joomla
МУНІЦИПАЛЬНА СТАТУТНА НОРМОТВОРЧІСТЬ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ ТА ОСНОВНІ НАПРЯМИ РОЗВИТКУ
Юридичний вісник


УДК 342.4+342.5+342.9

0. Батанов,

Доктор юридичних наук, професор, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

1. Зайцева,

Здобувач Маріупольського державного університету

Конституційне визнання місцевого самоврядування та прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сприяло зміцненню правового статусу територіальних громад, визначивши їх первинними суб’єктами місцевого само­врядування та основними носіями його функцій і повноважень.

Важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та органів і посадових осіб місцевого са­моврядування є правові акти, прийняті в системі місцевого самоврядування, насамперед та у першу чергу, статути територіальних громад. Адже чинне законодавство України про місцеве са­моврядування закріплює, що з метою врахування історичних, національно - культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцево­го самоврядування представницький ор­ган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах зако­нодавства може прийняти статут тери­торіальної громади села, селища, міста (частина перша ст. 19 Закону «Про міс­цеве самоврядування в Україні»).

Нові фактори функціонування пра­вової системи України обумовили не­обхідність визначення ролі й місця ста­тутів територіальних громад у системі законодавства, а також утворення на­уково обґрунтованої концепції статуту територіальної громади. Адже Законом «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» уперше в законотворчій практи­ці в Україні передбачено врегулювання окремих суспільних відносин, що вини­кають у процесі здійснення місцевого самоврядування не тільки законами, а й статутами територіальних громад. Така правова регламентація створила певні правові умови для розвитку муніципаль­ного статутного права як складової час­тини процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Варто зазначити, що починаю­чи з 1990 р., коли у вітчизняній на­уці почалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування, окремі аспекти проблеми статутів те­риторіальних громад досліджували­ся у наукових працях таких вчених, як М. О. Баймуратов, Ю. Ю. Баль - ций, В. Р. Барський, В. І. Борденюк, І. П. Бутко, Ю. О. Волошин, М. П. Во­ронов, В. А. Григор’єв, Р. К. Да­видов, Ю. В. Делія, І. В. Дробуш, В. М. Кампо, О. О. Карлов, А. А. Ко­валенко, М. І. Корнієнко, В. В. Крав­ченко, П. М. Любченко, М. П. Орзіх, О. С. Орловський, Б. А. Пережняк, В. Ф. Погорілко, X. В. Приходько, О. В. Прієшкіна, М. О. Пухтинський, В. П. Рубцов, В. Л. Федоренко, Н. О. Чудик, В. М Шкабаро та інших вчених, наявність яких свідчить про становлення й розвиток теорії муніци­пального статутного права в Україні.

Незважаючи на важливість проб­лематики організаційно-правового за­безпечення реалізації муніципального статутного права в системі місцевого самоврядування України, залишається ще чимало прогалин, які повинні запов­нити подальші наукові дослідження. Відкритим залишається питання про­цесуального та кадрового забезпечення муніципального статутного нормотворення, формування цілісного інституту муніципального статутного права, сутнісної, змістовної, функціональної та структурної характеристики його основної правової форми — статуту територіальної громади, норм статутно­го права та їх ролі в системі права в контексті реалізації права територіаль­ної громади на здійсненння самовря­дування тощо.

Створення належних нормативно-правових умов та закріплення їх на рівні статутного права в багатьох територіаль­них громадах є суттєвою проблемою. У переважній більшості випадків це обумовлюється, по-перше, дублюванням у статуті положень законодавства про місцеве самоврядування та, по-друге, непрофесіоналізмом юридичних служб органів місцевого самоврядування, по­будовою статутів без чітких орієнти­рів на історичні, національно-культурні особливості та традиції територіальних громад. Такий стан справ негативно позначається на якості статутів те­риторіальних громад та, як наслідок, на застосуванні норм муніципального статутного права.

