joomla
ДО ВИЗНАЧЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ СПІЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД
Юридичний вісник


УДК 342.25



І. Бондаренко,

Аспірант кафедри конституційного права Національного університету «Одеська юридична академія»

Становлення в Україні ефективного місцевого самоврядування неможливо без ефективного функціонування інсти­туту комунальної власності як його ма­теріальної основи. Однак законодавство у цій сфері достатньо суперечливо та містить суттєві прогалини, які дозволя­ють неоднаково тлумачити базові поло­ження про комунальну власність.

Формування комунальної власності України розпочалося у 1991 році піс­ля проголошення незалежності Украї­ни з прийняттям Закону України «Про власність» [1]. На виконання цього Закону Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про розмежуван­ня державного майна України між за­гальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю» [2], у якій було визначено перелік майна, що передавався до влас­ності областей, та було зазначено, що подальше розмежування майна в об­ластях повинно відбутися на місцевому рівні.

Таким чином, частина об’єктів за­лишилася у власності держави, інші

— були розмежовані між власністю ад­міністративно-територіальних одиниць (областей, районів та міст, сіл, селищ), які відповідно до чинного на той момент законодавства були суб’єктами права власності.

З прийняттям Конституції України та Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» первинними суб’єктами права комунальної власності стали територіальні громади, а не ад­міністративно-територіальні одиниці, тому власність кожної адміністративно - територіальної одиниці набула статусу комунальної власності відповідної тери­торіальної громади. У свою чергу, влас­ність відповідної області (району) не могла бути визначена як власність пев­ної однієї територіальної громади, тому, на нашу думку, була застосована конс­трукція «спільна власність територіаль­них громад» та визначено, що повнова­ження з управління такою власністю здійснюють області (районні) ради.

Таким чином, до спільної власності те­риторіальних громад перейшли об’єкти, які належали до власності областей та районів, що закріплено в абз. 2 п. 10 розділу V Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3].

М. О. Пухтинський ще у 1996 році наголошував на тому, що ряд положень Конституції України щодо місцевого са­моврядування є дискусійними і вносять плутанину у відносини в системі міс­цевого самоврядування: неоднозначне трактування мають приписи «об’єкти спільної власності», «об’єкти комуналь­ної власності» у ч. 1 та ч. 2 ст. 142, так звані «інші питання», віднесені законом до компетенції обласних та районних рад — у ч. 2 ст. 143 [4].

Зважаючи на те, що Конституція Ук­раїни регулює найважливіші правовід­носини, має загальний та системоутворюючий характер, вказані положення повинні бути детально врегульовані у га­лузевому законодавстві. З моменту при­йняття Конституції України приймалися законодавчі акти, які регламентують ор­ганізацію та функціонування місцевого самоврядування, інституту власності, цивільно-правових, господарсько-право­вих правовідносин; однак й досі зали­шається невизначеним статус майна, яке є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійс­нюють районні і обласні ради. До речі, їх повноваження також не розмежовані, і це питання набуває особливої гостроти у зв’язку з тим, що відчуження зазна­ченого майна має здійснюватися лише за рішенням його власника, тобто тери­торіальних громад сіл, селищ, міст [5].

Проблеми природи та функціонуван­ня спільної власності територіальних громад розглядалися, зокрема, у пра­цях В. М. Алексєєва, К. І. Апанасен­ко, О. В. Батанова, І. П. Голосніченка, Л. А. Музики та інших вчених.

Ця проблема має безпосереднє від­ношення до практичного управління об’єктами комунального майна, і неод­накове її вирішення у різних регіонах країни є неприпустимим.

Легальне визначення права кому­нальної власності наводиться у Конс­титуції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3] та Цивільному кодексі України [6]. Так, ст. 1 Закону України визначає, що «пра­во комунальної власності — право тери­торіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи міс­цевого самоврядування». Стаття 327 Цивільного кодексу України хоча і не дає тлумачення цього терміна, однак вказує, що «у комунальній власності є майно, у тому числі, грошові кошти, які належать територіальний громаді». Однак у Конституції України (ст. 142, 143) зазначено, що «матеріальною та фінансовою основою місцевого само­врядування є майно... що є власністю територіальних громад, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад».

Таким чином, залишається невирішеним статус та правове регулювання об’єктів спільної власності територіаль­них громад регіону, а також питання управління нею.

У науково-практичному коментарі до Конституції України зазначено, що, ґрунтуючись на положеннях частини першої статті 142 Конституції України та на законодавчому визначенні права комунальної власності, можна зробити висновок про те, що Конституція не пе­редбачає утворення комунальної влас­ності на рівні районів і областей [7]. Частина друга статті 142 Конституції України надає право сільським, селищ­ним, міським територіальним грома­дам об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності і кошти місцевих бюджетів з метою виконання спільних для кількох територіальних громад проектів чи спільне фінансуван­ня (утримання) комунальних підпри­ємств, установ, організацій. При цьому, реалізуючи право на таке об’єднання, територіальні громади можуть, але не зобов’язані передавати в управління районних, обласних рад об’єкти кому­нальної власності, оскільки Конституція визначає, що територіальні громади мо­жуть створювати для цього відповідні органи і служби.

