joomla
ЛОКАЛЬНІ АКТИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СИСТЕМІ ДЖЕРЕЛ ПРАВА
Юридичний вісник


В. Форманюк,

Аспірант кафедри теорії держави та права Національного університету «Одеська юридична академія»

Чинна Конституція України вперше в українській конституційній практиці визнала місцеве самоврядування і про­голосила його гарантії, визначила ряд законів, які необхідно прийняти з метою забезпечення його належної правової бази. Це сприяло активізації законодав­чого процесу в галузі місцевого самовря­дування. Зокрема, було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), який визначив при­нципи місцевого самоврядування, його систему, повноваження, як самоврядні, так і делеговані, порядок формування органів місцевого самоврядування, дав нормативні тлумачення найважливіших категорій цього інституту. Поряд з цим були прийняті такі закони: «Про вибо­ри депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (1998 р.), «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.) та «Про службу в органах міс­цевого самоврядування» (2001 р.).

Однак аналіз показує, що стабільної правової бази в галузі місцевого самов­рядування створити поки що не вдало­ся. Виникли окремі теоретичні проблеми визначення окремих правових інститутів, їх усунення потребує подальшого удоско­налення законодавства, що обґрунтовує актуальність теми дослідження.

Ступінь дослідження проблеми об­межується творчими роботами авто­рів вузькопрофільного, галузевого ха­рактеру. Великий внесок у розробки даного напрямку зробили О. В. Бата­нов, H. H. Вопленко, В. В. Кравчен­ко, С. Н. Лопатіна, Ю. М. Оборотов, О. Ф. Скакун, Н. О. Чудик та ін.

Місцеве самоврядування можна вва­жати: природним правом територіальної громади вирішувати питання місцевого значення; конституційним принципом організації публічної влади на місцях. Особливості цієї публічної влади на міс­цях такі:


А) вона здійснюється населенням, що проживає на території громади, як безпосередньо, так і через обрані ним органи і стосується питань місцевого, а не державного значення;

Б) здійснення цієї влади обмежено рамками закону;

В) її рішення є обов’язковими на те­риторії громади, а втручання державних органів не допускається, крім випадків, передбачених законом;

Г) місцеве самоврядування в Україні здійснюється на двох рівнях: природно­му — населені пункти (село, селище, місто), населення яких утворює тери­торіальну громаду, де в основному і вирішуються питання місцевого значен­ня, і державному — на рівні обласних і районних рад, оскільки область і район є державними утвореннями.

Однією з особливостей муніци­пального права України є те, що воно значною мірою формується за рахунок локальних правових норм, що вида­ють органи місцевого самоврядування [4, 56].

На відміну від деяких галузей та під - галузей вітчизняного права, локальні норми в муніципальному праві викону­ють не сервісну, а допоміжну функцію, оскільки визначальною місією права є створення юридичних передумов для формування та функціонування саме системи локальних приписів у формі статутів територіальних громад та ін­ших актів органів місцевого самовряду­вання [11, 99].

Однак як частина права Українсь­кої держави муніципальне право обов’язково має ґрунтуватися на зако­нодавстві України.

Становлення джерел муніципального права в Україні є невіддільним від за­гальнонаціонального державотворчого процесу. Воно як юридичний феномен, власне, і було уможливлено в результаті визначальної події вітчизняного держа­вотворення — прийняття Конституції України, оскільки в Основному Законі держави було закладено розуміння міс­цевого самоврядування як невіддільної та однієї з найважливіших складових політичної системи України.

Локальні нормативно-правові акти як джерела муніципального права віді­грають особливо важливу роль: фор­мально і фактично вони творять саме муніципальне право. Без цих джерел відповідної субгалузі муніципального законодавства просто не існувало б [2, 107].

Нормативні рішення органів місцево­го самоврядування з питань права сто­суються різних питань статутного про­цесу: розроблення і прийняття статутів територіальних громад, їх реалізації та правового захисту, опублікування і ви­вчення тощо. До цих актів належать, насамперед, статути територіальних громад, зміни й доповнення до них, акти їх упровадження та ін.

Як свідчить практика, чинні локаль­ні підзаконні акти як джерела муніци­пального права найбільш пристосовані до потреб традиційної моделі розвитку місцевого самоврядування в Україні.