Проведення комплексних реформ вимагає створення нових організацій­но-правових умов та засобів, їх зако­нодавчого закріплення та послідовної реалізації. Насамперед необхідно оп­тимально використовувати можливості статутного регулювання предметів ві­дання місцевого самоврядування та пи­тань місцевого значення, спираючись не тільки на зміст законодавчих норм, а й на фундаментальні принципи місцевого самоврядування, хоча безпосередньо ці можливості не передбачені у Конс­титуції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актах. У цьому ас­пекті, насамперед, йдеться про статутну регламентацію прав та свобод людини і громадянина у місцевому самовряду­ванні. Адже, незважаючи на те, що у п. 1 частини першої ст. 92 Конституції України закріплюється, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гаран­тії цих прав і свобод, у частині другій ст. 22 встановлюється, що права і сво­боди людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними, а частиною другою ст. 57 передбачено, що Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відо­ма населення у порядку, встановленому законом. Також згідно з Конституцією в Україні визнається і гарантується міс­цеве самоврядування (ст. 7) як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення в межах Консти­туції і законів України (частина перша ст. 140). Причому своє право на участь у місцевому самоврядуванні громадяни України реалізують саме за належністю до відповідних територіальних громад (частина перша ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні»), що повною мірою узгоджується із принципами, встановленими у біль­шості міжнародних стандартів місцево­го самоврядування.

У зв’язку з цим варто підтримати позицію тих дослідників, які вважають, що забезпечення визнання, легаліза­ції, легітимації, виконання, реалізації, охорони та захисту прав і свобод чле­на територіальної громади, по-перше, шляхом відокремлення муніципальних прав особистості, по-друге — спряму­вання їх на локально-регіональний рі­вень та практичне виконання за місцем виникнення в межах територіальної громади всього кадастру прав, свобод та обов’язків людини і громадянина є одним з визначальних завдань конституюючого значення, яке постає як пе­ред державною публічною владою, так і перед самоврядною публічною (муніци­пальною) владою [1, 121; 2; 3; 15].

Звідси абсолютно інноваційними за змістом та європейськими «за духом» є статути територіальних громад міста Суми [14] та міста Луцька [12], у розді­лах, які мають відповідно назви «Права і обов’язки сумчан» та «Права і обов’язки лучан» зазначається, що положення цих статутів «спрямовані на деталізацію та розширення змісту прав і свобод люди­ни і громадянина, визначених Конститу­цією України, недопущення обмеження їх змісту та обсягу, а також на визна­чення механізмів їх практичної реаліза­ції та захисту (частина четверта ст. 16 Статуту територіальної громади міста Суми, частина четверта ст. 13 Статуту територіальної громади міста Луцька).

При проектуванні норм статуту територіальної громади доцільно розро­бити чіткі, зрозумілі і дієві положен­ня про форми безпосередньої участі членів територіальної громади в міс­цевому самоврядуванні, закріпити на рівнів статутів інноваційні форми участі громадян у місцевому самоврядуванні. При цьому необхідно детально, чітко і зрозуміло для населення прописувати форми безпосередньої участі громадян з урахуванням місцевих особливостей територіальної громади. Закріплення форм муніципальної безпосередньої де­мократії, участі членів громади у здій­сненні місцевого самоврядування спиятиме залученню жителів громади у процес управління місцевими справами та процес муніципального статутного нормотворення.

Зазначимо, що питання щодо ста­тутної регламентації форм прямої муні­ципальної демократії вже тривалий час є предметом не тільки ретельної уваги експертів з проблем місцевого само­врядування [8-10], а доволі креативних пошуків розробників окремих статутів територіальних громад українських міст. Так, у цьому контексті можна на­вести приклади муніципальної статутної регламентації форм безпосередньої ло­кальної демократії у статутах окремих міст України. Так, згідно із Статутом територіальної громади міста Оріхів (Запорізька область), не тільки передба­чається, що право членів територіальної громади міста брати участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізовано в таких формах, як місцевий референдум; вибори депутатів Оріхівської міської ради, районної, обласної ради та міського голови (місцеві вибо­ри); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуаль­ні звернення жителів міста до органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­ня; громадські слухання; місцеві ініціа­тиви; участь у роботі органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та робота на виборних по­садах міського самоврядування; інші, не заборонені законом, форми (ст. 28 Статуту), а й детально регламенту єть - ся порядок реалізації цього права, чому присвячено 30 статей [13].

Необхідно забезпечити статути територіальних громад популярними та науково-практичними коментаря­ми, так само як і закони. Адже статут територіальної громади — це складний юридичний документ побудований за всіма правилами юридичної техніки, саме тому юристи які займаються муні­ципальним статутним нормопроектуванням повинні розробити детальний науково-практичний коментар до стату­ту територіальної громади. Доступність тексту статуту територіальної громади та тлумачення його норм в коментарі до статуту полегшить громадянам зро­зуміти сенс муніципального статутного права, свої права та обов’язки, як члена територіальної громади, наприклад право і процедуру безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого само­врядування.

