joomla
ВЗАЄМОДІЯ УПОВНОВАЖЕНОГО З ПРАВ ЛЮДИНИ З КОНСТИТУЦІЙНИМ СУДОМ УКРАЇНИ ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ЛЮДИНИ
Юридичний вісник


Д. Є. Волкова,

Асистент кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії

Створення ефективної системи га­рантій реалізації прав людини на міжна­родному і національному рівнях — одна з найбільш гострих проблем наукових дискусій та юридичної практики сього­дення. Ця проблема набула особливого значення у зв’язку з глобальними зміна­ми політичного, ідеологічного і держав­но-правового характеру, що відбулися наприкінці вісімдесятих — початку дев’яностих років XX століття.

Вставши на шлях реформування державно-правової і соціально-еконо­мічної системи, Україна проголосила і зафіксувала на конституційному рівні свою прихильність ідеалам демократії, правової держави, громадянського сус­пільства, прав і свобод людини. У той же час політико-правові реалії демонст­рують, що проблема порушень прав лю­дини як для окремого індивіда, так і для цілих груп населення залишається ак­туальною. Це зайвий раз доводить, що для повноцінної реалізації прав і свобод людини потрібне не лише їх норматив­но-правове закріплення, але і створення дієвих державно-правових інститутів, здатних допомагати громадянам ефек­тивно захищати свої права і свободи. Правовий механізм будь-якої сучасної демократичної держави повинен вклю­чати ефективно працюючі механізми за­хисту прав громадян, не лише традиційні (парламентські, судові, прокурорський), але відносно нові, до яких можна від­нести і інститут омбудсмена.

Цей інститут отримав всесвітнє виз­нання як засіб контролю за публічною адміністрацією і ефективного захисту прав людини, продемонструвавши, з од­ного боку, здібність до саморозвитку і пристосування до конкретних держав­но-правових умов тієї або іншої країни, її політичних, правових традицій, а з ін­шого — здатність зберігати основні ха­рактеристики і функції інституту і перш за все функцію захисника прав і свобод громадян від порушень з боку держав­ної влади, функцію посередника між дер­жавою і громадянським суспільством.

В Україні інститут омбудсмена — Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини — було запроваджено у 1996 році Конституцією України, від­повідні положення якої отримали своє логічне продовження у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [1]. До тепе­рішнього часу накопичений достатній практичний досвід формування і фун­кціонування цього інституту в нашій країні [2-3], так само вагомим є здобуток вітчизняних науковців, які досліджува­ли найрізноманітніші аспекти правового статусу та діяльності вітчизняного обмудсмена [4-8].

Втім уявляється, що ставити крапку у триваючому науковому осмисленні цієї проблематики передчасно. Так, вже напрацьований Уповноваженим Верхов­ної Ради України з прав людини досвід правозахисної роботи вочевидь потре­бує узагальнення і оцінки з метою по­дальшого удосконалення правової осно­ви його діяльності. Так само відкритим залишається питання про те, наскільки ефективна робота інституту омбудсме­на у сфері дотримання прав громадян в Україні і які перешкоди не дозволяють повною мірою реалізувати мету захисту прав окремого громадянина, соціальних прошарків і повністю розкрити правозахисний потенціал інституту, досягнув­ши належного рівня дотримання прав людини. У цьому контексті, зокрема, видається можливим вказати на оче­видну потребу змістовного досліджен­ня функціонально-практичної взаємодії Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини з іншими державними інституціями, на які покладено відповід­ні функції і повноваження щодо органі­зації та здійснення юридичного забезпе­чення реалізації, охорони і захисту прав та свобод людини і громадянина.

Зважаючи на незмінну увагу вітчиз­няних фахівців до механізму забезпе­чення прав і свобод особи в цілому і ор­ганізаційно-правових гарантій як однієї з його складових зокрема [9-12], слід вказати ті принципові моменти, що виз­начають і характеризують актуальність дослідження саме функціонально-прак­тичної взаємодії українського омбудсме­на з іншими залученими до цієї сфери державними органами.