Аналогічної точки зору дотримував­ся Вищий арбітражний суд України в інформаційному листі № 01-8/98 від 31.01.2001 р. (із змінами від 2006 р.), де, зокрема, у ч. 2 п. 1.3 листа зазна­чалося, що повноваження районних та обласних рад щодо користування і роз­порядження комунальним майном має похідний від повноважень представни­цьких органів місцевого самоврядуван­ня характер, оскільки у вирішенні від­повідних питань названі ради діють за дорученням сільських, селищних, місь­ких рад [8].

З таким висновком повністю пого­джується Л. А. Музика, зазначаючи, що право спільної власності територіальних громад виникає на основі рішень пред­ставницьких органів місцевого самовря­дування про об’єднання об’єктів права комунальної власності [9].

К. І. Апанасенко у своєму дисерта­ційному дослідженні також робить вис­новок про виключно договірну природу спільної власності територіальних гро­мад області та докладно досліджує пи­тання укладання цивільно-правових до­говорів між територіальними громадами про об’єднання комунальної власності відповідних громад у спільну власність територіальних громад області [10].

Тобто у науковій літературі існує по­зиція, яка зводиться до того, що кому­нальна власність як така існує на рівні населених пунктів та територіальних громад. У свою чергу, для задоволен­ня спільних інтересів територіальних громад району або області територіаль­ні громади мають право на договірних засадах (ч. 2 ст. 142 Конституції Украї­ни) передати у спільну власність тери­торіальних громад області або району відповідне майно та делегувати район­ній або обласній раді повноваження з управління ним. Тобто повноваження районних та обласних рад щодо управ­ління об’єктами спільної власності те­риторіальних громад району (області) мають похідний характер.

Однак аналіз положень законодавс­тва дозволяє не погодитися з такими висновками.

Як вже зазначалося, відповідно до ст. 142 Конституції України матеріаль­ною та фінансовою основою місцевого самоврядування є майно, що належить територіальним громадам сіл, селищ, міст області, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Тобто у Конституції України відокрем­люється правовий статус власності те­риторіальної громади та спільної влас­ності територіальних громад.

Ці положення деталізуються у За­коні України «Про місцеве самовряду­вання в Україні», зокрема у п. 19 ст. 43, п. 20 ст. 43, п. 10 розділу V. Відповід­но до п. 19 ч. 1 ст. 43 Закону на сесії обласної (районної) ради вирішують­ся за дорученням відповідних рад пи­тання про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об’єктів ко­мунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання та­ких об’єктів в установленому законом порядку. Тобто у даному пункті мова йде про об’єднані на договірних засадах об’єкти комунальної власності відповід­них територіальних громад та порядок управління ними. Зазначений пункт ко­респондується з п. 31 ч. 1 ст. 27 Зако­ну, відповідно до якого на сесії міської, сільської, селищної ради приймаються рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повнова­жень та умов їх здійснення.

Разом з тим п. 20 ст. 43 Закону визначає, що обласні та районні ради самостійно вирішують питання щодо управління об’єктами спільної влас­ності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Тобто у спільній власності територіаль­них громад перебувають і такі об’єкти, які не належать до власності окремої територіальної громади та які не пере­давалися до спільної власності.

Крім того, як вже зазначалося при розгляді історії формування комуналь­ної власності, до спільної власності те­риторіальних громад перейшли об’єкти, які належали до власності областей та районів. Пункт 10 розділу V Закону окремо зазначає, що майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших за­конних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конс­титуції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи.

Тому обласні та районні ради само­стійно без будь-яких доручень здійсню­ють повноваження з управління такими об’єктами на підстави Конституції Ук­раїни та зазначеного Закону.

Однак це не обмежує прав тери­торіальних громад самостійно, як-то пе­редбачено Законом, об’єднувати об’єкти комунальної власності та передавати їх до спільної власності територіальних громад. Управління такими об’єктами обласні та районні ради здійснюють, ке­руючись п. 19 ч. 1 ст. 43 Закону.