З цією метою до процесу муніци­пального статутного нормопроектування доцільно залучати висококваліфіко­вані кадри, насамперед спеціалістів у галузі муніципального права, держав­ного управління та місцевого самовря­дування. Норми статутного права по­винні бути науково обґрунтованими і бездоганно виписаними. Це, зокрема, стосується юридичної експертизи до­кумента, яка повинна проводитися висококваліфікованими фахівцями на предмет відповідності норм статуту до норм чинного законодавства. Моніто­ринг сучасного муніципального статут­ного нормотворення засвідчує далеко не ідеальні характеристики багатьох статутів міст обласного значення, на які орієнтуються при створенні статутів меньші населені пункти.

Слід констатувати, що свого вдоскона­лення потребує вся система законодавс­тва у сфері місцевого самоврядування, яка формувалася спонтанно та хаотично, за відсутності єдиної законодавчої бази та без взаємоузгодженості законодавчих актів між собою, що призвело до колізій норм муніципального права в цілому та муніципального статутного права зок­рема. Авторитетні вітчизняні експерти доволі скептично оцінюють перспективи муніципальної реформи в Україні [7], а посадові особи високого рівня, відпові­дальні за конституційно-правову мо­дернізацію, констатують, що «правове регулювання та практики місцевого са­моврядування не задовольняють сучасні потреби України та не відповідають Єв­ропейській хартії місцевого самовряду­вання, яку Україна ратифікувала у 1997 році», та визнають, що «останнім часом значна частина нормативно-правових новацій у цій сфері суперечить визна­ченим Главою держави пріоритетам реформи місцевого самоврядування та призводить до розбалансування системи врядування на місцях» [6].

У зв’язку з цим необхідно прийня­ти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з ви­знанням права територіальної громади як юридичної особи, змістовним напов­ненням її правосуб’єктності як первиннного суб’єкта місцевого самоврядування. Удосконалення потребують законодавча регламентація порядку організації та діяльності органів самоорганізації насе­лення, їх асоціацій та інших добровіль­них об’єднань органів місцевого самовря­дування; форми взаємовідносин органів місцевого самоврядування та громадсь­ких організацій, об’єднань юридичних осіб, соціальних ініціатив населення та підприємств, установ і організацій; повноваження територіальної громади у безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування тощо.

Вважаємо, що у процесі муніци­пального статутного нормотворення, насамперед формуванні структури ста­тутів територіальних громад [4], слід більш детально підходити до норма­тивного визначення адміністративних меж та етнічного складу населення територіальної громади, закріплення меж території відповідної самоврядної адміністративно-територіальної одини­ці; внутрішньої структури об’єднаних територіальних громад. Також мають визначатися чисельний склад представ­ницького органу місцевого самовря­дування територіальної громади та виконавчого органу відповідної ради; структура виконавчих органів відповід­ної місцевої ради. Має передбачати­ся можливість ліквідації непотрібних бюрократичних інстанцій.

Окрім зазначеного, сьогодні необхід­но вирішити проблему об’єднаних тери­торіальних громад. Дане питання має ко­лосальне значення не тільки в контексті формування дієздатного місцевого само­врядування, спроможного ефективно та вчасно надавати муніципальні послуги місцевим жителям, розвитку соціально-економічного потенціалу територій, а й з позиції муніципального статутного ре­гулювання відповідних процесів.

Актуальним залишається питання визначення меж території громади, при­йняття та закріплення генерального пла­ну визначення меж та генерального пла­ну забудови території населеного пункту, процедур зміни даних меж тощо. Деякі територіальні громади вже намагаються закріпити відповідні положення у влас­них статутах, що є вчасним і доціль­ним, особливо з огляду на майбутню адміністративно-територіальну реформу в Україні [5]. Так, наприклад, дане поло­ження закріплене в Статуті територіаль­ної громади міста Львова [11].