По-перше, вітчизняними науковцями, які спеціально досліджували конститу­ційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, особливо наголошується на незалеж­ності, функціональній самостійності, політичній нейтральності цього високо­авторитетного органу, діяльність якого скерована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина [13]. О. В. Марцеляк у зв’язку з цим стверджує, що «...Уповноважений Верховної Ради України з прав людини виступає саме автономною інституцією, яка займає в структурі органів державної влади само­стійне місце, не входячи у жодну з гілок влади, функціонуючи в режимі їх стри­мування і противаги» [14]. В. Б. Барчук підкреслює, що омбудсмена «...необ­хідно розглядати як одного з головних суб’єктів забезпечення безпеки особис­тості в нашій державі, а також стави­ти у зв’язку з цим питання про розгляд Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини як одного з суб’єктів національної безпеки України» [15].

Цілком погоджуючись з наведеними твердженнями, проте підкреслимо, що вже за самим смислом теорії і практи­ки «розподілу влад» (поділу влади) усі складові державного механізму перебу­вають у зв’язку і тією чи іншою мірою взаємодіють. Інакше кажучи, незалеж­ність і функціональна самостійність Уповноваженого Верховної Ради Ук­раїни з прав людини не повинна сприй­матися як його ізольованість від інших органів, посадових осіб як складових де­ржавного механізму. Така позиція є тим більше справедливою, коли йдеться про аналіз практичної діяльності державних інституцій, які як організаційно-правові гарантії входять до механізму забезпе­чення прав і свобод особи.

По-друге, згідно зі ст. 3 Закону Ук­раїни «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» метою діяльності цієї посадової особи визнано, зокрема, запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або спри­яння їх поновленню. Цілком очевидно, що ця діяльність покликана бути однією з гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина. При цьому відо­мо, що найголовнішою з таких гарантій є судовий захист. Тому очевидним є від­повідне поєднання сфер «інтересу» суду та Уповноваженого Верховної Ради Ук­раїни з прав людини. Про таке поєднан­ня свідчить і зміст статті 55 Конституції України, де констатовано захист прав і свобод людини і громадянина судом (частина перша) і засобом діяльності Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини (частина третя).

По-третє, як зазначається в ст. 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», діяльність цієї посадової особи доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компе­тенції державних органів, які забезпе­чують захист і поновлення порушених прав і свобод. Разом з тим Уповноваже­ний Верховної Ради України з прав лю­дини має право звертатися з поданням, зокрема, до органів державної влади щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і сво­бод людини і громадянина (стаття 15). В контексті цього права цілком логічним є його наділення повноваженнями звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод особи, особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі та бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, звертатися до Кон­ституційного Суду України з відповідни­ми конституційними поданнями тощо.

При цьому дослідження функціональ­ної взаємодії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Консти­туційного Суду України, на наш погляд, становить особливий інтерес не стіль­ки і не тільки через недостатність спе­ціальних досліджень. Справа в тім, що діяльність єдиного органу конституцій­ної юрисдикції в основному спрямована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Окрім розгляду прямих звернень з цих питань, Конституційний Суд України в інших справах стежить за тим, щоб навіть в опосередкованих фор­мах у правових актах не допускалося їх порушень. При цьому за своїм призна­ченням Конституційний Суд України не є спеціалізованим у цій сфері державним органом. Таку функцію він виконує, ма­ючи завдання гарантувати верховенство Конституції, основу якої саме і становить правовий статус людини і громадянина.

Права і свободи Конституційний Суд України захищає шляхом: оцінки конс­титуційної законів та інших підконт­рольних йому правових актів органів влади, чинних і тих, що узгоджуються Верховною Радою, міжнародних до­говорів; офіційного тлумачення Конс­титуції та законів України; перевірки законопроектів про внесення змін до Конституції на предмет неприпусти­мості в них положень, які б скасовували чи обмежували права і свободи людини і громадянина.