На думку О. В. Батанова, система джерел муніципального права є однією з найбільш розгалужених серед джерел інших галузей права, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлен­ня цієї галузі з часу визнання в нашій країні місцевого самоврядування. Голов­ними видами джерел муніципального права є Конституція України, закони України, підзаконні (локальні) норма­тивно-правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядуван­ня, міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування, акти безпо­середнього народовладдя в місцевому самоврядуванні, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування, нормативно-правові договори, інші види джерел муніципального права, зокре­ма нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим тощо [1, 25].

С. М. Лопатіна визначає локальний правовий акт місцевого самоврядуван­ня як дії та документи, які здійснюють­ся (дії) та приймаються (документи) в рамках конституційного права грома­дян на місцеве самоврядування всіма суб’єктами самоврядування [5, 42].

Поняття локального правового акта місцевого самоврядування входить у склад інших понять, формуючи їх конк­ретизацію [3, 18]. Однак для визначен­ня поняття локального акта місцевого самоврядування необхідно провести його розмежування із загально визначе­ними локальними нормативно-правови­ми актами.

В юридичній термінології «локальний» і «місцевий» як терміни штучно розведені і означають різні поняття, що відносять­ся до різних правових інститутів.

Термін «місцевий» використовуєть­ся для позначення правових актів, що видаються місцевими органами влади, а саме нормативні підзаконні акти, які ви­даються територіальними органами де­ржавної влади і управління та поширю­ються на осіб, які знаходяться на даній території.

В загальному вигляді локальні нор­мативні акти можна визначити як юри­дичні документи, що містять норми пра­ва, прийняті суб’єктами управління на підприємстві, в організації.

Обидва види актів називають акта­ми саморегуляції, самоорганізації певної спільності, оскільки зближується і на­віть зливається коло осіб, що прийма­ють рішення, і коло осіб, виконуючих ці рішення. Але за своїм характером, суб’єктами, змістом ці акти різні.

Основним суб’єктом локальної нор - мотворчості виступає відповідний колек­тив: колектив підприємства, організації, установи, колектив засновників, учас­ників господарських товариств, членів виробничих кооперативів. Форми участі колективу у внутрішньому регулюванні виробничих відносин можуть бути різ­ними.

Основним суб’єктом місцевої нор - мотворчості прямо або побічно є місце­ва громада — населення територіаль­ного утворення, об’єднане спільними інтересами у вирішенні питань місцево­го значення.

Обидва види актів є результатом санк­ціонованої державою нормотворчості [9, 143; 10, 151], оскільки виходять без­посередньо не від держави та її органів. Держава законодавчо визначає юридич­ну основу для локального регулювання: встановлює компетенцію підприємства, закріплює права та обов’язки адмініст­рації (колективу, профспілки) у сфері локального регулювання. Ці норми міс­тяться в різних галузевих законах, по­ложеннях.

Органи місцевого самоврядування ж отримали право видавати юридичні нор­ми з питань місцевого значення, відне­сених до таких статутом органу місце­вого самоврядування, що відповідно до законодавства.

Для тих і інших актів характерне обмеження дії в просторі. Але локальні нормативно-правові акти створюються і діють всередині підприємства, устано­ви, організації, а акти місцевого само­врядування — всередині територіальної громади.

Серед адресатів актів місцевого са­моврядування — члени місцевої грома­ди, органи місцевого самоврядування, органи територіального громадського самоврядування, підприємства, устано­ви, організації, що знаходяться на тери­торії громади, для яких виконання акта місцевого самоврядування, прийнятого органом місцевого самоврядування в межах його компетенції, обов’язково. Адресатами локальних нормативно-пра­вових актів є члени колективу, адмініст­рація підприємства, структурні підрозді­ли, служби, громадські організації та їх органи.

Предмет правового регулювання актів місцевого самоврядування об­межений предметами ведення тери­торіальної громади, локальних норма­тивно-правових актів — компетенцією підприємства. Підприємства, установи, організації є суб’єктами спеціальної правосуб’єктності, яка залежить від цілей їх створення і визначається зако­нодавством та статутом.