Вважаємо, варто диференційовано підходити й до персонального складу представницьких структур органів міс­цевого самоврядування. Це можливо було б зробити шляхом закріплення територіального цензу для кандидатів у депутати місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: у статуті те­риторіальної громади визначити, що головою та депутатом сільської, селищ­ної, міської ради має бути обраний член або колишній член даної територіаль­ної громади, який достатньо обізнаний з місцевими справами даної громади, знає її традиції, історичні особливості тощо. Також можна встановити кри­терії професіоналізму управлінських кадрів місцевого самоврядування, зок­рема, формування кадрового резерву та пріорітетність спеціалістів з державного управління, права, економіки. Дане поло­ження обумовлено гострою нестачею висококваліфікованих кадрів на службі в органах місцевого самоврядування.

Перелік запропонованих вище за­ходів вдосконалення організаційно-пра­вового забезпечення муніципального статутного нормотворення територіаль­них громад, зрештою, не є і не може бути вичерпним. Варто зазначити, що умовно всі запропоновані положення можна розділити на дві великі групи — ті, які можна впроваджувати розробни­кам статутів територіальних громад уже зараз і ті, які можна здійснити після внесення змін до чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування.

Метою більш активного запрова­дження муніципального статутного права в практиці територіальних громад є:

— створення дієздатних територіаль­них громад;

— активізація стимулів для розвитку локальної правотворчості територіаль­них громад, удосконалення нормативно-правових актів місцевого самоврядуван­ня, що призведе до розвитку активності членів громади в нормотворчих процесах місцевого самоврядування, а на практи­ці дозволить ефективно використовува­ти наявні ресурси та економіко-фінансовий, культурно-історичний, соціальний та інший потенціал територіальної громади;

— вирішення проблемних питань, щодо узгодження адміністративно-територіальних меж громад, у т. ч. утворення об’єднаних територіальних громад;

— зосередження місцевої влади на вирішенні нагальних потреб жителів територіальної громади, облаштуванні благоустрою її території, доступності та якості надання адміністративних та соціальних послуг жителям громади, вирівнюванні якості життя міських та сільських територій.

Слід зазначити, що впровадження стандартів демократичної організації публічної влади в системі місцевого самоврядування в Україні за міжнарод­ними правовими стандартами місцевого самоврядування європейського зраз­ка, реформування системи місцевого самоврядування в інтересах територіаль­них громад має відбуватися за умовою комплексного поєднання адміністратив­ної, правової та територіальної складо­вих даного процесу.

Адже сьогодні місцеве самоврядуван­ня позбавлене можливості виконува­ти функції первинної ланки публічної влади та базового елементу владної системи України внаслідок відсутності чіткого адміністративного, інституційного конституційно-правового статусу територіальних громад та чітких організаційно-правових механізмів фун­кціонування громади. Як наслідок, обме­женими є можливості органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення та надавати якісні послуги населенню громади, що нега­тивним чином впливає на спроможність громад забезпечити належну якість жит­тя своїх жителів, а територіальні грома­ди в Україні насьогодні не є самодостат­німи та здатними до самоорганізації.

Отже, удосконалення норматив­но-правової регламентації статусу те­риторіальної громади як базової ад­міністративно-територіальної одиниці та первинної суб’єктної основи муні­ципальної влади в Україні є важливою умовою розвитку всієї системи місцевого самоврядування. Сформульовані виснов­ки у вигляді практичних рекомендацій, спрямовані на вироблення і обґрунтуван­ня теоретичних та практичних підходів, концепцій, змістовних характеристик і принципів до інституту муніципального статутного права як основного норма­тивно-правового інструментарію в уп­равлінні місцевими справами.

Ключові слова: статутне право, нор­мативно-правова основа територіальної громади, статут територіальної громади, соціально-правове управління, грома­дянська правосвідомість.

Стаття присвячена теоретико-методологічним аспектам інс­титуту статутного права в міс­цевому самоврядуванні України. Розкрито сутнісні ознаки та обгрун­товано структурні, змістовні та функціональні характеристики інс­титуту статутного права в місцево­му самоврядуванні України. Встанов­лено джерела та форми статутного права в місцевому самоврядуванні України та обгрунтовано основні ор­ганізаційно-правові закономірності його розвитку.

Статья посвящена теоретико­методологическим аспектам инсти­тута уставного права в местном самоуправлении Украины. Раскрыты сущностные признаки и обоснованы структурные, содержательные и фун­кциональные характеристики инсти­тута статутного права в местном самоуправлении Украины. Установле­ны источники и формы статутного права в местном самоуправлении Ук­раины и обоснованы основные органи­зационно-правовые закономерности его развития.