Необхідність подальшого законодав­чого регулювання окреслених проблем для виключення неоднакового тлума­чення ст. ст. 142, 143 Конституції Ук­раїни, положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» під­тверджує досвід Одеської області. Так, протягом 2006-2008 років в порядку ад­міністративного судочинства розгляда­лася судова справа за позовом Одеської міської ради до Одеської обласної ради про визнання рішення обласної ради від 22.09.2006 року 73-У (щодо переліку майна спільної власності територіаль­них громад області та порядку управлін­ня ним) нечинним [11]. Доводи міської ради ґрунтувалися на тому, що повно­важення обласної ради мають похідний характер та виникають виключно на підставі відповідних доручень сільських, селищних, міських рад, а без такого доручення обласна рада не має повно­важень приймати відповідні рішення та здійснювати повноваження щодо управ­ління відповідним майном. Рішеннями судів трьох інстанцій такі доводи були відхилені та визнано законність рішення обласної ради та самостійність у вирі­шенні питань управління спільною влас­ністю територіальних громад області [12]. Однак протягом двох років обласна рада, враховуючи судовий розгляд спра­ви, не мала змоги ефективно управляти відповідними об’єктами. Треба зазначи­ти, у даний час розглядається ще кілька судових справ між міською та обласною радами, зокрема про законність прий­няття обласною радою окремих об’єктів до власності області у 1993 році.

Питання практичної реалізації за­конодавчих положень щодо реалізації обласними радами своїх повноважень щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад дослід­жує В. М. Алексєєв, який оглядово на­ водить досвід кожного регіону (до 2005 року) [13]. Вказаний автор зазначає на неоднакове вирішення даної проблеми у кожному з регіонів: так в одних облас­тях (Вінницькій, Донецькій, Лугансь­кій, Львівській, Одеській, Полтавській, Сумській, Херсонській, Черкаській та Чернігівській) обласними радами ство­рюються спеціальні управління, в інших (Волинській, Дніпропетровській, Жито­мирській, Запорізькій, Івано-Франківсь­кій, Кіровоградській, Тернопільській, Хмельницькій, Чернівецькій) відділи, окремі області (Закарпатська, Київська, Миколаївська, Рівненська, Харківська) взагалі не мають таких структурних підрозділів щодо управління об’єктами спільної власності територіальних гро­мад та повністю делегували відповідні повноваження обласним державним ад­міністраціям.

Таким чином, на практиці при реалі­зації обласними та районними радами відповідних повноважень також акту­альною постає проблема обсягу повно­важень, які делегуються відповідним державним адміністраціям, враховуючи, що ради не мають власних виконавчих органів та не мають змоги самостійно ефективно управляти майном спільної власності територіальних громад. Крім того, в деяких випадках були винесені протести прокурорів на рішення об­ласних рад про створення відповідних структур у складі виконавчих апаратів рад, у яких, зокрема, зазначалося, що відповідно до ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реалізація повноважень обласної ради з управління майном спільної власності здійснюється виключно на пленарних засіданнях і є безпідставним такі пов­новаження покладати на виконавчий апарат ради.

На даний час дедалі більшої актуаль­ності набуває питання подальшого фун­кціонування спільної власності. Як вже було зазначено, у спільній власності територіальних громад де-факто пере­бувають об’єкти, передані у 1991-1996 роках до власності областей та районів. Однак у Конституції та Законі визначе­но критерій, за якого формується спіль­на власність територіальних громад, а саме — задоволення спільних інтересів громад. Тобто виникає питання доціль­ності перебування тих об’єктів у спіль­ній власності територіальних громад, які задовольняють інтереси певної од­нієї територіальної громади.

У Законі визначено, що обласні ради повинні приймати рішення про переда­чу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об’єктів спільної власності територіальних гро­мад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.

Однак у законодавстві не визначе­но, в якому порядку та який орган ви­рішує чи задовольняє спільні інтереси територіальних громад, яким чином гарантується передбачений Законом обов’язок обласних рад здійснити від­повідну передачу.

Крім того, законодавчо не врегульо­ваний порядок такої передачі. Так, п. 32

Ч. 1 ст. 43 Закону відносить до компе­тенції обласних (районних) рад прий­няття рішень щодо передачі об’єктів спільної власності територіальних гро­мад до державної власності або надання згоди на передачу об’єктів із державної власності. У даному пункті не перед­бачена можливість прийняття рішень про передачі об’єктів спільної власності територіальних громад до комунальної власності однієї територіальної громади. Частина 1 Закону України «Про пере­дачу об’єктів права державної та кому­нальної власності» до сфери дії цього Закону також відносить лише правовід­носини, пов’язані із передачею об’єктів із державної до комунальної власності (у тому числі до спільної власності тери­торіальних громад) та із комунальної до державної власності [14]. Таким чином, на практиці передача об’єктів із спільної власності територіальних громад регіо­ну до комунальної власності відповідної територіальної громади здійснюється із застосуванням аналогії закону.