Локальні акти охоплюють відносини, що складаються в результаті здійснення функцій, покладених статутом, законом, положенням на відповідне підприємс­тво, організацію, установу, їх структу­ри, підрозділи, — функцій управління і виробничого, комерційного, навчально­го, наукового та іншого процесу.

Коло питань, що є предметами відан­ня місцевого самоврядування, значно ширше, стосується питань життєзабез­печення місцевого населення. Але від­носини управління тут займають також значне місце.

Об’єднує обидва види актів власти­вий їм динамізм, який розуміється як «порівняно високий ступінь їх адекват­ності регульованим відносинам», наці­леність на місцеві умови, особливості. «У суспільстві виникають і розвивають­ся різноманітні відносини, не всі з них потребують у правовому регулюванні, і не всі з тих, що мають потребу в ньому, вимагають централізованого втручання» [7, 178]. Завжди існує шар суспільних відносин, який ефективніше регулювати на місці, ніж з центру.

Принцип децентралізації правового регулювання знаходить своє вираження в локальних і місцевих правових актах. Якщо місцеве самоврядування, як ре­зультат децентралізації публічної влади, має багато в чому політичний сенс, то можливість локального правового регу­лювання має насамперед економічний сенс: є умовою успішного господарюван­ня, оскільки дозволяє враховувати спе­цифіку підприємства, конкретні умови і потреби, що забезпечує більшу адекват­ність в регулюванні відносин.

Загальною вимогою до правових ак­тів місцевого самоврядування і локаль­них нормативно-правових актів є їх під - законність. «Підзаконність передбачає дотримання правотворчої компетенції, встановленого порядку прийняття, на­брання чинності правових актів, від­повідність, непротиріччя змісту норм положенням актів більшої юридичної сили» [6, 138].

Підзаконність локальних норматив­но-правових актів доповнюється прин­ципом їх вторинності і додатковості. Локальні норми регулюють переважно суспільні відносини, які попередньо, в диспозитивному плані, опосередко­вані загальними нормами, викладени­ми в централізованих правових актах. Але на відміну від останніх локальні нормативно-правові акти регулюють ці відносини окремо на кожному підпри­ємстві, організації, установі, структур­ному підрозділу. Звідси «зміст локаль­них норм більш конкретний, ніж зміст загальнодержавних норм» [8, 211].

Серед характерних рис локальних нормативно-правових актів називають властивість їх норм деталізувати, кон­кретизувати, доповнювати загальні норми стосовно до умов даного госпо­дарства з урахуванням наявних особли­востей і специфіки, а також у винятко­вих випадках заповнювати прогалини в централізованому регулюванні. Іншими словами, основна маса локальних норм відноситься до вторинних і зміст їх зу­мовлюється змістом загальних норм.

Правові акти місцевого самовряду­вання також можуть деталізувати, кон­кретизувати законодавчі положення, однак чималу частку їх складають акти первинного характеру, що приймають­ся з предметів ведення місцевої грома­ди — питань, що не можуть бути пред­метом регулювання загальнодержавних норм.

Локальні нормативно-правові акти та акти місцевого самоврядування зай­мають різне місце у правовій системі держави. Будучи підзаконними актами, вони відрізняються за юридичною си­лою. Локальні акти займають нижню сходинку в ієрархії правових актів. Акти місцевого самоврядування мають біль­шу юридичну силу і займають наступну, більш високу ступінь в цій ієрархії.

Локальний правовий акт місцевого самоврядування — це офіційний письмо­вий документ, прийнятий у встановле­ному порядку компетентним суб’єктом для регулювання питань місцевого зна­чення в інтересах місцевої громади, який містить приписи нормативного, за­гального та індивідуального характеру, що визнаний та забезпечений охороною держави.

Таким чином, можна вказати на такі відмінності між правовими актами міс­цевого самоврядування та локальними нормативно-правовими актами: по колу і характеру відносин, що регулюються за допомогою цих актів, за їх дією в про­сторі і по колу осіб; по суб’єктах, які приймають ці акти, за юридичною си­лою, місця в правовій системі, призна­ченням та виконуваними функціями.

Ключові слова: локальні акти міс­цевого самоврядування, джерела права, локальні нормативно-правові акти.