Що стосується останнього повнова­ження, то воно є унікальним. Тут Кон­ституційному Суду України дано право на час дії Конституції гарантувати не­доторканність закріплених у ній прав і свобод. Це дуже важлива запорука де­мократії, оскільки навіть шляхом вне­сення змін до Основного Закону ніхто не зможе завдати шкоди демократичним здобуткам у сфері прав і свобод. Покла­дення цих повноважень на єдиний орган конституційного контролю є виправда­ним, він не є суб’єктом права внесення змін до Конституції і має можливість об’єктивно оцінювати в цьому аспекті законопроекти Президента України або не менш як третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Окрім того, що дуже важливо, тут Конституційний Суд Ук­раїни, по суті, захищає інтереси всього народу, оскільки зміни до Конституції з питань, що безпосередньо стосуються прав і свобод людини і громадянина, не передбачають затвердження на всеук­раїнському референдумі.

Як видається, висловлені вище тези переконливо диктують необхідність змістовної характеристики функціональ­ної взаємодії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Консти­туційного Суду України.

Нагадаємо, що Законом України «Про Конституційний Суд України» [16] Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини визначено суб’єктом права на конституційне звернення з пи­тань конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабі­нету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та офіційного тлумачення Консти­туції та законів України (статті 40,41). Надання Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини вказаних повноважень закріплюють і відповідні положення ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини».

Характерним прикладом практич­ної реалізації вказаних повноважень є звернення Уповноваженого Верховної Ради України Н. Карпачової у квітні 2000 року до Конституційного Суду України з поданням щодо конституцій - ності ст. ст. 1 1, 1 6 Закону України від 15 вересня 1999 року № 1045-ХіУ «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», в якому:

1) вказала на невідповідність їх по­ложень вимогам Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, ратифікованого Пре­зидією Верховної Ради Української РСР 19 жовтня 1973 року, Конвенції Міжна­родної організації праці «Про свободу асоціацій та захист права на організа­цію» № 87 1948 року, ратифікованої Українською РСР 11 серпня 1956 року і підтверджених Законом України «Про правонаступництво України» від 12 ве­ресня 1991 року;

2) зазначила, що вимоги Міжнарод­ного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року та Конвенції Міжнародної організації праці № 87 не знайшли відповідної імплементації в За­коні України від 15 вересня 1999 року № 1045-ХІУ «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [17].

Конституційний Суд України, об’єднавши конституційні подання Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 8,

11, 16 Закону України від 15 вересня

1999 року № 1045-ХІУ «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» в одне конституційне провадження, ух­валив Рішення від 18 жовтня 2000 року № 11-рп/2000 (справа про свободу ут­ворення профспілок) [18]. Цим рішенням єдиний орган конституційної юрисдикції визнав окремі положення Закону Украї­ни від 15 вересня 1999 року № 1045- ХІУ «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» неконституційними, оскільки вони порушують право грома­дян на свободу об’єднання.

Іншим прикладом функціональної взаємодії Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Конс­титуційного Суду України є рішення у справі щодо конституційності стат­ті 248-3 ЦПК України [19]. Уповнова­жений Верховної Ради України з прав людини у своєму поданні до Конститу­ційного Суду України порушила питан­ня щодо відповідності положень абз. 3, 5 ст. 248-3 ЦПК України положен­ням ст. 55, 124 Конституції України. На думку автора подання, положення абз. 3, 4, 5 ст. 248-3 ЦПК України, які виключають з підвідомчості судів скарги на: акти, що стосуються забезпечення обороноздатності держави, державної безпеки, зовнішньополітичної діяль­ності держави, збереження державної, військової і службової таємниці (абзац третій); акти і дії службових осіб ор­ганів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду, якщо законодавст­вом встановлено інший порядок ос­карження (абзац четвертий); акти і дії об’єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції (абзац п’ятий), обмежують право особи на судовий за­хист та звужують коло правовідносин, на які поширюється юрисдикція судів, а отже, суперечать положенням статей 55, 124 Конституції України.