На думку автора, вирішенням цієї проблеми є прийняття окремого закону про комунальну власність та порядок управління нею. Необхідно чітко за­кріпити та визначити, що є комуналь­на власність, що є спільна власність територіальних громад, деталізувати повноваження обласних (районних) рад самостійно здійснювати управлін­ня об’єктами спільної власності тери­торіальних громад, а також порядок об’єднання об’єктів комунального май­на на договірних засадах. Необхідно від­окремити право територіальних громад на договірних засадах об’єднувати від­повідні об’єкти комунальної власності та делегувати повноваження щодо уп­равління ними обласним (районним) радам, що у такому випадку матимуть похідний характер.

Ключові слова: територіальна гро­мада, комунальна власність, спільна власність територіальних громад.

У статті розглядаються про­блемні питання правового статусу комунальної власності та спільної власності територіальних громад. Розглядається легальне визначення комунальної власності, наведене у різних нормативно-правових актах, позиції вчених щодо природи спільної власності територіальних громад та порядку управління нею.

Проаналізовано положення зако­нодавства України та зроблено ви­сновок, що обласні та районні ради самостійно здійснюють повноважен­ня з управління спільною власністю територіальних громад (об’єктами, переданими безпосередньо до влас­ності областей та районів); управ­ління об’єктами спільної власності територіальних громад, об’єднаними на договірних засадах, здійснюється за дорученням відповідних сільських, селищних, міських рад.

В статье рассматриваются про­блемные вопросы правового статуса коммунальной собственности и об­щей собственности территориаль­ных громад. Рассматривается ле­гальное определение коммунальной собственности, приведенное в разных нормативно-правовых актах, позиции ученых относительно природы общей собственности территориальных громад и порядка управления ею.

Проанализированы положения за­конодательства Украины и сделан вывод, что областные и районные советы самостоятельно реализуют полномочия по управлению общей собственностью территориальных громад (объектами, переданными непосредственно в собственность областей и районов); управление объектами общей собственностью территориальных громад, объединен­ной на договорных началах, осущест­вляется по поручению соответству­ющих сельских, поселковых, городских советов.

The problematic issues of the com­munal property legal status and issues of shared property of territorial commu­nities are examined in the article. The legal definition of the term communal property that is given by different nor­mative-legal acts is examined, there are also analyzed scientific thoughts con­cerning shared property of territorial communities nature and the order of its management.

The legislation of Ukraine is ana­lyzed and there is made a conclusion that regional and district councils on theirs own carry out management of shared property of territorial commu­nities (objects that were transferred to the regional and district property), management of shared property of ter­ritorial communities that are united on the agreement basis is carried out ac­cording to the instructions of village, settlement, city councils.

Література

1. Про власність : Закон України від 7 лют. 1991 р. / / Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 20. - Ст. 249.

2. Про розмежування державного май­на України між загальнодержавною (рес­публіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одини­ць (комунальною) : постанова Кабінету Міністрів України від 5 листоп. 1991 р. № 311 [Електронний ресурс].

3. Про місцеве самоврядування в Ук­раїні : Закон України від 21 трав. 1997 р. / / Відомості Верховної Ради України. — 1997 р. — № 24. — Ст. 170.

4. Пухтинський М. О. Підходи різні, мета єдина / / Місцеве самоврядування.

— 1996. — № 1. — С. 18-26.

5. Муніципальне право України : під­ручник / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов [та ін]. — К. : Юрінком Інтер, 2001. — С. 113-114.

6. Цивільний кодекс України : Закон України від 16 січ. 2003 р. / / Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 40.

— Ст. 356.

7. Петришин О. В. Науково-прак­тичний коментар до Конституції Украї­ни / О. В. Петришин, В. Ф. Погорілко, Д. М. Притика [та ін.]. — К. : Вид. Дім «Ін Юре», 2003.

8. Вищий арбітражний суд України.

— Інформаційний лист. — 2001. — № 01­8/98 від 31 січ. 2001 р. [Електронний ре­сурс].

9. Музика Л. А. Право комунальної власності в Україні : дис. ... канд. юрид.

Наук : 12.00.03 / Л. А. Музика ; Нац. ун-т внутр. справ. — X., 2004. — С. 68.

10. Апанасенко К. І. Правовий режим майна, що є в комунальній власності : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.04 / К. І. Апа­насенко ; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка.

— К, 2006. — С. 87.

11. Про майно спільної власності те­риторіальних громад сіл, селищ, міст об­ласті, управління яким здійснює обласна рада : рішення Одес. обл. ради від 22 верес. 2006 р. № 73-У [Електронний ресурс].

12. Адміністративна справа № 22/401- 06-11665А // Єдиний державний реєстр су­дових рішень [ Електронний ресурс].

13. Алексеев В. М. Удосконалення управ­ління комунальною власністю в Україні: теоретичні засади : дис. ... канд. наук з держ. управління : 25.00.01 / В. М. Алек­сеев ; Нац. акад. держ. управління при Пре­зидентові України. — К, 2005. — С. 100.

— Про передачу об’єктів права де­ржавної та комунальної власності : Закон України від 3 берез. 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 34. Ст. 228.