Стаття присвячена визначен­ню локальних актіе місцееого само - ерядуеання. У статті на підстаеі комплексного аналізу теоретичної літератури аетор обирунтоеує сеоє бачення поняття актіе місцееого са - моерядуеання.

Статья посеящена определению локальных актое местного самоуп - раеления е системе источникое пра - еа. В статье на осноее комплексного анализа теоретической литературы аетор определяет сеое еидение поня­тия локальных актое местного само - упраеления.

Article is devoted to the definition of the local act of local government in the system of sources of law. In the article on the basis of comprehensive analysis of the theoretical literature, the author also defines the vision concept of local act of local government.

Література

1. Батаное О. В. Муніципальне праео України : fпідручник] / О. В. Батаное ; еідп. ред. М. О. Баймуратое. — Х. : Одіс - сей, 2008. — 528 с.

2. Батанов О. В. Муніципалізм як ка­тегорія сучасного муніципального права: постановка проблеми / / Часопис Київсь­кого університету права. — 2009. — № 4.

— С. 102-108.

3. Вопленко Н. Н. Источники и формы права : учеб. пособие / Н. Н. Вопленко. — Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2004. — 102 с.

4. Кравченко В. В. Муніципальне право України : [навч. посіб.] / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. — К. : Атіка, 2003. — 672 с.

5. Лопатина С. Н. Правовой акт орга­на или должностного лица местного само­управления как источник права: общете­оретический аспект// Известия вузов. Правоведение. — 2000. — № 2. — С. 42.

6. Оборотов Ю. М. Теорія держави і права (прагматичний курс) / Ю. М. Оборо­тов. — О. : Юрид. л-ра, 2006. — 156 с.

7. Проблемы теории государства и пра­ва : [учебник] / под ред. С. С. Алексеева.

— М. : Юрид. лит., 1979. — 392 с.

8. Скакун О. Ф. Теория государства и права (энциклопедический курс) : учеб­ник / О. Ф. Скакун. — X. : Эспада, 2005.

— 420 с.

9. Теория государства и права / [под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова].

— М. : ИНФРА-М-НОРМА, 1997. — 570 с.

10. Теория государства и права : [курс лекций] / [под ред. Н. И. Матузова,

А. В. Малько]. — М. : Юрист, 1997. — 672 с.

11. Чудик Н. О. Статут територіальної громади як джерело конституційного пра­ва: поняття юридичні ознаки, функції/ / Бюлетень Міністерства юстиції України.

— 2000. — № 8. — С. 98-106.

Література

1. Конституція України від 28.06.1996 / / Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.

2. Модельний закон «Про прокурату­ру», прийнятий на 27 засіданні Міжпар­ламентської асамблеї держав учасниць СНД (постанова № 27-6 від 16.11.2006) [Електронний ресурс]. — Режим досту­пу : Http://zakon1.rada. gov. ua/laws/ show/997_g19.

3. Про прокуратуру : Закон України від 5 листоп. 1991 р. № 1789-ХП / / Голос України. — 1991. — 11 груд.

4. Рекомендація Комітету міністрів Державам-учасницям по ролі прокурату­ри в системі кримінального судочинства СМ / Яес (2000)19, прийнята Комітетом міністрів06 жовтня 2000 року під час 724-го засідання [Електронний ресурс]. — Режим доступу : Http://www. legislationline. org/ ru/documents/action/popup/id/14460/

5. Рекомендація Комітету міністрів Державам-учасницям щодо ролі державних прокурорів за межами системи криміналь­ного правосуддя CM/Rec(2012) 11, прий­нята Комітетом міністрів19 вересня 2012 року під час 1151-го засідання [Електрон­ний ресурс]. — Режим доступу : http: / / www. unhcr. org / refworld/50697b5e2.pdf.

6. Про внесення змін до деяких зако­нодавчих актів України з питань удоско­налення діяльності прокуратури : Закон України від 18 верес. 2012 р. № 5288-V1 // Голос України. — 2012. — 28 верес.

7. Пшонка В. Прокуратура за обме­ження своїх повноважень / / Закон і Біз­нес. — 2012. — 22—28 верес.

8. У полі зору прокуратури — незакон­ні перевірки податківців / / Голос України.

— 2012. — 22 верес.