The artwle із devoted to the theo- retwal and methodological азресїз of statutory law іп the іосаі government of Цкгаіпе. The зtructural, content and functonal characteriзticз of the statuto­ry law of the local commurnty аз a um­versal system of norms of self-control commurnty are grounded. The sources and forms of statutory law are detected. The essence of statutory law as an insti­tution of state law are solved. Organiza­tional and legal trends in statutory law and outlines directions for law-making process, the adoption, amendment and cancellation of the statute of the local community are found.

Література

1. Баймуратов М. Місцеве самовряду­вання як суб’єкт компетенції: до визначен­ня парадигми повноважень / / Порівняль­но-правові дослідження. — 2008. — № 2.

— С. 119-125.

2. Баймуратов М. О. Муніципальні пра­ва особистості: становлення та сутність / М. О. Баймуратов, Ю. Ю. Сосновських / / Вісник Одеського інституту внутріш­ніх справ. — 1997. — № 4. — С. 3-10.

3. Батанов О. В. Муніципальні пра­ва особистості: загальноправова харак­теристика / / Удосконалення механіз­мів державного управління та місцевого самоврядування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 10 квіт.

2009 р.) : у 2 ч. / [за заг. ред. В. К. При - сяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової].

— К. : Вид.-полігр. центр Акад. муніципаль­ного упр., 2009. — Ч. 1. — C. 108-114.

4. Батанов О. В. Структура статуту територіальної громади та її елементи: проблеми теорії та практики / О. В. Ба­танов, Н. О. Чудик / / Часопис Київсько­го університету права. — 2012. — № 2.

— C. 80-84.

5. Гетьман А. Б. Теоретичні та прак­тичні проблеми реформування адміністра­тивно-територіального устрою України / / Конституційні засади державного уп­равління та місцевого самоврядування в Ук­раїні : зб. тез Всеукр. наук.-практ. конф., присвяч. 15-й річниці прийняття Конс­титуції України (Хмельницький, 17 черв. 2011 р.). — Хмельницький : Вид-во Хмельн. ун-ту упр. та права, 2011. — С. 52-56.

6. Марина Ставнійчук: На сьогодні сформувався громадський консенсус щодо необхідності проведення реформи місцевого самоврядування [Електронний ресурс] / / Конституційна Асамблея. — Режим досту­пу : Http://cau. in. ua/?p=626

7. Нудельман В. Реформа, яка може за­пізнитися ще на десятиліття [Електрон-


Ний ресурс] / / Українська правда. — Ре­жим доступу : Мїр: / / www^ravda. com. ua/columns/2013/ 01 / 31 /6982147/

8. Орловський О. Нормативно-правова регламентація загальних зборів членів те­риторіальної громади на локальному рівні (На матеріалах міста Суми) / / Юридичес­кий вестник. — 2010. — № 1. — С. 13—17.

9. Орловський О. Регулювання форм локальної демократії статутами тери­торіальних громад / / Юридический вест­ник. — 2009. — № 2. — С. 24-30.

10. Орловський О. С. Проблеми локаль­ної нормативно-правової регламентації місцевих ініціатив (на прикладі м. Одеси) [Електронний ресурс] / / Сайт Національ­ної бібліотеки України ім. В. І. Вернадсько - го. — Режим доступу : Мїр:/ / Www. nbuv. gov. ua/portal / Soc_G um/ VKhnuvs/2009_ 46/46/22^df

11. Статут територіальної громади міста Львова [Електронний ресурс]. — Ре­жим доступу : http: / / Www. gromada. lviv. ua/sections/statut-gromadi-lvova-new /

12. Статут територіальної грома­ди міста Луцька [Електронний ресурс] / / Офіційний сайт Луцької міської ради.

— Режим доступу : http: / / Www. lutsk. ua/ statute. html# 1

13. Статут територіальної громади міста Оріхів [Електронний ресурс] / / Сайт Асоціації міст України. — Режим до­ступу : Http://www. auc. org. ua/city/info/ status/?sid=350&ln=ua

14. Статут територіальної грома­ди міста Суми : затв. рішенням Сумської міської ради від 2 груд. 2003 р. № 650-МР // Суми і сумчани. — 2004. — 5 лют.

15. Танаджи Г. Муніципальні права лю­дини: теоретичні та аксіологічні підходи до поняття та визначення / / Порівняль­но-правові дослідження. — 2008. — № 2.

— С. 131-136.