Розглянувши конституційне подан­ня, Конституційний Суд України своїм рішенням визнав неконституційними певні положення абз. 3 та 4 ст. 248-3 ЦПК України, що сформульовані в та­кий спосіб:

1) що судам загальної юрисдикції взагалі не підвідомчі скарги громадян на акти, які стосуються обороноздатності держави, державної безпеки, зовнішнь­ополітичної діяльності держави, збере­ження державної, військової і службо­вої таємниці, що суперечить статтям 55, 64, 124 Конституції України;

2) що позбавляють громадянин пра­ва звернутися до суду за захистом своїх прав і свобод, якщо встановлено лише позасудовий порядок оскарження.

У цілому ж лише станом на 1 груд­ня 2008 року Конституційним Судом України було отримано та опрацьовано чотири конституційні подання Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини [20]. У той же час було безпідставно зводити функціональну взаємодію вказаних органів виключно до реалізації Уповноваженим Верхов­ної Ради України з прав людини свого права на конституційне подання з нор­мативно визначених питань. Показовим у цьому плані є «Висновки Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини щодо підвищення ефективності діяльності Конституційного Суду Украї­ни в галузі захисту прав людини» [21].

У «Висновках...» зокрема констатована проблема термінів розгляду Конститу­ційним Судом України конституційних подань омбудсмена. Так, наприклад, вже згадане конституційне звернення Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни щодо конституційності статті 248-3 ЦПК України було направлено 11 квітня

2000 року, а рішення прийнято 23 трав­ня 2001 року. іншою не менш важливою проблемою є негативна практика Конс­титуційного Суду України щодо тоталь­них відмов у відкритті конституційного провадження за зверненнями фізичних осіб з мотивів ненаведення заявниками фактів неоднозначного застосування су­дами положень Конституції або законів, про офіційне тлумачення яких йдеться у зверненні громадянина.

На наш погляд, висловлені омбуд­сменом зауваження щодо ефективності діяльності єдиного органу конституцій­ної юрисдикції слід розглядати не тільки як реалізацію титульної функції Уповно­важеного Верховної Ради України, але й як прояв і результат їхньої функціо­нальної взаємодії у процесі забезпечен­ня прав і свобод людини і громадянина. При цьому попри те, що на час органі­зації Конституційного Суду України Ос­новним Законом України, Законом про цей суд були створені оптимальні зако­нодавчі умови для висококваліфікованої і незалежної діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції, варто виз­нати, що десятирічне функціонування Конституційного Суду України висвіт­лило низку проблем, які потребують законодавчого вирішення. Серед них важливе значення для підвищення ре­зультативності Конституційного Суду України у царині забезпечення прав і свобод людини і громадянина та ефек­тивності його взаємодії із Уповноваже­ним Верховної Ради з прав людини має забезпечення виконання його рішень, а у певних випадках — своєчасне за­стосування встановлених санкцій за їх невиконання. Можливим шляхом вирі­шення констатованих проблем мало б стати прийняття окремого закону про конституційне судочинство, який би мав врахувати пропозиції щодо змін і суттєвих доповнень до законодавчого регулювання організації і функціонуван­ня Конституційного Суду України.

Ключові слова: Уповноважений з прав людини, Конституційний Суд Ук­раїни, права людини, законодавство.

Досліджується функціональна взаємодія українського омбудсмана із Конституційним Судом України. Розглянуті органом конституційної юрисдикції за конституційними звер­неннями Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини справ свідчать про недоліки чинного зако­нодавства.

The author investigates the function­al interrelation between Ukrainian Om­budsman and the Constitutional Court of Ukraine. The cases examined by the Constitutional Court following the Con­stitutional appeal of the Ombudsman indicate the shortcomings of the effec­tive legislation.

Література

1. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від

23 грудня 1997 року № 776/97-ВР // Відо­мості Верховної Ради України. — 1998. — № 20. — Ст. 99.

2. Карпачова Н. І. Перший омбудсман України на захисті прав людини: Зб. док., 1998-2006. — К.: [ Азимут-У країна ],

2007. — 713 с.

3. Нечипоренко О. Л. Знайомтесь: Упов­новажений Верховної Ради України з прав людини. — К.: Ін-т громад. сусп-ва: [Лес - та], 2004. — 24 с.

4. Барчук В. Б. Вдосконалення форм і методів діяльності Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини // Бю­летень Міністерства юстиції України. —

2004. — № 5. — С. 102-111.

