закрепление основ федерализма и муни­ципализма в Пндии в конце XIX — начале XX в. // Материалы конференции молодых ученых и аспирантов «Актуальные пробле­мы юридической науки нового века». — М. : Пзд-во РУДН, 2001. — С. 94-99.

23. Солонин А. Ю. Система органов местного самоуправления: Конституцион­но-правовой анализ : автореф. дис. . канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституционное право ; муниципальное право» / А. Ю. Со­лонин. — Челябинск, 2006. — С. 9.

24. Хромова О. П. Фундаментальные ценности анархического общества // Віс­ник Харківського державного університету. Сер. «Теорія культури і філософія науки».

— 1997-1998. — № 397. — С. 7-12.

25. Чихладзе Л. Т. Соотношение местно­го самоуправления и местного управления в муниципальном законодательстве Рес­публики Армения: сравнительно-правовой анализ // Политика и общество. — 2007.

— № 10. — С. 35-41.

26. Ящук Т. Ф. Организационные ос­новы местной власти в РСФСР в период нэпа. Псторико-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01 «Теория и история права и государства ;


История учений о праве и государстве» / Т. Ф. Ящук. — М., 2008. — 39 с.

27. Ящук Т. Ф. Формирование отечест­венного муниципализма 1920-х годов // Юристъ-Правоведъ. — 2007. — № 2. — С. 72-76.

28. Bookchin M. Libertarian Municipalism: An Overview [Електронний ресурс] // SOCIETY & NATURE. — 1992. — № 1.

— Vol. 1. — Режим доступу : http: / /

Www. democracynature. org/vol1/bookchin_

Libertarian. htm.

29. Bookchin M. Social Ecology and Communalism / M. Bookchin. — Oakland: AK Press, 2007. — 136 p.

30. Libertarian Municipalism : The New Municipal Agenda by Murray Bookchin [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://dwardmac. pitzer. edu/Anarchist_ Archives/bookchin/libmuni. html.