5. Барчук В. Б. Уповноважений Верхов­ної Ради України з прав людини як суб’єкт забезпечення національної безпеки України: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. / Київ. нац. ун-т внутр. справ. — К., 2006. — 19 с.

6. Дідковська І. О. Омбудсмен у системі інститутів правової держави: порівняль - но-по літо логічний аналіз.: Автореф. дис...

Канд. політ. наук: 23.00.02. / НАН України. Ін-т держави і права ім. В. М. Корецько - го. — К, 2007. — 19 с.

7. Закоморна К. О. Інститут омбуд - смана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-пра­вовий аналіз): Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — Х, 2000. — 16 с.

8. Марцеляк О. В. Інститут Омбудсма - на: теорія і практика. / Нац. ун-т внутр. справ. — Х., 2004. — 448 с.

9. Валькова К. Г. Механізм забезпечення прав і свобод особи: питання теорії і прак­тики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.01. / НАН України. Ін-т держави і пра­ва ім. В. М. Корецького. — К, 2000. — 16 с.;

10. Колодій А. М., Олійник А. Ю. Пра­ва людини і громадянина в Україні: Навч. посіб. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 217­242.

11. Олійник А. Ю Конституційно-право­вий механізм забезпечення основних свобод людини і громадянина в Україні: Моногра­фія. — К.: Алеута, КНТ, Центр навчальної літератури, 2008. — 472 с.

12. Пушкіна О. В. Система прав і свобод людини та громадянина в Україні: теоре­тичні і практичні аспекти забезпечення / Відп. ред. О. В. Скрипнюк — К.: Логос, 2006. — 415 с.

13. Закоморна К. О. Інститут омбудс - мана як засіб забезпечення прав і свобод людини та громадянина (порівняльно-пра­вовий аналіз): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — Х, 2000. — С. 13.

14. Марцеляк О. В. Конституційно-пра­вовий статус інституту омбудсмана: сві­товий досвід та українська модель: Авто - реф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Одес. нац. юрид. акад. — О., 2004. — С. 26.

15. Барчук В. Б. Уповноважений Верхов­ної Ради України з прав людини як суб’єкт забезпечення національної безпеки України: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Київ. нац. ун-т внутр. справ. — К, 2006. —

С. 8.

16. Про Конституційний Суд України: Закон України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР// Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 49. — Ст. 272.

17. Конституційне подання Уповно­важеного Верховної Ради з прав людини від 12 квітня 2000 року (http:/ /www. ombudsman. kiev. ua/konst_pod/Const_pod_

0. htm) // Офіційний веб-сайт Уповнова­женого Верховної Ради з прав людини.

18. Рішення Конституційного Суду України від 18 жовтня 2000 року № 11- рп/2000 у справі за конституційними по­даннями народних депутатів України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Консти­туції України (конституційності) статей

8, 11, 16 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (справа про свободу утворення профспілок) / / Офіційний вісник України. — 2000. — № 43. — С. 131. — Ст. 1857.

19. Рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п’ятого статті 248-3 Цивільного процесу­ального кодексу України та за конститу­ційними зверненнями громадян Будинської Світлани Олександрівни і Ковриги Сергія Володимировича щодо офіційного тлу­мачення положення абзацу четвертого статті 248-3 Цивільного процесуального кодексу України (справа щодо консти­туційності статті 248-3 ЦПК України) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — С. 89. — Ст. 1004.

20. Конституційний Суд України у циф­рах у 2008 році (Http://www. ccu. gov. ua/ uk/publi sh/article /30005 / / Офіційний веб-сайт Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

21. Висновки Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо підвищення ефективності діяльності Конституційного Суду України в галузі захисту прав людини (Http://www. ombudsman. kiev. ua/spiv_45. Мт#*_Витяг_зі_Щорічної_доповіді_Упов- новаженого_Верховної_Ради_України_з_ па-лю£ини_іірохтснидотримання_тсизахисту_щш_іі_ свобод_людини_в_Україні,_6_липня_2005_р. _) // Офіційний веб-сайт Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.